优化我国公务员培训质量评估的路径研究

李万峰朱昭霖

〔1.中共漯河市委党校政治经济教研室，河南 漯河 462000；2.中共中央党校（国家行政学院）研究生院，北京 100089〕

一、公务员培训质量评估的发展及成效

公务员培训质量是一种应当符合满意性的价值判断，是一种符合改进性的质量要求，也是一种经济判断，应当符合经济性的质量要求。而公务员培训质量评估可以理解为综合运用各种科学合理的手段、技术和方法，对公务员培训题或具体的培训活动的总价值进行分析评价，并将评估结果与培训目标的实现程度进行比较，同时进行培训的成本收益衡量，继而指导相关的决策。

（一） 公务员培训质量评估的政策演进

公务员培训质量评估的政策演进主要有以下三个时期。

一是萌芽时期。1993年8月出台的《国家公务员暂行条例》和1996年6月出台的《国家公务员培训暂行规定》可看作这一时期的发展标志。《国家公务员培训暂行规定》是针对公务员培训的第一部正式的法规，标志着公务员培训的主体地位得到了显著提升。该规定将公务员培训划分为初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识培训四类。尽管培训质量评估依然未能“自立门户”进入法规的视野，但是其上位的管理机构、培训类型等正在逐步走向完善。

二是初成体系时期。其标志是2003年10月出台的人事部《关于进一步加强国家公务员培训质量评估工作的意见》（下称《意见》）和2005年4月出台的《公务员法》。《意见》中对评估目标、评估原则、评估对象、评估主体、评估内容、评估的方法、评估结果的应用作了原则性的规定，初步构筑起了公务员培训质量评估的体系。《公务员法》在培训部分的条款中明确指出要对公务员进行分类培训，要建立专门的公务员培训机构，表明国家对公务员培训质量评估的重要性越来越关注，公务员培训已成为国家法律中的重要内容。

三是规范化时期。2008年6月的《公务员培训规定（试行）》和2015年10月的《干部教育培训工作条例》出台可看作这一时期的发展标志。《公务员培训规定（试行）》对公务员培训质量评估做了系统的规定。一方面明确提出要建立公务员培训登记管理制度，这实际上是要建立培训质量评估的信息收集制度；另一方面明确了评估主体、评估内容和评估用途。《干部教育培训工作条例》将一系列的培训质量评估制度化，培训评估制度包括对培训机构的评估制度、对培训项目的评估制度、对培训课程的评估制度，并对每种评估制度的评估内容作了详细的规定。这些评估内容基本构成了理念层面、制度层面、技术层面的完整的体系。

（二）公务员培训质量评估的既有成效

在法律法规的推动下，当前公务员培训质量评估已取得一定成效，主要体现在以下六点。

一是建立了培训质量评估的法律法规框架。从1993年《国家公务员暂行条例》出台至今，我国已经建立一整套公务员培训质量评估的制度框架。在法律层面，有《中华人民共和国宪法》《公务员法》等，这是我国公务员培训质量评估的根本依据；在法规和部门规章方面，有《公务员培训规定（试行）》《干部教育培训工作条例》等；在规划文件规范方面，有《2006—2010年全国干部教育培训规划》《“十一五”行政机关公务员培训纲要》等。各个地方在评估实践中还出台了各种结合当地实践的政策文件。这些法律法规和政策文件是公务员培训质量评估顺利进行的保障。

二是确立了培训质量评估的目的和原则。评估的目的为公务员培训质量评估规定方向，培训的原则是保证培训沿着公平有序的方向发展演进。《意见》指出：“公务员培训质量评估工作的目标是，围绕加强公务员队伍能力建设，以不断提高公务员培训质量和公务员队伍整体素质为目的，建立和完善培训质量评估指标体系和标准，逐步实现公务员培训质量评估工作的科学化、规范化和制度化。”“开展公务员培训质量评估工作，遵循实事求是、客观公正、简便易行、注重实效的原则，坚持激励与约束相结合、定量与定性相结合、指导性与操作性相结合，以评促改，重在提高。”

三是明确了培训质量评估的主体、对象和内容。就评估主体而言，《意见》规定，坚持“谁主办谁评估”，由培训主办单位负责组织对培训班培训质量的综合评估。就评估对象而言，《意见》规定，公务员培训质量评估的对象主要是由政府人事部门或其他政府部门主办、公务员培训施教机构承办的各类公务员培训班。就评估内容而言，《意见》规定，培训质量评估一般包括培训质量综合评估和课程评估。

四是指明了培训质量评估的科学方法。既有制度和实践都尝试运用多元化的评估方法，《意见》规定，培训质量评估一般采取问卷调查的方法进行，也可以采取对学员进行考试考核，召开由培训主办单位、施教机构和学员代表共同参加的座谈会，组织专家听课，听取学员单位意见和对学员学习效果进行追踪等方法进行。同时实行分类针对性的评估，包括脱产培训的考核、网络培训和境外培训考核等多种方式。

