基层公共财政建构的社会治理转型含义

周 庆 智

(中国社会科学院政治学研究所，北京100028)

当前，学界关于社会治理转型的讨论，对政府财政的公共性与民主治理的关系仍关注不够，也无意解释两者之间如此密切相关的联系，政府财政问题似乎成了决策者、行政职能部门及其财政专家可以专断和擅权的事情。但事实上，财政问题更是一个民主社会建设的问题，在这个意义上讲，没有公共财政的建立，或者说，不从财政的公共性建构上入手，所谓的“社会治理转型”就不会有多少民主治理的意义，包括当下地方政府和学界共同推动的参与式预算的社区治理实践[1]，可以确认的一些事实表明，在没有一个民主治理的制度架构下，诸如此类的财政民主实践就不会有多少实质性的制度创新和改革意义。

政府财政的公共性之于社会治理转型的意义，涉及税制民主、资源分配公平和正义，这也是推动当前财政体制从计划经济的“经济建设型财政”向市场经济的公共财政转型的实质含义[2]；并且，财政的公共性与政府的合法性密切关联，公民的同意纳税或拒绝纳税构成了一国民主制度发展的基础，公民权利也由此对国家权力形成制约[3]，体现了现代社会民主治理的本质意义。服务于国家职能实现的“生产建设型财政”与服务于公民福祉的公共财政之所以具有本质的不同，就是因为公共财政与公共政权的合法性紧密相关。换言之，公共财政所体现的公共性正是当下现代社会治理转型的内在要求。也可以这样讲，政府财政的公共性问题归根到底是一个民主社会治理问题，它揭示的是公共权力的正当性、合法性和社会资源分配体制的公平正义。

一、公共财政及其现代治理含义

对现代税制的合法性关注始于早期资本主义发展过程的权利主张，在理论上对此做出全面阐释的就是以亚当·斯密(Adam Smithi)为代表的古典自由主义。①参见亚当·斯密:《国富论》，唐日松等译，华夏出版社2005年版。自那时起，现代税制的合法性问题与公共部门(政府)的公共性问题就联系在一起了。比如，税收体现了两个原则:国家的财政需要和纳税人的利益。换言之，并不是所有的财政收入形式都可以称之为“税收”，因为现代税制的首要特征是纳税人的同意。税收是只存在于由自由公民组成的现代国家中的财政收入形式，其实质是共同体成员自愿拿出部分资源以使共同体有力量来保障每个社会成员的基本需求。与之比较，皇权专制社会的财政，依托于国家掌握的财产(土地)所有权而获取财政收入，它的合法性不是确立在人身权利和财产私有权之上，而是确立在税权为皇权私有的法理基础之上[4]。概言之，前现代国家的(皇权或王权)税(taxes)不是建立在纳税人同意基础之上的，它也可称为“捐”(contribution)，或者说这种捐并不是税[5]53，体现的是税的强制性和掠夺性特征；而现代国家的税制建立在民众同意(所谓“无代表不纳税”)的合法性之上，包括税收及其使用方向必须经由代议机构批准且以公共利益为基础，这是现代国家本质性的标志之一。

以现代税制为核心的国家财政是一个历史范畴，而不是一个逻辑范畴，它建立在一定的经济制度与政治制度之上，或者说，经济政治体制不同，财政模式不同，财政的公共性也有不同的论述。比如，社会主义国家财政的税制是通过代议机构——人民代表大会——获得合法性，服务于“生产建设型财政”，即国家是社会资源配置的主体，财政作为以国家为主体的分配职能在社会资源配置中居于主导地位，几乎覆盖了生产、投资乃至消费的各个方面。与这种财政体制必然关联的就是计划经济体制和“全能主义”①全能主义(totalism)这一概念由邹谠提出，意指“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想”。详见邹谠(Tang Tsou):《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观层面看》，牛津大学出版社(香港)2000年版，第206—224页。国家治理模式，这种财政体制将全体公民纳入国家资源分配体系当中。比如，城市的单位制和农村的人民公社体制，就是这种财政体制下财富、资源分配方式的典型利益组织化形式。

上述财税性质的不同类型引出了本文的问题，既然纳税人的同意是财政公共性的本质内涵，那么基层政权的合法性与财政的公共性是一种什么关系呢?不同性质取向的财税制度与社会利益组织结构形式是一种什么关系呢?或者说，基层政权的公共性与基层公共性社会关系的内在关联是什么呢?这些问题因财政体制的转型而与公共性社会关系性质的变化密切相连，对当前中国基层社会治理转型所具有的意义主要涉及两个层面:其一，从计划体制向市场体制的转型，导致社会资源分配方式和产权关系发生变化。国家或全民所有的社会组织在整个中国社会中所占的比重迅速下降，在某些经济领域和行业中，国家或全民所有的经济组织已经变成一个很小的部分，取而代之的是私营的、合资的或股份制的经济组织形式[6]，进入市场组织的人在不断增长，单位利益结构当中的人则在不断地减少。在此背景下，财政在从单位社会的利益组织化框架进入到公共社会的利益组织化框架后，其功能和作用也随之发生相应变化。其二，基层社会利益组织化形式逐步转型。经济结构的变化导致社会财富资源分配方式的多样化，这与利益多元化、社会冲突和社会竞争有直接关系，它的社会功能及政治意义就在于，财政的公共性与社会资源分配公平正义直接相关，过去的财税制度服务于强化基层权威的目的，因此，这种财税制度的转型就是要把政府财政的公共性确立在纳税人同意和公共利益之上。

对于上述问题的正确理解和完整解释首先需要回到基层政权组织的公共性建构问题上。或者说，只有回到基层政权建设的历史发展上，才能明确政府的合法性基础与财税制度的公共性具有什么样的内在逻辑因果关系。从中国的基层政权功能和地位的历史演变上看，传统皇权到现代国家形式，是一个现代国家主义的合法性建构过程，在这个过程中，基层政权建设的目标并非是要完成现代公共性社会关系的建构，它只是国家政权建设(财税汲取与社会控制及动员能力)的功能实现部分[7]。或者说，它没有把现代政权建设与现代基层公共社会关系建构联系起来，而只是完成了自身权威的现代再造和强化，这一点集中体现在服务于地方权威的具有国家主义特性的财税制度上。进一步而言，在税收征收方式与公共权力性质的内在关联中，后者的性质体现于经济制度，比如，“生产建设型财政”是计划经济的产物[8]，财政体制或有不同，比如统收统支、财政包干制、分税制等，但国家财政的本质要求(财税汲取)没有发生变化，它的基本原则或特性体现在三个方面:其一，国家是社会资源配置的主体；其二，国家财政的分配原则建立在国家、集体、个人三者利益调整的关系之上；其三，民生或社会福祉的投入在国家财政中一直处于次要的地位[2]。概言之，关注财政体制的变化，更核心的问题是财政体制与社会资源分配公平正义的维护机制密切相关，透过关注财政体制的历史轨迹及其所体现的制度程序和公共性质，就能够辨认基层政权建设是否以基层公共性社会关系建设为基本任务，这恰好可以揭示社会治理现代转型的核心内涵。

