特朗普当政背景下伊核全面协议的“命运”

岳汉景

经过十多年的艰难外交谈判，2015年7月14日，伊朗与伊核问题6国(美、中、俄、法、英、德)以及欧盟在维也纳终于达成了历史性的伊核问题全面协议(Comprehensive Iran Nuclear Deal)(以下简称“协议”)，其被正式命名为“联合全面行动计划”(the Joint Comprehensive Plan of Action-JCPOA)(以下简称“行动计划”)*关于“行动计划”的内容，参见Joint Comprehensive Plan of Action and Restrictive Measures,http://www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions/iran/jcpoa-restrictive-measures/。，内容有100多页并含有5个附录。伊核问题全面协议规定了伊朗大幅减弱其现存的铀浓缩能力，改造其计划生产钚的核反应堆，有效弱化了伊朗生产武器级裂变材料的能力。“协议”对国际原子能机构的严格监督措施做了规定。作为交换，“协议”要求暂停并最终解除由美国、欧盟及联合国安理会向伊朗施加的与核有关的制裁。

美国总统特朗普一直对“协议”持批评态度。在竞选总统期间，他就称其为史上谈成的最糟糕的协议，并在不同地点承诺“废除那份灾难性的协议”并“迫使伊朗退回到谈判桌，以达成一个更好的协议”*Ali Vaez,Trump’s Iran Deal Option,January 23, 2017, https://www.foreignaffairs.com/articles/iran/2017-01-23/trumps-iran-deal-options.。特朗普正式上台后不久即在推特上表示：“伊朗因发射弹道导弹而被正式关注。它应该感谢那份美国与他们达成的糟糕的协议。”“伊朗本已奄奄一息、即将崩溃，是美国的出现并以协议的形式给了它生命线——1 500亿美元。”*Andrew O’Relly,Details of Iran Nuclear Deal Still Secret as US-Tehran Relations Unravel,February 7,2017,http://www.foxnews.com/politics/2017/02/07/details-iran-nuclear-deal-still-secret-as-us-tehran-relations-unravel.html.特朗普的一系列言论引起人们对“协议”命运的担忧。在特朗普当政背景下，伊核问题全面协议的命运如何？或者说它将被废除、重谈，还是维持呢？这将是本文分析的重点。

一、“联合全面行动计划”的要点

制造核武器的材料主要有两种，一种是丰度为90%以上的浓缩铀，另一种是钚。伊朗有两处铀浓缩设施——纳坦兹和福尔多。铀浓缩离不开离心机，因此“协议”特别对此两处核设施的离心机数量和质量做了明确的限制性规定。根据协议，伊朗将把其在两地拥有的离心机数量从约两万台降至6 104台，而且同意放弃最先进的离心机，只使用最老型号的离心机；10年内纳坦兹的离心机数量不得超过5 060台；福尔多的1 044台离心机将生产用于医学、农业、工业和科学研究的放射性同位素；15年内不得在福尔多进行铀浓缩，此地下设施将转变成一个核、物理和技术中心，伊朗和来自世界各地的科学家将肩并肩地工作。在阿拉克镇附近，伊朗一直在建造一座重水核设施。重水反应堆产生的乏燃料含有适宜制造核武器的钚；根据协议，伊朗同意重新设计此反应堆，以使其无法生产武器级钚。只要此改进的反应堆存在，所有的乏燃料将被运出伊朗。阿拉克核设施预期生产的20吨重水中的大部分将经由第三国运往美国，保留6吨以制造医用同位素。协议规定，15年内伊朗不得建造额外的重水反应堆或者积聚任何额外的重水。

伊朗还同意延续联合国对其实施的5年武器禁运。联合国对伊朗施加的弹道导弹技术转让禁令也将保留8年；伊朗也同意不进行有助于核弹发展的研究。不过，伊朗仍然被允许继续进行铀浓缩(这被认为是伊朗的巨大胜利。该国一直坚称其核计划用于和平目的，并希望国际社会承认其进行铀浓缩的权利)。但是伊朗只被允许浓缩丰度不超过3.67%的铀(在协议签署前，伊朗已浓缩了丰度约为20%的铀)，这对于民用目的而言已经足够，但对制造核武器而言丰度太低，而且把此丰度的铀继续浓缩到武器级也更加困难。*“对于丰度为5%的低浓缩铀，如果要将其浓缩为用于核武器的丰度为90%的高浓缩铀，只需要四段的离心机浓缩结构，依次将铀-235的丰度从5%提高到20%、60%直至90%。如果以3.67%的丰度为起点，则需要更改离心机级联，将四段结构改为五段结构——这显然更费周章，更耗时日。”史建斌、朱剑钰：《试析“联合全面行动计划”对伊朗核能力的影响》，《国际论坛》2016年第3期。协议的另一个重要部分是伊朗同意减少其铀库存的98%。根据协议，在未来15年内，伊朗可以保有300千克丰度不超过3.67%的浓缩铀；其余的浓缩铀将运往国外。这里的底线是，如果伊朗履行协议，那么它将不会拥有制造一枚核弹所需的裂变物质；但伊朗的确获得国际社会的同意，可以维持一个非军事核项目的运行。