五是初步建构了培训质量评估的指标体系。培训质量评估的具体实施需要依赖科学的指标体系，经过中央政府和各个地方政府的实践探索，基本建构起了一套符合我国实际的公务员培训质量评估指标体系，包括公务员培训质量评估的时间进度安排、教学手段安排、硬件设施配备、学员反馈收集、教师考核评价等多个方面。

六是完善了培训质量评估的保障机制。一方面建立了信息反馈机制，对评估工作的组织过程、重要结论和整改意见等准确记载。另一方面建立了激励约束机制，对于培训质量较高的机构和学员进行物质和精神的奖励，对于培训质量存在较多问题的机构和人员进行通报批评、限期整改、取消资格等不同程度的惩处。同时还建立了组织领导机制，对培训质量评估进行科学领导和分工负责，从整体规划、制度建设、宏观指导、协调服务、督促检查方面着力，保证评估工作的顺利有效进行。

二、公务员培训质量评估的主要困境

（一）公务员培训质量评估理念层面的问题

首先，系统性不足。这主要体现在两个方面：一是培训质量评估与其他工作的相关性较弱，二是培训质量评估重技术轻理念。

其次，主动性不足。在评估实践中，培训单位、评估单位、公务员自身多将培训质量评估视为一个被动接受的过程，并未意识到培训及培训评估是自身的一项权利。如此，理念的错位导致了培训质量评估的不足。

最后，指导性不足。在评估中仅仅注重评估本身，对于受训者能力提升度、培训项目的恰适度、培训效果的真实度重视的程度不足。

（二） 公务员培训质量评估制度层面的问题

公务员培训质量评估离不开相应的制度支撑，相关的法律法规制度和保障支持制度是实现培训质量评估有序性、长期性和稳定性的基础。虽然目前我国的公务员培训质量评估正逐步走上法制化的轨道，但就评估现实的需求来讲，这些法律法规依然不能满足评估对制度的需求。一方面没有专门的公务员培训质量评估法，另一方面缺少实施细则和保障支持方面的法律法规制度。

（三） 公务员培训质量评估技术层面的问题

一是评估主体不完善。实践操作中，评估主体往往被简化为培训主办单位来进行评估。

二是评估内容不完善。公务员培训质量评估多停留在学习层面的观察和分析，主要针对培训过程中所传授的课程知识进行考核，而对于公务员的理念价值、工作态度、工作行为和工作绩效的改变关注较少，更忽略了对社会效益的分析。

三是评估指标不完善。公务员培训评估涉及价值理念、态度等方面，因而评估不容易量化。同时，在公务员培训质量评估中引介企业部门的评估体系较多，但公共部门和私人部门性质的差异使得这种引介工作存在着诸多的问题。

四是评估方法不完善。我国公务员培训质量评估在实践中多采取考试、考核和档案记录的方式，这种单一的评估方法不能真实地呈现出公务员培训的质量，尤其是不能反映出公务员态度和能力的变化。

五是评估流程不完善。完整的培训评估流程应包括培训前评估、培训中评估、培训后评估三个部分。然而，当前的评估实践过分注重培训后评估而忽略培训前评估和培训中评估。

六是评估反馈不完善。在实践中，部分培训质量评估的反馈工作流于形式。同时，由于缺乏培训效果的反馈，上级部门并不能及时了解培训的具体实施效果，从而使得公务员培训往往停留在一个较低层次。

三、公务员培训质量评估的优化路径

（一） 构建完善的评估主体体系，保证公务员培训质量评估的客观性

评估主体是公务员培训质量评估体系中的核心要素。由于公务员培训涉及多个主体，因此公务员培训评估的主体应该是多元的。根据培训过程中所涉及部门和对象，评估的主体主要包括培训组织部门、培训施教机构、受训者、受训者所在单位、社会组织、普通公民等六大主体。多元化的评估主体体系能够有效保证培训质量评估的客观性和全面性［1］。

（二）探索多元的评估方法体系，提高公务员培训质量评估的效率和效能

公务员培训质量评估的方法体系创新主要有以下四种方法。

第一，按照评估主体选择评估方法。首先是针对受训公职人员的评估方法。如问卷调查、个别访谈、个人学习日志、学习总结等。其次是针对培训者的评估方法。一是组织受训者举行座谈会、问卷调查、抽样调查、个别访谈等，二是通过考评组的听课与测评，三是社会培训的市场反馈信号，四是培训者合作伙伴的意见，五是受训单位的反馈意见。再次是针对施教机构的评估方法。主要采用绩效追踪、成本—收益衡量的方式，对培训活动的管理有效性进行评估。

第二，按照评估阶段选择评估方法。培训前的评估，主要采用问卷调查、专家调查等方法，评估实际的培训项目与培训对象需求之间的差距。培训中的评估，主要采用绩效记录法、学习日志、考试考核等方法，测量受训者的培训表现，采用学员打分、临堂听课等考评培训师资、培训方法、课程内容等方面的绩效，以对培训过程进行质量控制，发现问题及时调整。培训后的评估，主要采用成本—收益分析、跟踪评估法、听证会、总结报告等方法对受训者、培训者、受训机构、施教机构等对象的绩效进行专项的和全面的评估。