换个角度而言，现代国家的财政民主与公民权利的发展互为支撑，一个本质的标志就是政府公共性的不断扩大，这也引出了公共财政问题讨论的必要。所谓“公共财政”是社会公众基于共同利益的需要，通过让渡其部分财产所有权来换取他们所需要的公共产品和服务的一种契约安排。本质上，公共财政体现了纳税人与国家之间的一种社会契约关系[9]。因此，公共财政具有三个基本特征:其一，满足社会公共需要。社会公共需要决定着公共财政的活动范围和活动效果。其二，非营利性。公共财政框架下的政府部门，是一个以公共利益最大化为动力的单位和实体，它必须提供物质保障，但不能直接介入市场，以避免政府部门以权谋私的腐败行为。其三，政府收支行为规范化。这要求具备三个基本条件:一是以法制为基础。财政收入的方式和数量以及财政支出的去向、规模的确定必须建立在法制的基础上。二是全部政府收支进行预算。通过政府预算的编制、审查、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾处于立法机关和社会成员的监督之下。三是财政税务部门总揽政府收支[10]。因此，财政体制并非只关乎经济增长问题，它更本质的意义体现在社会资源分配的公平正义上。比如，为什么经济增长的同时，社会利益冲突也随之增加?再如，政府变得越来越富有，而民众却不能富起来?这些问题都不是“发展中的问题”，它直接指向的是政府的财政公共性问题。因此，公共财政的要义就集中体现在政府预算法治化和财政民主所揭示的“政治实质”内涵上。

对国家财政性质做出上述解析后，可以把公共财政所具有的现代社会治理的内涵概括为以下几点:第一，纳税人的权利。与前现代国家权力不同，现代国家权力来源于纳税人，纳税人是“最终的立宪者”，它必须为纳税人提供其所需要的公共产品与服务，这要求财政必须是民主财政，财政职能必须是为了实现公共利益，税制必须确立在民众同意的基础上。在社会主义体制下，纳税人权利的实现有另一套法理体系表述，即国家垄断了几乎所有经济资源，财政来源主要是国有企业利润，国家直接参与经济生活，参与社会财富的初次分配和再分配，国家财税制度的分配原则是集体主义，即社会主义的分配原则和分配形式，个人财产所有权、国有财产权、集体财产权的分配关系，是建立在纳税人的权利融合于国家、集体、个人三者利益关系中的集体主义原则之上。

第二，公民参与财政决策的权利。政府财政收支、预决算等，即财政支配权和决定权，必须在公民实质性的参与下做出，这个权力不是政府的，而是人民通过代议机构行使对财政预算的监督和控制权利。也就是说，财政决策只有在公民实质性监督下进行，即人民有财政监督权，它才具有民主财政或财政民主的本质含义，才能体现纳税人与国家之间是一种社会契约关系。国家的征税权力是与其提供公共服务的责任相对称的，人民的纳税义务是与其享有国家提供的公共服务的权利相对称的，这是一种基于相对等的社会契约[10]。因此，实现公民实质参与及其参与法治化、制度化是公共财政建构的题中应有之义。

第三，公共财政体现了公民与国家之间的权利与义务关系。传统国家或专制国家的税制或财政只为(或主要为)一个人或一部分特权阶层的人服务，而现代民主国家则不同，由于民众权利意识的强化，要求政府的公共性(其中最重要的是财政的公共性)必须建立在所有公民的个体权利和社会权利之上。“权利与义务二者的范围与性质决定了国家政体的性质”[11]，也就是说，民众向国家纳税——让渡其财产的一部分，为的是能够更好地享有国家的公共服务。反之，如果国家财政不具备公共性，国家也就不具有合法性，因为没有公共财政，就不能保证国家权力的公共性，也就不能确保国家权力只用于提供公共服务。这样的权利关系，要求社会资源分配的公平正义，亦即纳税人是全体公民，而不是一部分(特权)公民，社会资源的分配必须将全体公民的权益考虑其中。

二、统治权与财产权关系:政府财政职能演变与社会利益组织化形式

但只对财政做出上述体制特征上的区分还远远不够，因为必须澄清或首先明确一个中心问题——国家统治权与财产权的关系。从国家类型上看，有两种财政模式:其一，统治权与财产权合一的财政模式，即依托于国家对财产的所有权而获得的收入，包括国家拥有、支配或转让财产所产生的各种收益，可称之为国有财产收入。在皇权专制时代，它是普遍的收入形式。其二，统治权与财产权分离的财政模式。只有在现代国家，政治权力才依托于经民众选举产生的组织而存在，此时的权力才具有真正的公共性。也就是说，现代国家的征税权力，依托于经选举产生的公共化组织，采用了普遍、平等、直接、规范的理性化形式，并且只允许用于公共的目的，因而这样的征税权体现了真正的公共性[12]。这两种不同的财政模式由不同的政治制度和法律制度所决定，分别建立在不同的政治制度和法律制度基础之上。

从统治权与财产权关系的角度探讨，可以在理论上对前现代国家与现代国家的财政性质做出根本性的区别:前者的财政特征依托于国家掌握的财产(土地)所有权而获取财政收入，国家制度以财产(土地)及其所有权为支撑建构而成，由此产生的财政权兼具统治权与财产权的性质，虽具有一定公共性，但却混合了(王权)私人性，并非真正的公共权力[13]；后者的税收不同于国有财产收入，它体现的是公共性，这标志着真正的现代公共权力。因此，要了解一个国家的税收或财政性质，就需要回溯其传统国家权力形态及其现代国家公共权力成长的历程，基于历史的根据来说明统治权与所有权之间的联系，即从前现代国家进入现代国家的统治权与所有权关系性质的演变上，来揭示财政职能在统治和治理社会方面的本质内涵。

皇权社会的财政权首先属于皇室，这有一套颇为复杂的关于王有和私有的财税关系论述，比如土地国有和私有的本质特性，以及两者错综复杂、形式繁复的法律关系[14]396-402。从历史上看，尽管帝制财政权客观上也具有“公共性”特征，但这只是皇室所有权的衍生形式，土地国有制下的土地私有制，具备统治权与财产权合一的政治特性[4]。进一步而言，土地国有(王有)与私有并存，即土地王、民所有的状况一直并存，但土地王有始终是名义上的最高制度理念，所谓“土地，王者之所有；耕稼，农人之所为”(《陆宣公集》卷二)乃指土地王有(国有)制下的土地私有制[14]396-402。皇帝同时担任其帝国的统治者和所有者的角色，而且，统治权与财产权合一的财政模式历经2000余年的帝制时代而没有变化。