伊朗接受了由国际原子能机构实施的全面核查和验证机制。“协议”建立了一个全面监督机制，给予来自国际原子能机构的核查人员进入伊朗核设施的特别权利：他们将持续监督伊朗公布的核设施，查证有无裂变材料被偷偷运往秘密地点制造核武器。伊朗也同意履行国际原子能机构保障监督协议附加议定书，*在等待国会批准之际，伊朗将临时性地应用保障监督协议附加议定书并全面履行其保障监督协议的修正条款，也将全面履行与国际原子能机构达成的“澄清过去和当前问题的路线图”。Dmytro Chumak and Wojciech Jakóbik,Iran Nuclear Deal:Lessons for Sanctions Against Russia,March 3,2016,http://neweasterneurope.eu/articles-and-commentary/1907-iran-nuclear-deal-lessons-for-sanctions-against-russia.允许核查人员到达其认为可疑的伊朗任何地区的任何地点。未来15年内，伊朗将有24天的时间考虑是否同意国际原子能机构的进入要求。*在如此短的时间内，“擦除干净哪怕很小数量的铀都几乎是不可能的”。Darius Dixon,Moniz:Test Results Back up Assurances on Iran Deal,July 22,2015,http://www.politico.com/story/2015/07/moniz-test-results-back-up-assurances-on-iran-deal-120507.如果拒绝，一个由8名成员组成的联合委员会(包括来自伊朗的成员)将会就此问题进行裁决。其可以决定惩罚性步骤(包括重启制裁)，委员会中有多数票就足够了。如果联合委员会不能解决争端，那么争端将被提交到联合国安理会。如果伊朗方面违反协议，相关制裁将在65天后恢复。伊朗有权对国际核查人员的核查要求提出异议，由伊朗和6国人员组成的仲裁机构将作出裁定。

“行动计划”的纠纷解决条款规定，“行动计划”参与国必须把重大的违约行为提交给由联合国5个常任理事国、欧盟代表以及伊朗组成的联合委员会。联合委员会有35天的时间尝试解决这一问题。联合国安理会第2231号决议要求安理会在接到协议参与国关于违反协议规定的承诺问题通报的35天内，就继续暂停先前安理会决议通过的关于制裁伊朗的决议草案进行表决。如果安理会没有通过新的延长暂停制裁的决议，那么原先的六个决议将自动在30天内被激活；除非安理会打算延长暂停制裁或同意减轻制裁，否则所有先前的六个制裁决议将会迅速返回。

“行动计划”的一个重要方面是重新施加联合国制裁的过程。根据“行动计划”，美国或者任何其他签字国可以在几周内使所有先前针对伊朗的联合国制裁恢复。一个签字国可以通过向安理会通报问题的方式，在联合国发起恢复制裁的倡议；“行动计划”的参与国需坚信所通报的问题构成对“行动计划”所规定条款的重大违反，触发安理会就继续终止制裁进行表决。除非安理会(美国作为其常任理事国，拥有否决权)投票赞同维持现状并继续暂停对伊朗的制裁，所有的对伊朗六轮联合国制裁都要立即恢复。联合国制裁要保持暂停状态需要定期通过新的安理会决议。这种恢复制裁机制被规定为10年内有效，10年之后，联合国的制裁将被解除。

2015年7月20日，联合国安理会一致通过了核可“行动计划”的第2231(2015)号决议，规定“行动计划”在安理会核可90天后(10月18日)生效。*《安理会第2231(2015)号决议》，http://www.un.org/zh/sc/2231/。根据此决议，协议能否从“生效日”顺利过渡到“执行日”就要看国际原子能机构对伊核计划和平性质的核实情况。2015年12月15日，国际原子能机构理事会发布决议，结束对伊朗核计划过去可能的军事维度的猜测。此决议为2016年1月16日“行动计划”的执行铺平了道路。

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二、特朗普欲废除“协议”的原因

(一)“协议”自身存在对美国不利的方面

“行动计划”的一个弱点存在于查证机制上，因为它不足以确保伊朗履行其所有应承担的义务。“协议”创立了一个伊朗能够至少推延核查24天的过程，而不是随时随地地核查。由于“协议”的核查条款力度不足，而且伊朗拒绝允许核查其军事设施，因此伊朗能够轻易地在完全不违反“协议”的情况下，推进其核计划的主要方面。伊朗也可以在虽则违反“协议”但却不被发现的情况下进行与核武器有关的工作。因此，“协议”只是延缓了伊朗核计划的发展而不是彻底阻止它，伊朗依然有发展核武器的能力。

