“三权分置”视野下农地市场运行障碍与破解

徐建中，于泽卉

(哈尔滨工程大学 经济管理学院，哈尔滨 150001)

农地“三权分置”(土地所有权、土地承包权与土地经营权)的核心是对土地承包经营权进行拆分形成承包权与经营权，稳定承包权，活跃经营权。明确土地产权关系，建立新型农业体系结构，促进农地的充分有效利用，激活农村土地市场。土地承包经营权二次分离出来的经营权是农民将土地的占有、使用、收益、部分处分权能在保障农村集体成员权基础上让与新型的农业经营主体(农村土地经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、农村产权交易中心(所)等)，再将经营权以转包与出租、转让与互换、抵押与入股等形式推送出去经营，以求获得预期经济利益，实现农业适度规模经营。集体土地所有权承载着在集体成员间合理分配收入来保证公平与效率相统一的职能，保障弱势群体的切身利益。

一、农地“三权分置”的实施现状

(一)中央三权分置政策概况

十八届三中全会针对土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地的一系列问题进行探讨后，为我国农业改革的再启程确定了基调。2014年1月中央出台了有关进一步规划与设计农业未来发展宏图的中央一号文件。2014年11月，中国共产党的中央委员会中央办公室和指导农村土地经营权流转的国务院办公厅强调，在坚持农村土地集体所有的先决条件下，实现所有权、承包权、经营权三权分置并驾齐驱，以促进农村土地快速流转，适度扩大经营规模，为人民的生存提供保障，促使经济效益稳步增长。[1]与此同时，为稳定农村土地产权格局，特意建立健全经营权有效运转的各种相关配套的保障机制。在2015年与2016年期间党中央又相继根据农民与土地的关系这一脉络做出了决策，针对农村土地所有权、承包权、经营权的分离以及分离后的有效运行建立了初步的制度构建，同时，金融机构等各个部门从政策等方面也给予土地经营权抵押以大力支持。2017年我国中央在关注推动农业结构革新的同时也有提出落实三权分置的具体措施，对经营权的流转方式更是积极倡导以尽快在农业领域有所突破。与此同时，不忘督促相关政府部门要抓紧研究关于土地经营权抵押的问题并提出规范性的实施办法，进而通过相关法律法规的修订对其加以保障。我国在实施农地三权分置政策中强调不改变农地用途的情况下因地制宜地制定实施方案，采取“试点先行、循序渐进、全县推广”的办法，出台了相关的配套制度与法规，规定了土地经营权的抵押与其他处置工作等，同时提议加快农地确权颁证工作的进度，明确权利的归属性。

(二) 地方三权分置试点工作

随着中央对关于农地三权分置政策的陆续出台，地方的试点工作也在步步紧随，我国在232个试点县(市、区)开展了相关的农村承包土地经营权抵押贷款试点工作。截至2017年三季度末，在黑龙江省各试点地区涉及农村承包土地的经营权抵押的贷款余额达到79.55亿元，比2017年初增长52.79%。[2]但在个别试点区的经营权抵押贷款工作进行的并不是很顺利，据报道，鄂尔多斯市金融工作办公室联合市人民银行转发了《中国人民银行关于进一步做好“两权”抵押贷款试点有关事项的通知》，通知中提出“两权”抵押贷款试点延期1年至2018年12月31日，这便影响了试点工作的进度，实施中遇到了障碍。

(三)农地三权分置实施效果

通过三权分置政策在各个试点县(市、区)的落实与普及工作的开展，初步取得了一些成果。首先，在经营权抵押贷款的工作进程中，原有承包地农户和新型经营主体获得了双向可期待的收益，同时也带动与活跃了我国其他产业的发展。其次，在试点县、区的初步实行过程中，也摸索到了更多的农地经营模式，例如家庭农场模式、土地股份合作以及土地托管等方式。最后，将农地集中起来管理，在适当扩大了农业经营规模的同时改善了农业生产经营的基础条件，提高了土地的产出率以及农产品的质量。

农地是一项重要的农业生产要素，农地资源应当适应农村市场经济的发展之需,逐渐实现市场化流转。通过协调市场机制的农地流转，有效配置农地资源，克服其自身在发展中遇到的瓶颈和障碍，有效实现农地的适度规模经营。

二、“三权分置”背景下的农地市场运行障碍

(一)土地立法及保障制度不完善，土地市场确权、补贴需健全

我国与农地有关的法律法规条例等竟然都没有关于承包权与经营权的定性，关于农地流转的规定散见于《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》《农村土地承包经营权流转管理办法》之中，并没有一部全面规范农地流转各方面内容及程序的基本法律。关于农地的抵押和入股，《物权法》和《农村土地承包法》对此进行了部分原则性的规定，但却没有关于抵押和入股的进一步规定，如怎样确定抵押客体，入股的主体资格有何限制条件，以及入股的注销事宜等事项的操作规范都缺乏具体的规定。法律规范中关于农地流转的内容设计不科学。三权分置后，转包或者出租属于物权性质的农地经营权的流转，转包或者出租“部分或全部土地承包经营权”法律条文内容不科学；转包或出租“经发包人同意”同样不符合意思自治的原则。