确立在统治权与财产权合一的赋税制度就是“编户齐民”。“‘编户齐民’就是列入国家户籍而身份平等的人民”[15]。“编户齐民”没有人身权和财产权:其一，在皇权统治之下，农民没有脱离“编民”制度而成为自由人的权利，只能与皇权确立依附关系。亦即在这个制度的法权关系中，农民不是自由民或自耕农，而是作为皇权统治基础的“编户齐民”制度中的一个分子。其二，与上述“人身权利”的性质相一致，农民没有财产权，一切财富在源头上都是属于帝王所有。因此，“编户小民虽然占有一小块土地，甚至还可以进行买卖，但在观念上土地最高所有权一直属于皇帝……当编户小农人身还是被占有的时候，他们的土地占有权的意义是不会超过他们的人身的意义的。”[16]概言之，“编户齐民”制度下的农民，其人身和其他编户的人身一样是属于皇帝的，皇帝可以役其人身，税其人身，迁移其人身，固着其人身。因“编户齐民”所具有的人身依附关系，其赋税或劳役不可避免地具有专制性和掠夺性。

近现代以来，国家统治权与财产权关系发生了变化，即从传统的皇权统治转变为以现代政治形式为核心特征的国家形态，但贯穿其中的政治统治逻辑依然是传统的政治统治逻辑——夺取了(土地)所有权才能够获得统治权，国家权力与所有权关系就建立在这个逻辑之上。在这样的逻辑支持下，现代国家是为了从乡村社会提取尽可能多的资源和强化社会动员能力。尽管基层政治已经发生改变，基层社会的制度性权力依然没有建构起来，“代表国家权力的管辖权和规则既没有建立，也没有通过机构的设置贯彻下去，国家并没有改造地方权威的管制原则或取代它的管制权力，从而将地方社会纳入国家规则的治理范围中”[17]31。也就是说，旧的制度和旧的秩序原则并没有改变，不仅如此，还要通过复制旧制度和新的代理人来重构基层社会秩序。这导致两个直接的后果:一是国家政权建设的“经纪型”特性发生“内卷化”；①这一概念由杜赞奇提出，即正式的国家政权虽然可以依靠非正式机构来推行自己的政策，但它无法控制这些机构。这种情形被称作“国家政权的内卷化”。参见杜赞奇:《文化、权力与国家:1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社1996年版，第66-68页。二是现代公共性社会关系并没有建构起来。

统治权与财产权的一体化始于中华人民共和国。国家实行计划经济制度，财政体制建立在统治权与财产权合一的制度建构逻辑上。在这样的财政体系中，持有国有财产而获得的财政收入在性质上可能是垄断租金，即政府以特权为自己创设垄断地位而获取超额利润；也可能是经营利润，即政府不依靠特权而依靠国企才能获得的正常利润；还可能是使用费或普通租金，即政府将其控制的财产使用权出借而获得收益。出售或转让国有财产，也可能产生收入，即所有权转让收入。在国有财产收入的上述收益来源中，最为常见的收益实际上是垄断租金，它是国家运用强制力量创造出来的。这样的财政收入形式混淆了公权与私权的不同性质，既破坏了私有经济的运行环境又损害了权力的公共性[5]。与统治权和财产权一体化相适应的社会管理制度就是城市实行的单位制、街居制以及乡村实行的人民公社制度，整个社会就被纳入国家权力支配体系当中。“社会成员不仅有了所属的‘组织’，能够工作并得到报酬，更重要的是，他们和公共制度的结构性关系建立:个体在新的公共体制中获得位置，成为其中的成员。这等于个体获得相应的公共资格，社会成员和国家正式制度之间的联系也就此发生”[18]。就单位制而言，“国家将强制性的行政权力和交换性的财产权力集于一身，通过对单位组织的资源分配和权力授予，拥有了直接控制单位组织的权力，并使单位组织依附于国家”[19]。同时，整个社会成员被不可移动地固定在户籍制度所形成的权利差别体系当中。

上述统治权与财产权关系的特性在基层政权的所有权上获得了完整的体现:行政管理权与资源所有权的一体化。后者是指基层政权组织合法地掌握和支配的资源，包括国家授权的经济资源控制权地位(包括税收权、资金管理权以及国家提供的其他各种资源和资源处置权等)；立法、执法的管辖权地位；动员社会、形成议案、制定程序、收集和垄断信息等组织和决策的权威地位；等等。这些“公共”条件不仅使基层政府成为本行政区的行政管理者，而且也使它成为地方公共资源的经营者。它把上述“公共”条件广泛地用于经济目的，成为从事经营而又不必承担任何风险的经济行动者。或者说，基层政府的经济行动者身份使它的财政自主性迅速提高，并且凭借“公共身份”不断开辟自筹经费渠道，来支持行政机构和人员扩张逐年增长的需求。在很大程度上，基层政权组织的存在就建立在预算外收入、企业上缴和自筹资金基础之上。也就是说，基层政府的财政职能是公共资源的控制权和获益权。在这个制度下，基层政府的地方领土管辖权、司法和执法权，对土地的控制权，创办企业的权利，筹集资金的权利，以及对国有或集体企业的控制权是不可分割的。这些权威造成了基层政府不必依赖国家的财政支付或基层社会力量的支持就能生存的事实。同时，公共资产经营者角色的发展，使基层政权组织更深地卷入资产、融资、信贷和市场信息的垄断活动当中。而且，凭借公共权力的象征资本——资源占有和支配地位、集资的权利、资产处置权、信贷信用和定价地位等等，基层政权组织从事经营活动极大地削弱了其他社会经济行动者的竞争能力，同时也将自身置于与社会各个经济组织之间的利益竞争和冲突的地位上。

从国家权力与所有权的关系上，以及社会成员所承担的税收制度及其背后的身份特征和户籍制度上看，当代基层税制的很多方面都可以从历史中找到痕迹，也就是说，这些税制的基本理据和收取方法在几个世纪、甚或是更长的年间变化甚微[20]。与帝制时代的“编户齐民”在性质特征上的区别在于，前者“以天下奉一人”，为皇权服务；后者为现代国家政权服务。在这里，社会成员是国家、集体、个人之利益关系当中的一个“财富积累”的基础环节。在实质性的管辖权方面，基本的权力格局还是旧的，统一的行动规则——法律和税制体系并没有确立，农民仍然处于分割化政治单位的统治中[7]。也就是说，除了国家权力与所有权关系的法理来源不同之外，基层政权建设并没有与现代公共性社会关系的建构联系在一起，后者的意义是国家与公民权利关系的法律固定。从传统与当代财政体制下的社会利益组织化形式上看，“编户齐民”与户籍制度具有一脉相承的国家治理功能和历史形式，它们的共同点是，将民众规定在不可移动的身份所属位置上。