“行动计划”的许多核条款都有失效期。例如，10年后对离心机的限制将被解除，15年后对伊朗所能拥有的低浓缩铀的限制也将被解除。*Zachary Laub,The Impact of the Iran Nuclear Agreement,April 11,2017, http://www.cfr.org/iran/impact-iran-nuclear-agreement/p39032.这些限制解除后，伊朗将会以比执行“行动计划”前更大的自由度发展其核能力。“行动计划”使得伊朗在协议条款失效时作为一个核门槛国存在，却没有对在较远的未来如何应对伊朗的核威胁做出清晰规划。这些都假定了伊朗完全遵守协议并愿意在协议的实施上进行合作。一旦伊朗违反协议，“行动计划”显然没有足够的机制应对。实际上，“协议”的条款甚至不足以对伊朗违反协议的行为进行早期或全面侦查。

“协议”的日落条款意味着协议至多减缓了伊朗的核计划，并且在许多方面为伊朗提供了一条通向核弹的较长路径。尽管奥巴马曾说：如果伊朗被发现违反协议，制裁能够恢复到位。但实际上，触发这一机制在政治上是困难的，特别是对于伊朗的行动，美国的许多盟友可能不再拥有与美国同样的关切。而且，“协议”中规定的恢复制裁机制一旦实施还会适得其反，因为伊朗可以通过恢复其核计划进行报复：如拒绝国际核查、重启被禁止的核活动等。*Tom Wilson,An Assessment of the Iranian Nuclear Agreement,Centre for the New Middle East Policy Paper,No.5,September 2015,p.7.

另外，协议没有应对伊朗的人权记录，没有应对伊朗对美国认定的恐怖组织的支持或者它在地区冲突中的角色。特朗普想把这些问题同核协议的未来联系起来。

(二)“协议”执行后出现诸多对美国不利的影响

“协议”开始执行后，伊朗能够更轻易地从国际市场上购买诸如俄罗斯的S-300这样复杂的防空系统。美国的大部分制裁也正在被解除，包括高度有效的外国金融机构制裁。这种制裁迫使外国银行在做生意时必须在美国和受到制裁的伊朗实体(包括其中央银行)间选择。在制裁机制的高峰期，伊朗的石油出口下降到每天90万桶，但自“协议”生效以来其石油出口增加了2倍，欧洲也开始从伊朗购买石油。*Daniel P.Vajdich,How Trump should Dismantle the Iran Nuclear Deal,January 4,2017,http://nationalinterest.org/feature/how-trump-should-dismantle-the-iran-nuclear-deal-18947?page=2.在美国施加的与核有关的制裁解除后，伊朗获得1千亿美元，这将加速其常规军事项目的发展，并利于其向叙利亚、也门或利比亚提供军事支持，在美国看来这会给中东地区带来负面结果。

伊朗已经从“行动计划”中获得了大部分好处，即与核有关的制裁的暂停或解除。相反，即使伊朗遵守条款，美国直到协议终止才能看到来自协议的好处——阻止伊朗制造核武器。

“协议”执行后，伊朗的对外行为并没有像协议支持者所期望的那样发生改变。奥巴马政府在应对伊朗资助恐怖主义、支持也门胡塞武装方面没有采取什么措施。更糟糕的是，在核谈判时，奥巴马政府官员给伊朗在伊拉克和叙利亚扩大影响力开绿灯，声称：“协议”将会导致伊朗行为及美伊关系的改善。*Fred Fleitz,Trump should Tear up the Nuclear Agreement,February 4, 2017, http://www.nationalreview.com/article/444619/trump-iran-notice-he-should-tear-nuclear-agreement.在特朗普看来，“协议”不但没有阻止伊朗破坏地区稳定的行为，而且还使该问题变得更严重。伊朗的一些邻国指责伊朗干预其内部事务，利用诸如真主党、胡塞武装，直接干预叙利亚和也门内战。总之，伊朗努力制造不稳定，破坏敌对国家政府，力争成为地区内主导国家。尽管它们认识到，“协议”事实上归还了伊朗遭冻结的大量资产，结束了伊朗的国际孤立，增强了伊朗升级其军事、扩大地区影响的经济实力。