我国目前的农村集体建设用地约为2 943.2万公顷(4.42亿亩)，其中，宅基地占比70%(约3亿亩)。[3]如果将现存的3亿亩农村宅基地加总在一起，比现有的城市建设用地规模还要大。然而，根据我国现行法律的规定，规模如此庞大的宅基地虽然属于受法律保护的用益物权，但却既不能进入建设用地市场流通，也不能进入金融市场为其财产权人提供融资机会。承包土地的产权登记能够明晰农地权利，促进农地规模化经营，有效加速农地的流转交易。但近年来在某些地区土地产权登记并未全面落实，从而引发了一系列问题。首先，农民任意常年开垦集体所有的土地，而集体经济组织负责人置若罔闻，直至二轮承包土地，多年无地少地的成员基于自己的农地承包权却无法获得土地，从而激化集体成员间的矛盾。其次，承包权登记的缺失使农民在任意流转土地的过程中不免出现权属不明的争议。最后，为尽快办理登记，工作人员在进行二轮承包时有要求农户到相关部门随意登记现象，并没有进行实地测量，具体规定土地的四址界限，不但无法真正落实登记制度，更会激化矛盾，引起社会动荡。在三权分置的视野下，由于法律的缺失导致经营权只能在承包土地的登记制度等下进行公示，这会加剧农地的盲目流转，特别是耕地易出现“非粮化”风险，直接威胁到国家的粮食安全。

政府引入了许多优惠的农业补贴政策来激发农民的生产和生产积极性。然而，土地承包权与经营权的分离导致了农业补贴补偿机制出现了漏洞。当土地被国家或政府征收征用后，在承包权主体与经营权主体之间关于补偿补贴的费用却不知如何衡量与发放。针对政府的各项财政补贴，如农机购置补贴、良种补贴等也都未彻底推广，在通常情况下是归承包人所有，获得流转土地经营权的农户往往得不到这笔补贴，影响了土地经营权的农户对土地的投入，挫败了发展农业的积极性，某种程度上制约了农业的集约化、现代化、可持续化发展。

(二) 土地承包权与经营权相抵触，经营权流转交易市场遇瓶颈

三权分置政策中着重申述了承包权与经营权分离的重要性，但二者分离的同时也凸显了一些时弊，例如承包权人与经营权人的利益冲突进而影响集体收益。承包人让与土地的经营权时希望从中获得较高的利益，而土地经营权人也会持有同样的心态，盼望着通过辛苦经营赚回成本，获取更多收益，由此二者就会产生利益上的抵触，一旦承包权人的利益受损将会直接导致农村集体经济呈现直线下降的趋势。土地承包权的保障机能减弱，经营权的出现使得承包人失地的风险大大增加，经营权抵押给金融机构后不能到期还债或者依据意思自治原则签订的合同中所约定的土地经营权流转期限比较长久(30年期限)。[4]若承包人在寻求其他就业机会的道路上屡次碰壁后又无其他收入来源，再加上经营权物权属性可以抵制承包人等，这些都会减弱承包权的保障机能，使得农地在经营权流转时遇到瓶颈问题。

1.流转程序、效益尚需市场检验

2016年农业部制定了《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》，指导农村土地经营权流转交易市场建立健全交易运行规则。但是，由于三权分置中经营权的独立，导致关于经营权进行的一系列流转活动变换复杂，不可预期流转市场因素较多，再加上市场经济发展异常活跃，各种信息媒体宣传花样繁多，农民接受市场信息路径相对封闭或评判市场动向素质相对较低，处于被动接受的弱势群体地位。即便是按照土地承包经营权的流转程序步骤来进行经营权的流转，当事人双方碍于面子或表示对彼此的信任或觉得订立合同过于繁 琐也不会按照法律的明文规定去做。加之农民的法律防范意识十分薄弱，导致双方间在农村土地经营权流转交易市场中出现的土地纠纷问题增多。

2.流转方式单一

由于农户过于保守的思想、缺乏市场竞争的思维和意识导致相对封闭落后的市场氛围，延续土地承包经营权原来的方式通常只有转包、出租、互换，更有些农民为外出打工将土地长期搁置不管。随着我国经济的迅速发展、市场行为的强化以及政府针对贫困农户采取的精准扶贫、脱贫计划的顺利进行，土地流转方式太过单调的缺点暴露无疑，这对三权分置政策的顺利实施产生了阻力，因此，我们应发扬抓住市场，不回避市场，主动出击推行新的市场流转方式，例如抵押、入股、信托等，建立有序的、多样的、活跃的经营权流转市场。

(三)土地经营权抵押遇障碍，土地市场因素需完善

经营权的抵押是放活经营权的基础，更是今后引领农业领域发展起来的大趋势。“三权分置”下的经营权抵押可以理解为承包土地的经营权人或者受让承包地经营权的新型经营主体不变更对土地的占有，仅将承包地上的经营权单独拿出来为债权做担保，当债务人(包括承包主体、新型经营主体或第三人)到期不履行债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，债权人有权依法拍卖、变卖承包地的经营权进而以所得价款优先进行清偿借款的一种权利抵押。[5]当具备经营权抵押的情形时就承包地的经营权拍卖、变卖所得的价款进行优先清偿借款，而不是直接将土地拍卖、变卖，此时所拍卖、变卖的经营权仅是指剩余使用期限内的经营权，关于原农户的土地承包权不会受到影响。