三、公共财政建构的制度改革意义

如上所述，国家类型不同，财政体系及其财政职能也不同。比如，皇权专制社会的财政是专权财政，但现代国家的财政未必就是公共财政，主要因为政治体制和经济体制的性质不同。能够区别的体制特性是:为实现国家职能的财政亦称“生产建设型财政”，为满足公共需要的财政亦称公共财政；前者属于计划经济体制或国有财产权占支配地位的经济体制，后者是与近现代的民主政治和市场经济相适应的财政制度。财政民主不仅结合了民主主义和法治主义，更是统一了政治民主与经济民主的要求，它的实现对政府行为法治化和公民权利保障有着重要意义。

市场经济是公共财政建构的重要推动力量之一。对于社会主义国家体制来说，经济社会结构的变化并不必然带来政府财政职能的变化，但市场化改革推动全民所有制之外的多元经济共同体的成长以及公民经济社会生活的多元化，则要求财政职能必须以公民享有个人需要、公共需要、政府财政职能相统一的民主财政为税政发展方向。或者说，统治权与财产权的分离是全体纳税人的权益要求和实现资源分配公平正义的基本前提条件。从实践经验上看，市场化改革后，私有财产权的范围不断扩大，其对国家财政的贡献越来越大，财政变成了“有偿财政”，即民众以其部分财产权为代价来获取公共产品和公共服务，这要求国家必须为民众提供满意的公共产品和公共服务并接受其监督[3]。与此同时，税收的公共性质问题也日渐凸显。因此，实现国家财政权与公民财产权之间的平衡，保障纳税人经济、社会和文化权利的实现，对政府征税权的制度约束应逐步提上议程[21]。一方面，公民对政府财政的公共性需求不断扩大；另一方面，现代社会治理要求保障公民的个人权利和社会权利，其中，纳税人的权利具有社会资源分配公平正义的实质意义。保障纳税人权利包括生命权、自由权和财产权以及其他权利，使社会正义以及基本人权的理念能在现实的制度安排中得以具体化，实现法治财政，让政府财政活动置于公民即纳税人的监督之下。

在上述经济社会背景下，自21世纪以来，关于建立公共财政(预算法治和民主财政)①“公共财政”导向于1998年被明确提出，其后，关于建立公共财政框架的要求写入了中共中央全会的文件和国家发展的计划文件。之议就不断被提起，综合官学两界的表述，它的含义可以归纳为三个方面:一是保证国家汲取能力(即国家从社会获取财政资源的能力)，促进国家与地方政府的财税关系确立在法制架构上；二是遏制基层政权组织的不法税费征缴行为，使基层政权组织真正成为国家在基层社会的代理人；三是消除基层社会不断积累起来的(官民之间)矛盾和冲突，使民众即纳税人的权利和权益得到保障，保障地方秩序稳定。

但时至今日，公共财政建构仅体现在政府财政结构中所谓“民生部分”的投入增加上，也就是说，公共财政所必然具有的公共性——预算法治和财政民主——还没有融入政府整个财政收支的过程中去，没有融入政府制定财政政策的过程中去，没有融入政府编制预算、控制预算中去。基层政府一直专注于经营性与竞争性领域，几乎把所有的行政力量都集中在国有资产收益上，亦即凭借其资产所有权取得的股息、红利、租金、资金占有费、土地批租收入、国有资产转让及处置收入等，以及政府各部门收取的各种费用和基金性收入，包括行政执法过程中收取的各种规费和公共财产使用费。同时，政府在资源配置中一直发挥着基础性或决定性作用，它通常利用各种执法权为自己的经营活动排斥和扫除各种竞争因素，并凭借对公共资源的垄断地位，控制市场机会的分配，使之朝着有利于自己的利益和偏好的游戏规则发展，以便追求优先于他人的利益，致使个体经济行动者处于不公正的竞争地位，从而抑制了地方社会的经济权利、个人产权制度化和市场规则的生长。

公共财政建构之所以还没有获得实质性的推进，这需要从体制方面去找原因。其一，现行税制以及由此产生的基层财政税收活动并非确立在人民同意的基础之上，它在客观上并不能起到调解收益分配的作用，因此，它不必对公共物品开支负责，而只是将收益最大限度地向收税者——基层政权组织集中。其二，现行税制及其“税政改革”并不是基层民众能够在参与地方公共事务的决策与管理过程当中，与国家和基层政权进行双边及多边平等对话而形成的，它具有不容置疑的专权特性。其三，财政集权体制导致基层政权组织首选的行动策略必然是增加管理成本和强化管理能力，把税收任务强制推行下去。而诸如“村财镇管”“乡财县管”等举措的目标却是要把本来属于农民集体的资金管理权限上提到县政府，这必然产生一个制度性违规后果:县乡挤占、挪用集体资金，乡村集体则有“理由”对农民再加码收费。其四，这样的税制设计在招致纳税人积极或消极抵制的情况下，税费征收日趋困难，基层政府则更倾向于扩大干部队伍和强化税收管理(收费)职能，由此增大的管理成本，又势必加重农民的摊款负担。比如，在制定税收任务方面，基层政权组织只关注能征收多少、如何超额多征、如何“挖掘税源”，并不在意其税收规则或税收方案在多大程度上获得了纳税者的同意和服从，并不考虑如何赢得民众支持其税收结构即公正税收的合法性问题。它只从自身的利益和偏好上考虑，追求税收最大化，并把纳税者想象为总是故意隐瞒其经济条件以及提供虚假信息的逃税者，将其视为不遵守规则的对手而非合作者。这种情况集中反映在“以支定收”的财政预算方案上。这种预算的制度安排使预算过程只有少数人参与，从而有利于最大限度地降低政治参与者由于利益矛盾而可能导致的冲突；但这一过程带来的不透明性却在很大程度上使预算决策与资金分配成为少数人的个人行为[22]。这种类似于“用别人的钱讨论自己的开支”(米尔顿·弗里德曼)的财政预算方案通常只能依靠“强化征缴措施”的行政方式来执行[23]。这势必造成基层民众与税政部门的不合作乃至对立，不履行纳税义务、低报应税收入、不及时纳税等逃税欠税行为大量存在，基层税收工作困难重重，基层政府与基层民众之间的关系总是处在紧张和冲突当中。