(三)“协议”不利于特朗普在中东实施强化联盟的政策

特朗普试图发展与美国中东传统盟友的关系，*在竞选期间特朗普就对以色列总理内塔尼亚胡说，若他当选，美国将承认耶路撒冷为以色列首都。但是“协议”让美国的中东盟友、特别是沙特和以色列对其信任度降低，从而对双边关系产生负面影响。特朗普认为“协议”是对美国传统伙伴不利的地区重组的一部分，其主要基于对一些重大事件和趋势的猜想和歪曲判断。一些中东国家政府、特别是逊尼派国家，把“协议”看作美国从本地区收缩力量的象征。他们担心美国会接受伊朗扮演一个中心角色，并把美国发展友好关系的对象从集中于其传统阿拉伯伙伴转向在传统伙伴和伊朗之间进行平衡的方式。尽管奥巴马政府做了较多努力消除他们的这些关切，但这些关切在很大程度上依然存在。以色列国内对伊朗存在一种强烈的看法，认为其是一个潜在的严重生存威胁。以色列领导层把“协议”看作地区和国际安全问题，并一直深信伊朗没有放弃其获得核武器的野心，誓言以色列将做此问题的监察人。2015年3月，内塔尼亚胡绕过白宫在美国国会发表批评“协议”的演讲，令白宫颇为难堪。沙特对“协议”也持怀疑态度。沙特和伊朗在宗教和文化上的差异因2015年10月沙特处死了一名高级什叶派宗教人士而加重了。随着伊朗融入全球市场，油价可能进一步走低，这将进一步危害沙特经济。尽管美国的“协议”支持者坚信，15年后，伊朗能够被阻止而不寻求核武器；但伊朗的对手、特别是沙特等国确信伊朗依然决心拥有核武器，并将利用15年的时间发展更先进的离心机和导弹运载系统，以更加强大的经济实力积极寻求核武器。*Richard Nephew and Robert Einhorn,The Iran Nuclear Deal:Prelude to Proliferation in the Middle East?May 31,2016,https://www.brookings.edu/research/the-iran-nuclear-deal-prelude-to-proliferation-in-the-middle-east/.

三、特朗普不会轻易废除“协议”

(一)特朗普没有合理的借口废除“协议”

“协议”已完成了其被期望的东西：伊朗已经无法在不被发现的情况下生产核武器并换取切实的经济红利。这就是为什么以色列军队和安全部门的许多人支持维持“协议”的原因。他们认为“协议”是木已成舟的事，不可改变，应该严格遵守。*④ Ali Vaez,Trump's Iran Deal Option.在协议之下，从其公开宣布的核设施中生产一枚核弹所需的高浓缩铀将花费伊朗比协议执行前多得多的时间。核查安排将使秘密的铀浓缩不可能，因为它们涉及整个生产链——从铀矿到能够用于制造离心机的物质的进口。尽管发现秘密核设施的几率不可能是100%，但由于“协议”强化了监督措施，发现伊朗秘密核设施的几率比协议签署前高多了。制裁恢复条款意味着伊朗不能阻止重新施加制裁，俄罗斯或中国也不能阻止。协议执行一年后，国际原子能机构已经在6个场合确认伊朗已履行了“协议”所规定的义务。④伊朗已经用船把一万千克的铀运出伊朗、拆除了其三分之二的离心机、停止把铀浓缩到3.67%以上、把阿拉克反应堆的堆芯移除并用混凝土填满、允许对其设施和供应链进行前所未有的核查。*International Atomic Energy Agency Director General,Verification and Monitoring in the Islamic Republic of Iran in Light of United Nations Security Council Resolution 2231,2016,https://www.iaea.org/sites/default/files/govinf-2016-1.pdf.事实是，自2016年1月以来，即使伊朗发展并测试了弹道导弹，其并没有违反国际法，也没有以任何方式违反 “行动计划”，因为“协议”并不包含导弹发展。*Peter Jenkins,Iran's Nuclear Program and International Law,September 21,2016,https://lobelog.com/irans-nuclear-program-and-international-law/.在伊朗遵守“协议”的时候美国如果不再维持协议可能会导致国际社会的责怪，这将深度破坏广泛的制裁联盟。

(二)特朗普废除“协议”的必要性不足

虽然“协议”的期限是15年，但15年后，伊朗依然不能在核计划上为所欲为。伊朗接受了1997年通过的保障监督附加议定书中的条款。该议定书强化了国际原子能机构与《不扩散核武器条约》签署国所达成的监督协议。执行附加议定书的国家必须允许国际原子能机构技术小组的现场核查。伊朗致力于执行附加议定书的时间不只是15年的“协议”期限，而是只要它是《不扩散核武器条约》成员国，就要执行相关规定。