第三，按照评估内容选择评估方法。评估内容的差异要求采取有针对性的评估方法，评估内容可分为反应、学习、行为、结果四个层次。对第一层的评估可以采用问卷、调查表、试卷等方法。第二层的评估可以采用抽样、关键人物、试卷、技能操作、方法运用等方法。第三层可以采用业绩考核法。第四层的评估可采用效果评价法，计算出培训为企业带来的经济效益［2］。

第四，按照方法性质选择评估方法。依照评估方法的性质，评估方法可分为定性评估法和定量评估法两类，主要包括访谈法、问卷调查法、直接观察法、测验和模拟法、档案记录分析法、专家调查法和跟踪评估法等。一般而言，定性评估方法具有灵活、深入、针对性强的优点，但面临着主观性强、覆盖面窄、成本高等缺陷的制约；定量评估方法则更加客观、便捷、容易施测、可大面积采样和成本低的优点，但也会受到文化偏差、统计误差、不可控因素的影响。

（三） 推行规范的评估流程体系，使评估贯穿于公务员培训过程始终

公务员培训质量评估必须贯穿于整个培训过程。培训前评估，首先是对培训项目的诊断，分析培训项目的可行性与科学性；其次是对受训者的需求进行诊断，分析培训者的需求与培训项目之间的契合度；再次是对评估自身的诊断，分析评估的必要性与可行性；又次是对受训者状态的记录和观察，以用于培训的前后对比分析；最后是设定评估目标与制定评估方案。

培训中评估主要包括负责培训的人事主管部门的管理情况，培训施教机构的教学、组织、后勤、师资、方法、教材的运作情况，受训公职人员的态度、出勤、学习等情况［3］。培训中评估通过对受训者的监测，能够观察受训者的受训状态，获取受训者对培训内容、培训方式方法的反馈，并及时作出调整。

培训后评估是对整个培训项目的系统考察、梳理、总结和评价。培训后评估的结果能够为人事主管机构的决策提供宝贵的建议和参考，能够为培训项目本身的实施和改进提供相应的依据，还能够为后续的培训项目提供借鉴和参考。

此外，公务员培训的某些效果并非短期内可以呈现的，而是需要一定的时期才能转化为可评测的表现，这就需要对培训效果进行绩效追踪。

（四） 构建系统的评估指标体系，实现公务员培训质量评估的科学性

首先，明确评估指标体系的构建原则。科学的构建原则为指标体系的形成提供了方向和内容的规范，能够保证指标体系更具有效度。具体而言，在构建公务员培训质量评估指标体系时应该坚持全面性、客观性、可操作性、差异性、定量定性相结合的原则。

其次，明确评估指标体系的构建程序。科学合理的构建程序一方面能够保证构建出的指标具有较高的内部效度和外部效度，另一方面能够保证所构建的指标体系具有较高的程序正义性，获得各个相关主体更高的认可与接纳度，减少评估实施的阻力。

最后，构建具体的评估指标体系。培训前评估的指标体系侧重于对培训项目和评估项目的可行性评价和对受训公职人员的状况进行综合了解记录。具体指标包括：（1）培训项目诊断，包括培训项目的紧迫性、培训目标的明确性、培训对象的针对性、培训需求的契合性、培训资源的充分性。（2）评估项目诊断，包括评估的必要性、评估的可行性、评估资源的充足性。（3）受训人员诊断，包括培训的内在需求、对培训内容的熟知度、对培训方式方法的偏好、培训前价值理念和态度技能的状况。

培训中评估是对培训的各个方面进行监督和控制，以保证培训活动的顺利进行。其监测活动主要涉及施教机构、受训人员和人事部门三个主体。具体指标包括：（1）施教机构：培训师资、培训方式、培训教材、组织管理、后勤服务、安全保卫。（2）受训人员：对培训满意度的变化、参与培训项目的出勤率和活跃度、作业完成度、考试分数高低。（3）人事部门：培训规划实施的顺畅度、资源供给的充分度和匹配度、监督管理的程度、与其他部门的协作度。

培训后评估指标体系中最重要的是：（1）对成本—收益的衡量，其中培训的成本包括人力成本、物资成本、评估成本等，收益则包括理念、态度、技能和知识的提升，绩效改善和政府信任的增强等。（2）反应层指标，包括培训师资、培训方式、培训内容、培训教材、组织管理、后勤服务和安全保卫。（3）学习层指标，包括政治理论、专业知识、管理知识、语言水平和技能水平。（4）行为层指标，包括价值理念、工作态度、道德品质、工作能力和工作绩效。（5）结果层指标，包括个体指标（工作执行率、创新率、出错率：公众抱怨，投诉数量；服务意识和态度改善程度）、团体指标（组织凝聚力、组织绩效改善度、团队协作沟通、离职率、缺勤率、怠工率、转岗率、公众对组织的投诉率）、宏观指标（公共服务水平提升度、经济环境改善度、社保系统完善度、生活水平提升度、生态环境改善度）。（6）绩效追踪，主要是公务员培训的长期效果。