概言之，不应把公共财政建构或财税体制改革简化为一个国家汲取能力或财政问题，而应该以权力的竞争、权利平衡配置的制度化发展为架构来进行。在这个意义上讲，“税制选择中的关键，不在于什么样的税收结构合理可取，而在于决定税收结构的决策过程，是否能够全面反映被赋予相同权利的个人及组织的偏好和价值”[17]139。进一步讲，应该对现行政治与行政体制进行改革，发展出能够起到制衡基层权威的社会力量。比如，或者民众可以在最能反映他们意愿的人大代表候选人之间做出选择，或者民众、社会组织可以直接参与预算编制，并将此种社会监督力量引入地方政治关系当中，以制度化的方法确定基层权威的社会性基础。同时，基层政权组织退出对公共资源的垄断经营地位，消除各种垄断权力，保护个人的经济机会和交易权利，促进经济行动者成长，等等。

与市场化改革下的计划财政体制向公共财政体制转变相适应，国家治理改变了过去的政治控制和社会动员方式，从由国家力量构建起来的基层社会秩序结构转变为国家的规范性权力为主、乡村社会的(村民自治)非规范性权力以及基层社会规范为辅的秩序形态和组织形式。其一，国家改变了对基层社会的控制方式。从政社合一体制到政社分离体制，体制性权力从公社收缩至乡镇一级，国家与基层社会的关系发生了变化。其二，乡村社会组织形式发生了改变，即实行村民自治组织形式。村民自治是与集体土地产权相连结的成员身份共同体，其自治内涵更多地体现在经济意义上。其三，国家权力的退出和村组制度性权力的弱化。与过去不同，当前的基层社会是一个国家直接面对个体民众的官—民(干群)结构关系，基层社会组织形式重构的秩序特征一方面表现为在国家正式权力的运作过程中，引入了基层社会规则或地方性知识，展现了国家与农民关系的实践形态[24]；另一方面表现为国家权力将村民自治组织作为控制和影响基层社会秩序的新的组织形式，是国家权力对基层社会的重新“行政化”，后者逐渐成为乡镇基层政权对基层社会控制和动员能力的主要组织形式。

换言之，基层财政体系依然在传统的政治动员型体制和行政压力型体制内运行，并且因应市场化改革带来的社会分化和利益多元，形成了比较完整的权威秩序整合体系。其一，政府权威。建构在自上而下的政治与行政授权关系之上，作为国家政权代理人的基层政府是基层社会权威性资源与配置性资源的中心。其二，代理治理模式。典型运作形式是自上而下的行政任务下派方式，如上下级政府之间签订的“行政目标管理责任书”，这造成大量的“非正式”制度和“变通”实践成为基层政府治理行为中的“均衡”常态，与此互为表里，代理治理的运作逻辑造成了基于不同的控制权基础上的多重权威中心治理结构。其三，社会原子化。集权化与行政化的后果是社会自主支配空间日益萎缩，社会自组织缺位，使社会分歧和冲突加剧并外溢，政府与公民之间缺乏利益协调和整合机制，公民参与渠道不顺畅，社会矛盾不断积累起来，分歧和冲突成为社会生活的常态。要言之，在社会资源结构变化了的情况下，传统的基层治理结构并没有发生改变，基层社会秩序仍然确立在正式制度与非正式制度并存、象征性权力与实质性权力互为转化的结构形式上。

四、公共财政建构与社会治理转型

公共财政建构的实质性环节，就是首先要对政府财政权力进行监督，这也是保证政府财政公共化的关键一步。财政监督主要由代议机构——“人大”来履行，事实上，现代代议制产生的最根本原因就是源于对政府财政公共化的监督要求[10]。反之，如果代议机构并不是一个有效的政治机构，又不能发挥财政监督的政治责任，那就不可能保证政府财政公共化。现实政治运行中，基层人大是党政权力的构成部分，其监督作用受到诸多体制机制上的牵制和约束，这使它很难避免成为一个为政府财政政策和税收行为提供“合法性”的咨议性组织形式。正因为如此，21世纪以来，一些地方政府尝试所谓“参与式预算”的社区实践探索，如浙江温岭市、江苏无锡市、黑龙江哈尔滨市、上海闵行区、河南焦作市、四川巴中市白庙乡、安徽淮南市、广东佛山市顺德区等多个地区，针对政府预算实施在人大体制外开展参与式预算的社区治理实践形式，通过这种“民间的”监督和参与形式，希望政府预算支出照顾到“纳税人的偏好”，①在没有财政民主化和财政透明度的情况下，政府预算支出不是以纳税人的偏好来进行的，而是取决于领导的个人偏好。在缺乏对财政支出的民主约束和监督的时候，领导的个人偏好很有可能偏离纳税人的偏好，基本公共产品和公共服务在预算支出中难以得到有效的保障。参见夏杰长:《提供基本公共服务供给水平的政策思路——基于公共财政视角下的分析》，《经济与管理》2007年第1期。试图在公共权力与公民权利之间找到连接点，保证基层政府财政公共化，同时也是面对社会利益群体不断分化，为了增强政治内聚力，试图把民众从政治的边缘带进政治中心的努力。

下面对一个比较典型的个案——温岭的“参与式预算”社区实践进行分析。从某种意义上讲，这一个案揭示了中国基层公共财政建构途径的某些侧面，以及它必须面对和解决的若干体制性或制度结构性问题；最后尝试在个案讨论的基础上提出几点观察性意见。

始于2005年前后的浙江温岭“财政预算改革”，因提供吸纳民众代表与政府官员进行“民主恳谈”的方式，让公众参与政府预算编制，被视为是全国“走得最远”的财政预算改革，曾被认为代表了基层公共财政体制建构的发展方向。下面就以浙江温岭所谓“参与式预算”的社区治理实践为个案，分析政府财政公共化与社会治理的关系，以及在政府的公共性建构和新的基层公共性社会关系建构当中这种“参与式预算”社区实践的意义。实践表明，在没有民主财政结构的框架下，这种努力的意义是非常有限的，几乎与所谓公共财政建构没有多大关联，也不会对社会利益组织化结构和社会公正机制带来多大的改进意义。不过，浙江温岭的所谓“参与式预算”这个个案能够在很大程度上揭示基层政府财政的性质、社会治理的结构特征以及利益组织化形式。

综合政府、学界包括公共政策领域以及媒体的讨论和介绍，浙江温岭包括其他地方推行参与式预算的直接动因，一方面是为了使政府预算编制公开、透明、公平，强化预算监督，提高财政资金的使用效率，促进公共利益最大化。同时，参与式预算的实践在客观上有助于基层社会治理的优化和民主进步。另一方面，实施参与式预算的目标是解决财政危机，加强财政收支管理，公平地分配稀缺资源以及促进透明行政的重要举措。比如，促使温岭新河镇实施参与式预算的直接动因就是解决财政赤字。2007年新河镇的累积财政赤字接近5000万元。财政危机促使镇领导接受了通过民主恳谈实施参与式预算的建议。另外，镇领导相信群众参与过程能够缩减过度开支，激发行政能力以及增进公共利益。而且，通过增加监督资源分配的公民人数，可以提高透明度，减少腐败和提高官僚机构的行政效率。