美国诸多高级官员、学者、民众及其盟国等不支持废除“协议”。美国众议院议长保罗·莱恩暗示，特朗普可能会维持与伊朗的核协议，并严格执行，理由是：针对伊朗的多边制裁已经解除，新政府不可能再走回头路，重新构建曾经实施的多边制裁。*Pamela Engel,Paul Ryan Hints that Trump may not be able to Completely Dismantle the Iran Nuclear Deal,February 3,2017,http://www.businessinsider.com/paul-ryan-trump-iran-nuclear-deal-2017-2.美国防部长詹姆斯·马蒂斯在伊核协议问题上也与特朗普不一致。马蒂斯称伊朗是“对中东稳定与和平的最持久威胁”。然而，他又警告说：如果美国撕毁伊核协议，那么它将会孤立，单边制裁的效果比不了联合行动的效果。*Associated Press,Mattis,Trump's Choice to Lead Pentagon,is Wary of Iran,January 12th,2017,http://www.timesfreepress.com/news/national/political/story/2017/jan/12/mattis-trumps-choice-lead-pentagon-wary-iran/407139/.马蒂斯对奥巴马政府的批评并不在其如何处理核问题方面，而是在如何应对由伊朗的地区行为所带来的威胁方面。*Ilan Goldenberg,How James Mattis could Stop Trump from Ripping up the Iran Nuclear Deal,December 17,2016,http://fortune.com/2016/12/17/james-mattis-iran-nuclear-deal-donald-trump/.华盛顿的国防和外交政策机构压倒性地支持“行动计划”，并把它看作在未来15年内对伊朗武器化其核计划的有效防范措施。*Daniel Wagner,Can the Iranian Nuclear Deal Survive the Trump Presidency?December 6,2016,http://www.huffingtonpost.com/daniel-wagner/can-the-iranian-nuclear-d_b_13453668.html.2015年9月10日，美国国会参议院就共和党提出的反对伊朗核协议的提案进行表决，投票结果为58票支持、42票反对，这样就确保了“协议”能够生效，因为提案通过必须要有60位参议员支持，而且如果没有参议院支持即使众议院通过了反对伊朗核协议的提案，结果也只是象征性的。*《参议院民主党人士众志成城，力阻共和党封杀伊朗核协议》，http://finance.sina.com.cn/money/forex/20150911/074823219124.shtml。次日，众议院以162票赞成、269票反对的表决结果否决了一份旨在“批准伊核协议”的决议案，25位与总统奥巴马同属民主党的议员投下反对票。*张蔚然：《美国众议院否决伊核协议决议案》，中新社华盛顿2015年9月11日电。但这只具有象征性意义。76名支持“行动计划”的美国前高级决策者和学者向特朗普发了封署名信，论证了按原样遵守核协议的好处。*Matthew McInnis,Why Trump Might not Need to Rip up the Iran Nuclear Deal,November 21,2016,http://www.aei.org/publication/why-trump-might-not-need-to-rip-up-the-iran-nuclear-deal/.美国民众大多支持该协议，2016年12月的民调显示，60%以上的美国人对协议的存在表示高兴。*Rajan Menon,Will Trump Shred the Iran Nuclear Deal?January 15,2017,http://warisboring.com/will-trump-shred-the-iran-nuclear-deal/.即使对伊朗持根深蒂固怀疑态度的美国海湾盟国，在2015年都支持了“协议”，它们可能会抵制特朗普任何改弦更张的企图。尽管内塔尼亚胡强烈反对此协议，但以色列安全部门的其他成员已经表达了对“协议”的支持。*Rupert Stone,What will Trump do with the Iran Nuclear Deal,December 12,2016,http://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2016/12/trump-iran-nuclear-deal-161211124028337.html.美国的欧洲盟国支持伊核协议，英国首相特蕾莎·梅访问美国前夕，其发言人说她将强调对2015年伊朗和6国间达成的“协议”的强有力支持。*Stefan Grobe,Why the Iran Nuclear Deal will Likely Survive President Trump,January 25,2017,http://www.euronews.com/2017/01/25/why-the-iran-nuclear-deal-will-likely-survive-president-trump.由于欧洲继续遭受经济弊病，欧洲人有很大的冲动利用伊朗的经济开放增加他们对一个8千万人口的市场的出口，使欧洲经济能够从“协议”的维持和伊朗重新融入全球经济中获益。欧洲、俄罗斯以及中国的公司也竞相在伊朗的油气工业中扮演重要角色，因此除非应对明显的违反“协议”的行为，它们的政府不可能重新施加制裁。值得注意的是，在美国国务卿蒂勒森宣布对美国的伊朗政策进行审议的当天，美国国务院也证实伊朗遵守了“协议”。*Tom DiChristopher,Trump's Iran Nuclear Deal Review Faces a Dangerous Path,April 25,2017,http://www.cnbc.com/2017/04/25/trumps-iran-nuclear-deal-review-faces-a-dangerous-path.html.

美国对伊朗的单边制裁已经持续了几十年。那些与恐怖主义、践踏人权、易扩散技术有关的制裁依然保留，伊朗仍被列在支持恐怖主义的国家名单中。联合国安理会2231号决议废除了施加于伊朗的所有惩罚措施，但是阻碍伊朗进入国际银行体系的美国单边制裁依然存在。这些制裁在“行动计划”之外，是由美国施加的主要针对的是伊朗支持恐怖组织。即美国可以在不违反协议的情况下对伊朗继续施加制裁。美国外交政策委员会副主席伊兰·伯曼曾建议把《全球马格尼茨基人权问责法》(the Global Magnitsky Human Rights Accountability Act)扩展到伊朗，这样特朗普就可以通过“拒发签证、资产冻结、商业黑名单”等形式惩罚从事腐败活动和侵犯人权的伊朗官员。特朗普也可以利用伊朗自身的弱点对其实施最终目标——政权更迭。*Rajan Menon,Tomgram:Rajan Menon,The Iranian Connection in the Age of Trump,January 12,2017,http://www.tomdispatch.com/post/176230/tomgram%3A_rajan_menon,_the_iranian_connection_in_the_age_of_trump.

特朗普会发现在保持“协议”基本完整的情况下，他有多种对伊朗逐渐增加经济压力的选项。在“行动计划”实施期间，奥巴马政府为了鼓励对伊朗的外国直接投资，降低了执行因所谓伊朗支持恐怖主义和践踏人权而对其实施的经济制裁的力度。特朗普能够轻易逆转这些政策并签署来自国会的新的与核无关的制裁法案，如《伊核协议审查法案》(the Iran Nuclear Agreement Review Act)。美国财政部能够通过限制外国公司进入伊朗市场的意愿而对伊朗经济以及像伊朗革命卫队这样的行为体施加进一步的压力。根据美国法律，外国公司如果与由伊朗革命卫队拥有50%以上所有权的实体做生意，将会受到惩罚。特朗普上台后，可以命令财政部长改变50%的上限，如可以使之下降为25%；这样就会限制伊朗革命卫队从协议中获得的经济好处，并向伊朗施加压力停止其破坏地区稳定的行动。*Eric B.Lorber,President Trump and the Iran Nuclear Deal,http://foreignpolicy.com/2016/11/16/president-trump-and-the-iran-nuclear-deal/.特朗普政府可以正式阐明其在涉及与伊朗有关的交易时将对离岸美元实施行政管辖。杜绝伊朗获得美元将使之在经济上更加困难。

维持“协议”将允许美国获得更多的自主性，减少对其传统盟友以色列、沙特、海湾国家的依赖，避免被可疑盟友拖入无尽的冲突，因为这些盟友一心想让美国为它们而战。特朗普有许多比“行动计划”以及美伊关系更为优先的事项要处理，比如“伊斯兰国”、叙利亚、朝核等问题。“伊斯兰国”可以说是美国和伊朗的共同敌人。“伊斯兰国”在许多方面只不过是最血腥的和最狂热的地区范围内的逊尼派起义以反对伊朗在中东的帝国野心的一部分。*Lee Smith,The Iran-ISIS Connection,June 22, 2015, http://www.weeklystandard.com/the-iran-isis-connection/article/969590.“伊斯兰国”的一个目标是全面消灭什叶派穆斯林。*Wajahat S. Khan,Fazul Rahim and F. Brinley Bruton,“ISIS” Forces Pakestan and Iran to Forge Uneasy Partnership,August 14,2016, http://www.nbcnews.com/storyline/isis-terror/isis-forces-frenemies-pakistan-iran-forge-uneasy-partnership-n623351.特朗普把打击“伊斯兰国”作为其首要任务之一。他在上任后第二天突然造访位于弗吉尼亚州的美国中央情报局(CIA)总部，表达了他对该机构的支持，宣示自己打击恐怖组织“伊斯兰国”的决心：“我们必须除掉‘伊斯兰国’，我们别无选择。激进伊斯兰恐怖主义必须被消灭。‘伊斯兰国’是魔鬼，我们将要解决他们”*曹泽西：《特朗普突访中情局，称将支持情报机构打击“伊斯兰国”》，http://www.guancha.cn/america/2017_01_22_390724.shtml。。

奥巴马促成的“协议”似乎是限制伊朗核计划的唯一方法。如果美国退出，伊朗可能会以之为借口也退出此协议，并开始把铀浓缩到更高的浓度。美以的军事打击也只能推迟但不能彻底消除伊朗的核技术。而且，两国曾通过高度复杂的网络战和暗杀伊朗科学家等破坏活动试图瓦解伊朗的核能力，但只取得有限成功。

(三)特朗普废除“协议”的可行性不足

特朗普违反“协议”存在着可能性，例如他可以重新施加被放弃的制裁或者通过总统特权增加新的制裁，落实国会通过的制裁，或者在到期需要续约时，使奥巴马对与核有关的制裁的豁免无效。*美国会对伊朗的制裁从未正式解除，在法律上依然存在。特朗普能够通过终止其前任使用的国家安全免责条款(national security exceptions)而使制裁重新生效。此免责条款通常由国会写进制裁法律中以给予行政部门某种程度的灵活性。这些免责条款允许总统无限期地放弃制裁，条件是要定期向国会提供理由；其余的制裁是根据行政命令实施的，奥巴马总统使用了同样的机制取消了它们。这些措施都可以被认为是美国违背了自己的承诺。特朗普根据国内和国际法有权废除“行动计划”并重新施加对伊朗的核制裁。这一行为可能与奥巴马所做的政治承诺不一致，但它并不违反国际法，因为“行动计划”并不具有法律约束力。*Zachary Laub,How Binding is the Iran Deal,July 23,2015,http://www.cfr.org/iran/binding-iran-deal/p36828.它也不违反新的安理会决议。联合国安理会第2231号决议号召所有成员国支持协议的执行，但作为国际法它并不强迫美国这样做。