尽管各地参与式预算的做法各异，但稍加归纳，可划分为三种类型:以焦作市为代表的预算公开；以无锡市为代表的公共项目选择；而温岭市的“参与式预算”是这种实验的复合体，既注重公众参与下的预算编制、审查和监督，又兼有预算公开和预算项目选择。温岭市的“参与式预算”起步最早，持续时间最长，探索的领域最全面，也最具有典型性和代表性。温岭的“参与式预算”由两大板块组成，即泽国模式和新河模式，并在温岭各镇、街道和部分市政府部门推广。镇级预算执行情况逐月公开，每季度评估绩效，年终细化编制决算报表并委托第三方进行绩效评估，下年初提交镇人代会审查。市政府部门预算编制要通过举行民主恳谈会公开听取社会公众的意见，经修改后提交市人代会审查并票决。

学术界以及公共政策领域推动参与式预算的初衷是把它视为协商民主制度的一部分——以财政预算为协商内容的协商民主形式。但实质上，参与式预算是党政权力“汇集民意”的一个举措，既不是一种公民直接参与决策的治理形式，也不是参与式民主的一种形式。比如，温岭市委是把松门镇的民主恳谈会作为“思想政治工作的新方式”来总结推广的。一方面，出台规范性文件规定民主恳谈主题要由党委和政府确定，普通公众无法对议题确定发挥任何实质影响，民主恳谈的结果并非决策本身。公共政策的最终决定者仍是党委和政府以及人大。甚至，民主恳谈的组织者如果没有采纳公众的建议和意见，也没有向公众反馈和解释的义务[25]。另一方面，将开展民主恳谈纳入政府绩效考核指标体系，而绩效考核标准直接涉及政府工作人员的福利、待遇和升迁，因而成为决定公务人员行为方向的重要因素，这对于调动各级政府和各个部门开展民主恳谈的积极性、推动民主恳谈的深化和发展当然具有重要意义。不过所谓“协商民主”这一源于西方民主社会的概念，与中国的社会政治语境几乎没有共通之处，运用这一概念分析中国社会政治实践没有多少实质性的意义了。又比如，温岭的“参与式预算”过程中的民主恳谈会并不能解读为“草根民主”，它实际上脱胎于乡镇的思想政治工作实践，其自始至终都是由党政部门自上而下所主导和推动的，这与“草根”没有任何关系。而且它主要是为了解决政府自身的财政问题及提高政府绩效或效率，并没有把纳税人的预算参与视为一种权利实现方式，而是视为政府的“政绩”实现形式。简言之，以所谓“参与式预算”附会协商民主或者以所谓协商民主附会“参与式预算”，都不具有多少预算法治和财政民主的实质意义。

预算法治和财政民主之议出现的更深层次原因，与市场化改革以来全民所有制之外的(民营和个人)产权发展比例不断扩大和社会利益多元化直接相关。一方面，虽然主要由国有企业构成的全民所有制体系占支配地位，但也存在一个由无数小企业、农场、个体经营者组成的市场体系，后者产生纳税人意识并要求相应的权利；另一方面，由于社会分工和社会分化，整个社会存在各种收入分配不平等、经济发展不平衡、资源配置失调、通货膨胀与失业等问题，为解决这些问题，需进行制度改革和社会改革，通过国家力量使两种体系的权力与收入平等化。除了上述两方面原因，基层社会政治认同下降以及党政权力动员体系的不断弱化则是预算法治和财政民主要求的直接原因之一。这就是所谓“参与式预算”出现的经济社会原因，当然它或可成为政府公共财政建设的努力方向之一。但问题是，这首先需要改变代议机构即人大的法权地位并使其实质性运行起来。同时，政府要把公共资源用于公共目标，而不能只用在“经济发展”或“生产性财政”上。如果上述方面都难以改变，诸如所谓“参与式预算”之类的社区范围内的治理实践就更不可能有什么实质性的意义了。

进一步讲，不从国家体制的政治逻辑和治理逻辑上考虑，所谓的预算法治或财政民主就不可能是一个真实的问题。事实上，参与式预算并没有或者无法贯彻其原初的本来意义:这个舶来的概念指的是一种创新的政策制定过程，是公民直接参与影响自身利益的决策过程。公民可以借助各种论坛、会议等平台，确定资源分配、社会政策优先性，以及监督政府的公共支出等行为。这样的参与式预算要达到三个目标:其一，促进公共学习和激发公民的权利意识；其二，通过改善政策和资源分配，实现社会公正；其三，改革行政机构。在这种直接、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策以及政府管理。随着低收入、弱势以及边缘群体等传统上受排斥的社会群体获得参与决策的机会，社会与政治排斥将会被逐渐消除。这样的参与式预算才是一种参与民主的形式，它将直接民主和代议民主有效地结合起来。①有论者把源于外域的参与式预算概念直接比附于中国的地方财政民主实践，这类观点可参见陈家刚、陈奕敏:《地方治理中的参与式预算——关于浙江温岭市新河镇改革的案例研究》，《公共管理学报》2007年第3期。但这类观点要么是对外域参与式预算的误读，要么混淆了其民主的形式与实质，对理解和解释中国的地方财政民主实践不仅意义不大，而且还会产生知识性和实践性的误导作用。以此反观中国的(而不是将其直接套用于)地方实践，几乎所有的参与式预算都是在基层政府控制和引导下的社区范围内的实践，并且也只能局限于社区范围之内而少有例外。因此，预算改革本质上是一个政治问题，就是说，在现行体制的约束下，没有政府预算公开、没有社区自治、没有法律支持，几乎所有的所谓“预算改革”也只是纠结在预算透明公开这个层面上。因此，不能也不必赋予所谓“参与式预算”之类的实践太多的预算改革或公共财政建设意义。

比如，与国外(主要是巴西)的经验对照，②所谓的“参与式预算”，最早于1989年在巴西的几个城市中开始出现，它的目的是将普通民众融入城市资源的优先性确定和分配的年度预算过程之中，从而实现城市资源的再分配，使这些资源从强势群体向弱势群体倾斜。截至2003年，巴西的140多个城市实施了参与式预算。参与式预算并不仅仅局限于巴西，许多拉丁美洲国家的城市也实施了这样的项目，如秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、智利、墨西哥等。一些欧洲国家的城市也实施了参与式预算，如西班牙、意大利、德国和法国等。在非洲和亚洲的某些城市，也可以看到各具特色的参与式预算正在兴起。参见陈家刚、陈奕敏:《地方治理中的参与式预算——关于浙江温岭市新河镇改革的案例研究》，《公共管理学报》2007年第3期。参与式预算是预算决定机构(主要指民意代表机构如议会等)把一部分预算决定权让渡给普通民众，即通过预算领域的直接民主对间接的议会民主作为补充。而中国目前的参与式预算实践表现为在现有体制内、以落实人大对预算的审议审批权力为核心的基层政府公共预算改革[1]。换言之，连法定的人大代表的预算审议决定权都难以完全落实保障的话，根本没有法律依据的参与式预算不可能有制度改革意义，最多只能靠个别改革者的推动。从某种程度上讲，人大代表的预算审议决定权与普通公民的参与式预算是共生的关系，推动以人大代表实质审议预算的基层政府公共预算改革，只是在为开展普通公民参与式预算创造条件。