虽然有权这样做，但特朗普废除“协议”的可行性不足。即使特朗普采取行动阻止伊核协议的执行，他也不能够单独撕毁此协议。“协议”并非是美国和伊朗之间的双边协议，而是7国政府之间的协议，而这7国大多与特朗普观点不一致。

如果特朗普决定单边退出协议，退出过程可能是美国首先宣称伊朗没有遵守协议条款，然后利用其联合国常任理事国的否决权力阻继续解除制裁。但是，如果其他国家坚信华盛顿正努力破坏协议而伊朗并没有违反协议的话，这一行动过程对美国会产生严重后果。放弃伊核协议将给伊朗拒绝国际原子能机构进行核查、重建其核基础设施、重新开始铀浓缩活动提供借口，但却使美国失去了外交杠杆以及惩罚伊朗所需的陆上情报搜集活动。非但如此，如果特朗普政府退出“协议”，将不但会在华盛顿与欧盟、俄罗斯和中国的关系上产生新的摩擦，而且还将影响美国与其他主要经济强国(例如印度、日本、韩国)的联盟关系，它们虽然不是伊核谈判的一方，但却能够从“行动计划”的持续中获益良多。而且，如果废除“协议”，美国将被迫开始制裁中国以及欧洲国家，因为它们已经开始与伊朗做大笔生意。

伊朗不会同意就核问题进行重新谈判，反对试图通过重谈协议以变相废除“协议”的目的。伊朗总统鲁哈尼针对特朗普关于伊核协议的讲话曾说：“核协议不是双边的协议，不是哪个人可以说喜欢不喜欢，在核协议上将来没有什么可谈的，协议是一个已达成的、开始执行了的完整的协议。”*李建国：《伊朗总统称核协议给伊朗带来巨大变化》，http://news.163.com/17/0118/09/CB271M7400018AOQ.html。“协议”本身在伊朗就颇受争议，一个更具惩罚性的协议会在该国获得政治认同是不大可能的。特朗普在总统大选中获胜一个月后，相关机构对1 000名伊朗人进行的民意测验表明，77.5%的人对美国承担“行动计划”中的义务没有信心；只有19%的人说，他们相信特朗普统治下的美国将继续遵守“行动计划”。而“行动计划”签署不久进行的民意测验中，45%的人对协议有信心、41%的人没有信心，新的民意测验的误差幅度在3.2%上下。*③ Barbara Slavin,Iranians Believe Trump will Violate Nuclear Deal,January 25,2017,http://al-monitor.com/pulse/originals/2017/01/iran-poll-trump-violate-nuclear-deal.html.当被问及他们是否愿意重谈协议以换取美国解除更多制裁时，仅30%的受调查伊朗人支持，而58.9%的人不支持；48.4%的人认为伊朗应该对美国废除协议的行为作出反应，例如重启被协议限制的核计划的某些方面，39.1%的人说伊朗应该向联合国投诉。③2017年5月伊朗总统大选，鲁哈尼成功连任，向外界传递这样一种信号：“尽管存在阻碍伊朗获得被承诺的经济和技术利益的障碍，但伊朗人民依然希望核协议能够得到落实……表明伊朗政府将继续遵守协议”*上外中东所：《鲁哈尼如何成功连任》，2017年5月31日，https://mini.eastday.com/a/170531172605293.html。。这说明大多数伊朗人支持“协议”，不支持废除并重谈协议。

废除“协议”、重新谈判要求制定新的非核制裁或构建可信的军事威胁以迫使伊朗返回谈判桌。但没有哪位伊朗政治领导者能够在获取较小利益的同时，敢于做出更多让步。伊朗有多种选项以破坏美国的进攻性政策。就软的方面而言，该国能够扮演受害者角色，在美国和其伙伴之间挑起不和从而破坏国际制裁；就硬的方面而言，伊朗能够使其核计划提速或打击美国在伊拉克和叙利亚的资产，这反过来会导致美国或以色列的军事打击。显然，如果特朗普想对“协议”发起现实攻击以重新谈判，达成一个新协议，他将可能努力阻止伊朗发展核武器，从而回到伊核全面协议达成前美伊关系的状态。因此，他需要确信在重新实施石油禁运、金融交易限制以及其他类似于最终在2013年把伊朗拉回谈判桌的严厉制裁方面，欧盟、俄罗斯、中国都会与美国站在同一条船上。而上述世界战略力量支持破坏协议、对伊朗重启制裁的可能性很小，欧洲及亚洲的伙伴已经清楚地表明它们不可能再加入任何持续多年的谈判中，以期达成一个更好的交易。