再比如，体制外的“参与式预算”，不能也不可能法治化和制度化，因为它具有不可控的政治竞争意味，进而主张分享政治权力。撇开人大这个立法机关，政府与民众进行“民主恳谈”，让公众参与政府预算编制，这类似于“群众路线”(汇集民意)的做法，不是作为主体的、独立的、自治的社会力量参与的组织化形式。事实上，至今出现的参与式预算实践形式主要还是体现为人大代表某种程度的参与，因为现实中人大不能决定预算本身，以人大代表为主体的参与式预算，是对落实人大预算决定权路径的探索，即“激活基层人大的职能”，这一点在温岭新河实践上表现尤为显著。从政治体制特性上看，如果党政机构与立法机构即人大产生权威冲突的话，就会造成基层人大的权威处于形式化和边缘化状态。

另外，在“参与式预算”社区的实践中，大多数的乡村和社区居民并没有参与政府与公民之间的讨论、对话和交流，而是多以村干部和企业领导者为主，并没有表现出实质性参与。一方面，参与式预算实践，如温岭的“新河试验”就表现为在现有体制内落实以人大对预算的审议审批权力为核心的基层政府公共预算改革。但参与式预算的真意在于普通公民对预算的参与，并实质性地表现为对所参与预算的决定权。另一方面，没有真正维权意义上的社会组织参与其中，社会中介组织、行业协会等一些非政府组织以及社会各界中真正关注政府预算的人，还没有或不可能参与到政府预算当中。从本质而言，没有真正的社会(社区)自治，没有社会自治组织的实质参与，就不可能有所谓的“参与式预算”，而当下的村居委会只是基层政府的行政分支，只是政府主导的参与式预算的协助者而已。

没有民主政治结构和自治的多元主体治理体系，就不会确立公共财政，因为公共财政体制是建立在民主政治和民主治理的制度结构之上的。反之，没有公共财政，也就失去了民主治理的核心意义。但在今天，随着社会利益组织形式的多样化、社会联系方式的多元化、公域与私域的明晰化、国家与社会之间权利范围的规范化，无论从理论上还是实践上而言，基层公共财政建构都具备了政治社会基础和条件。因此，应该在如下方面推进基层公共财政建设。

第一，把统治权与财产权区分开来。对国家权力与财产权关系做出宪法厘定和界分是基层公共财政建构的体制和观念上的根本前提。如前所述，国家权力与财产权关系有两种类型:一是政治权力依托于财产而存在，二是政治权力依托于经民众选举产生的组织而存在。前者的公共性只是统治权的衍生形态，不能发展成为纯粹的公共权力；后者的权力才具有真正的公共性，因而能够成为真正的公共权力。这里的核心问题在于统治权与所有权的剥离，即国家没有财产，国家不是、也不能是财产国家，只有依靠税收而成为税收国家。这样，国家与民众形成的不是一种依附支配关系，而是一种社会契约关系。国家权力与财产权关系之所以是核心问题，主要缘于三个方面:其一，依托于国家掌握的财产所有权而获取财政收入(包括国家拥有、支配或转让财产所产生的各种收益)，可称之为国有财产收入。其二，这样的财政收入混淆了公权力与私权力的不同性质，以公权名义参与国有财产创收的过程，既破坏了市场经济的运行又损害了权力的公共性，并可能带来权力腐败和滥用的问题。其三，财政决策具有专权性质。一方面，税制的设置不是基于纳税人的同意，代议机构不能成为民意汇集场所，民众的纳税权利得不到保障；另一方面，纳税人没有知情权，事前不知税款的(公共利益)使用方向，事中(征税与用税的过程中)不能发挥监督作用，事后不知审计与问责机制能够起到什么作用。概言之，民众不能参与到财政决策的过程当中。

第二，强化代议机构的财政立法和财政监督的法权地位。如果统治权与财产权得以区分开来，那么理论上，代议机构——人大首先忠诚于国家、忠诚于公民，并置身于政治与行政权力之外，成为真正的民意代表机构。至于人大与执政党的关系，是另一个法理问题，没必要在这里讨论。从体制现实出发，基层人大的权威性和代表性应该从三个层面落实:其一，根据宪法，基层(乡镇)人大代表是由选民直接选举产生的。“选民”是指全体公民，而不能是一部分“特殊”公民，或者说，人大代表不能够由地方党委指定候选人。因此，让当地民众来决定或选举人大代表，人大代表就能够对选民负责，代表民众行使权利，尤其是财政监督权力。其二，人大代表的职权行为受选民监督和质询。审查和批准财政预算，监督财政预算的执行情况，是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权，也是人大财经监督工作的中心任务。如果人大不能履职或受制于权力集团的影响而不能发挥作用，那么民众在程序上就能够对其进行监督、质询甚至罢免。其三，人大代表不能成为以功能界别遴选的“样本代表”——体制的代言人，在今天社会利益多元化的背景下，人大代表必须能够真正代表不同利益群体的权益诉求，站在纳税人的立场，充当社会利益表达的中介和代言人。实际上各地的“参与式预算”社区实践，就是针对人大的虚拟代表形式而发起的体制外民主恳谈会方式，它表明人大起到的是形式合法化的意义。概言之，上述方面如能获得实质性意义，人大就能发挥国家与民众间的互动谈判机制的功能和作用，真正成为预算法治和财政民主的推动者、监督者和宪法履行者，这也是人大最实质性的功能和作用之一。

第三，让纳税人从政府享受到的公共利益大于其通过税收转移给政府的资源价值。反过来讲，如果纳税人看不出他们上缴的税款能够给他们带来哪些公共服务，他们便不会服从纳税规则，并大都把纳税看作一种强加于身的“负担”而不能成为守法的纳税人。当政府把大部分税费用于生产性投资而不是投入在公共物品的供给上时，民众就很难感受到自己所缴出款项的公共效益，并且如果大量的税款被政府用来追求“收益最大化”的利润生产上和政府自身的财政支出上，那么只会造成民众从他们所感受到的或想象到的否定方面来看待政府的政治后果，其结果是，收税者和纳税者都不能或不愿意承担各自应负的公共责任，依法征收和依法纳税的观念很难生长。

第四，以社会自治推动财政民主。社会自治对于财政民主的意义在于:把财政的公共性与公共需求表达和实现机制密切关联，推动公民参与的制度化。反过来讲，如果没有利益表达机制，政府总是“替民做主”，那么所谓的“财政公共性”就不可能有实质意义。因此，社会自治与财政民主的关系主要涉及两个方面:一方面，由社会公众、社会团体等利益主体通过民主的形式在“追求自身利益最大化”的公共选择程序中完成，以保障社会公共需求的满足；另一方面，在公共财政体制的设计上，通过民主机制体现出法治与民主的基本理念，由社会公众自己决定何谓公共利益、公共利益应通过何种途径实现等问题。以此观之，上面讨论的所谓“参与式预算”，其主要参加者是政府人员以及政府的各种代理组织，比如村居委会以及与政府有雇佣关系的市场化组织，这些社团组织都因不具备独立性，因而不是自治组织。相比之下，那些具有维权性质的社会组织如服装协会、渔业协会、农村技术推广协会等行业组织，并没有参与到参与式预算活动当中。

第五，推进基层民主政治发展。这主要包含两个方面的内容:其一，推进法治政府建设。意指政府财政权力要受法律约束，其财政活动必须限定在法律的范围之内，财政行为必须有法律依据。市场经济是法治化的经济形式，公共财政是与市场经济相适应的财政模式，因此，法治化也是公共财政应遵循的基本准则之一。上面讨论的“参与式预算”就应该先有预算公开，即政府向社会公众公开其财政职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预算信息等，只有具备这些前提条件，才能有真正的公民参与。其二，加强民主政治建设。理论上，先有民主体制而后有公共财政，公共财政制度只有在民主体制的基础上才可能建立起来。当前迫切的问题是扩大政治参与，因为现行体制机制存在的缺陷，已造成普通民众不能通过正常的制度化渠道实现自己的利益表达，并被排除在重要政治过程如财政决策过程之外。

五、结论与讨论

国家财政不是决策者、财政专家或政府职能部门等“小圈子”可以专断或擅权的事情，说到底，没有预算法治和财政民主就根本谈不上民主治理或社会治理转型。所谓“无代表不纳税”的立论并没有过时，即财政民主和纳税人权利保障是实施现代社会民主治理的内在驱动力。因此，公共财政是个人需要、公共需要、政府财政职能相统一的民主财政，个人如此，国家亦然。或者说，对处于社会治理转型中的中国来说，从实现国家职能的财政转变为满足社会公共需要的财政，不仅具有基层政府公共财政建构及其财政职能转变的实质意义，而且是形成基层社会民主治理的变革方向。

因此，基层公共财政建构是一个社会政治问题，涉及一系列观念上、体制上、制度结构上的转变。自市场化改革后，财政收入的国有垄断虽凭借“公共条件”占尽市场先机，但市场机会也公平地给了民营企业和个人，在国企背靠政府成为市场垄断力量的同时，也造成了所有权的多元化以及财产权的权利主张。因此，传统的统治权与财产权一体化的观念、体制和制度设计都需要做出改变；并且，公权与私权、公域和私域的权利界定和功能界分，不断地以公民个人权利主张和社群权利的利益组织化要求表现出来，这一切既是传统财政模式转型所面临的挑战和压力，也是当前基层公共财政建构所需具备的经济社会发展基础和条件。

在上述意义上，公共财政建构就是现代民主治理的型构，因为难以想象没有民主治理结构却能够建立起以预算法治和财政民主为目标的公共财政。比如，上面提到的各地“参与式预算”实践有头无尾的结果，就是一个失败的例证。也就是说，必须先有民主权利或民主治理结构，才能实现公共财政的预算法治和民主财政的目标。这些目标包括纳税人的权利保障、公民参与的秩序化与制度化、政府的公共性和社会治理的民主化和法治化，等等。换言之，以建构公共财政为目标的财税改革不仅是财政制度、经济制度的变化，而且是以纳税人制度改革为中心、以政府预算制度改革为主线，强化财政民主化和法治化，最终建立公共财政制度体系。财税改革与社会治理转型之间具有内在联系。只有公民实质性地参与到政府财政决策当中，使政府财政赋予民主的性质，并为公共需要负责，保障民众的政治、经济、社会和文化方面的权利，让纳税人从政府享受到的公共利益大于其通过税收转移给政府的资源价值，才能使政府的公共性与基层公共性社会关系的建构内在地关联起来，形成相互支撑的互惠关系，这才是现代社会治理的本质含义。

必须认识到，从单位社会的利益组织化架构进入公共社会的利益组织化架构，不仅社会组织形式和社会联系方式发生了变化，更重要的是社会资源结构也发生了变化。此时，基层政权的财政政策是专注于经济建设型的财政，其必然会引起社会不公平和社会利益冲突，因为这样的财政政策不仅不能必然创造“公共产品”，甚至可能损害公共利益，这与政权的公共性直接相关。因此，在“经济建设型财政”和旧的社会关系性质维持不变的条件下，推进政府财政公共性建设的努力不会有实质性的内容，也不具备制度变革的意义。

上述讨论都直指当下基层政府的公共性建构问题，不仅涉及政府决策、政府管理、政府服务层面，而且更主要地涉及政府责任方面。在这里，政府责任主要包括三个方面:其一，促进公民参与制度化，涉及政府财政决策和财政政策信息的公开透明。为此，既要明确和限定国家和政府的有限职能，即建立一种有限政府的权力结构，并依此来不断调整国家与非政府组织的关系；同时，社会组织参与是公共秩序不可替代的利益组织化形式，它虽然受法律、法规以及社会规范体系的限制和约束，但能够阻止公共权威直接地、最大限度地施加于每个个体的社会成员之上。其二，加强公共服务型政府建设。公共财政是为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式[26]，公共财政制度建设是公共服务型政府建设的前提和内容，涉及以法律保障经济自由与激励的任务，即通过权利分配保护经济自由，为合法的交易提供安全。这“不仅保证了公共权威的财政来源，更重要的是，它约束了税入必须作为‘公共财产’来处理”[7]。其三，推动现代公共性社会关系建设。这是基层公共政权建设及其推动预算法治、财政民主的基本任务，也是基层政府公共治理和公共服务体制建构的社会基础和制度条件。换言之，公共财政是以市场经济为基础的一种财政形式，其活动主要在为社会公众提供公共商品和服务的所谓的“公共领域”中开展，是对市场配置资源的补充或替代[27]。因此，只有把政府的公共性与其公共服务职能联系起来，才能将基层政权的公共性质和基层公共性社会关系性质的变化放置在财政民主和社会资源分配公平正义的法治基础上。