特朗普在“行动计划”方面与伊朗发生的任何重大冲突都必须在对俄罗斯政策的大背景下考虑。俄罗斯过去不希望、现在依然不希望伊朗获得核武器。然而俄在某种程度上利用伊核协议在中东地区开创了一个更加值得关注的角色：包括与伊朗、叙利亚等国构建的一个发展迅速的军事联盟。除非俄罗斯与美国的策略一致，这些情况可能会限制美国在任何重新谈判中所能使用的强制性外交力量或军事力量的程度。

如果特朗普放弃了“协议”，欧洲、中国、俄罗斯不会跟进，这将意味着是它们的公司而非美国的公司将从与伊朗做生意中获得好处：大约29个欧洲和亚洲的公司已经与伊朗签署了能源协议，或者即将签署协议。考虑到其持续的经济困境，欧盟没有理由通过拒绝一项协议而使自身遭受打击，因为其为协议的达成付出了大量时间，而且协议将使像空中客车(2016年12月空客签署了向伊朗出售100架飞机的协议)这样的许多公司受益。如果特朗普退出“协议”，其与欧洲领导人的裂痕将增大。像波音这样于2016年12月同伊朗签署了价值近170亿美元的协议的美国公司将会失去这些机会。*Rajan Menon,Tomgram:Rajan Menon,The Iranian Connection in the Age of Trump.特朗普誓言要在美国创造成百上千万个就业机会，单方面退出伊核协议是不会给他带来好声誉的。

尽管特朗普在竞选总统期间及当选之后都对伊核全面协议表达了强烈不满，但其并不会轻易废除协议，因为他不但缺乏这样做的理由，也缺少这样做的必要性和可行性。

但美伊两国之间令人紧张的外交事件(如美国船员被扣事件、伊朗的导弹试射)威胁着两国关系，而两国关系的持续紧张又威胁着伊核全面协议。特朗普在2017年1月和3月针对中东部分国家的两份旅行禁令中，伊朗都被列入；而国务卿蒂勒森在4月表示，将对伊核全面协议展开全面审查，以考虑是否恢复相关制裁。*Daniel P.Vajdich,How Trump should Dismantle the Iran Nuclear Deal.2017年5月20日，特朗普对沙特进行了访问，分别与沙特国王萨勒曼、海合会成员国领导人以及50多个阿拉伯和伊斯兰国家的领导人举行会谈。美国还与沙特签订了一系列合同，包括持续10年的军售协议，其中1 100亿美元军售协议立即生效，而最终额度将高达3 500亿美元，这也是美国历史上数额最大的单笔军火交易。*《特朗普访问沙特受礼遇，美沙签署1 100亿美元军售协议》，http://finance.ifeng.com/a/20170521/15393859_0.shtml。这表明特朗普政府在“伊斯兰国”日渐式微的情况下，希望巩固与中东传统盟友的关系，弱化奥巴马的“中东离岸平衡”战略。*关于奥巴马的“中东离岸平衡”战略，详见岳汉景：《“亚太再平衡”“中东离岸平衡”与伊核问题破局》，《亚太安全与海洋研究》2017年第4期。因此，强化对伊朗的遏制在特朗普中东政策中的优先性进一步提升，其拿伊核全面协议说事就是情理之中的了。但特朗普采取的是折中的办法：2017年10月13日，其以不向国会证实伊朗遵守了伊核全面协议的形式把协议的“命运”很大程度上交给了国会。

美国国会可以有如下应对方式：(1)置之不理、不采取任何行动。这将使协议继续维持。(2)举行听证会，听取相关人士的意见，再做定夺。(3)修改法律，取消要求总统每90天向国会证实伊朗遵守协议的要求。这样就又把“协议”的命运交由特朗普定夺。(4)向其他国家发出要修改“协议”的信息，比如就一项声称美国想无限期延长对伊朗核计划的限制的决议进行表决，促使别国重谈协议。(5)重新恢复制裁。

对于特朗普的做法，除极少数国家，如以色列、沙特外，绝大多数国家和一些重要国际实体表示反对。欧洲主要盟国反对，认为“协议”并非美国的内政；国际原子能机构总干事天野之弥公开声称伊朗并没有违反协议；普京在2017年11月1日访问伊朗时表达了对“协议”的支持，并说国际原子能机构是唯一有权确认伊朗是否遵守协议的机构。废除“协议”会对朝核问题的和平解决带来较大障碍，还会对人们以外交谈判的有效性代替军事行动压力的理念造成冲击。因此，上述可供国会选择的措施被实施的可能性是递减的。即使美国单方面恢复制裁也并非意味着伊核全面协议的终结，这要看恢复的制裁是否对他国与伊朗的贸易与投资关系造成重大伤害。