目前，实现土地经营权抵押的工作可以说是蜗步难移。首先，关于经营权抵押的确权登记工作不到位，无法保证经营权的合法地位，更不能使公众及时了解物权的变动情况，从而有效避免纠纷争议的发生。其次，土地历来作为保障农民生存的载体，承包人担忧土地的流转抵押使他们失去生存保障，从而限制了经营权抵押的发展。再次，与经营权抵押相关的配套制度，例如经营权价格评估机制、经营权抵押贷款损失补偿制度等土地市场因素不健全。最后，过度放宽对经营权的流转也会适得其反，基于经营权抵押所带来的收益会使承包人只顾眼前市场利益，盲目地将土地经营权抵押出去，这样容易改变土地的农业用途，进而威胁我国的粮食安全。另外，经营权抵押过程中存在很大风险，经营权评估机构不健全，贷款风险补偿机制、农业抵押风险保障机制、农业保险补偿制度不完善，缺乏既懂农业又懂法律和经济的高素质、高技术人才，这些都是在实施土地经营权抵押时遇到的障碍。尽管农地的流转是一种市场行为，农地经营权的流转提供安全的便利,使得农地经营权以公开、公平、公正的方式规范化流转,保障流转后的农地不会改变土地的用途,确保“农地农用”的中心目标得以实现，同时非农主体”携带工商资本可以进行农地生产经营,固然有利于发展对国家的农业现代化,但是也要警惕“资本下乡”借机圈占农地。防止工商资本为追逐更多的利润,而大肆囤积农地,损害农民的承包权。[6]

三、“三权分置”视野下农地市场运行的破解路径

(一)完善立法体系与配套制度，遵循农地市场竞争规律

近年来我国相继出台了不少关于土地改革的农业政策，但为其保驾护航的法律却迟迟未发挥应有的作用。政策的前沿化以及法律的滞后性导致了从本次农地三权分置改革中诞生的“经营权”权属不明，违背了《物权法》最重要的原则之一——物权法定。经营权是与物权法定原则相悖的，那么我们就应该适当地修改、完善相关的法律法规，顺应“依法治国”的战略布局，而不能使法律法规成为农业经济前行道路上的绊脚石。[7]针对我国《物权法》应做稍许的修改，确定经营权的用益物权属性，揭露其神秘面纱，将其与承包权的权能进行清晰地区分。在《农村土地承包法》《土地管理法》等相关条例中，参考承包权的内容，承认三权分置后的土地经营权，明确其主体地位与身份，对承包权人和经营权人的权利义务以及经营权的取得方式进行具体而详细的规定，关于经营权的流转问题也应具体限定，例如经营权流转期限、流转步骤程序、流转方式、流转范围等，使土改政策有法律依据可循，遵循市场规律，能够凭借国家强制力来保障施行。

在近几年对农村土地进行确权登记的基础上，按照宅基地“集体所有权-农户资格权-农房使用权”和承包地“集体所有权-土地承包经营权-土地经营权” 三权分置的原则，对《物权法》《土地管理法》等法律进行修改，并在土地权利体系中建立“农房使用权”“土地经营权”等新型土地权利类型。在盘活经营权后应对承包权与经营权分别进行登记，这样有利于明确土地流转后承包权人与经营权人的权利义务，确定土地目前归谁使用，避免引起二者权利人之间不必要的矛盾，有利于维护市场正常竞争秩序。相关登记部门对承包土地进行详细记录备案，对其权利人颁发权利证书，这样将土地权利发放到具体农户手中，使农户在权利受侵害时有一定的证据来维护权益，也能够使农户放下戒心果敢地将土地流转出去，促进土地经营权有序流转，激活农村市场竞争要素。对承包权与经营权进行登记还会起到公示的作用，将集体所有的土地承包信息、流转信息公之于众，正符合政府信息公开化、透明化这一要求，同时也有助于经营主体全面了解土地资源以及承包主体相关资料与信息，大胆地将资金投入农业中去，为农业发展提供高科技、高设备、高人才的支持，优化农业产权结构。

土地产权登记制度在保护人民切身利益的基础上，也有利于相关土地部门的管理与监督，为建立健全良好的土地经营权流转市场打下了坚实的基础。承包权与经营权的登记应该向登记生效主义靠拢，采取理想型的登记生效主义会明晰承包权人之间的权利以及承包权人与经营权人之间的关系。同时，也符合物权公示公信原则，从而有效防范市场流转风险。

协调承包权与经营权的利益冲突时，不仅要关注二者主体间的利益分配，也要对国家政府所给予的征收征用补偿、优惠补贴政策予以高度重视。在农地三权分置的大背景下，应进一步明确规范承包地被流转后的征收征用补偿数额、补偿主体、补偿项目、安置补助费等，以避免引起不必要的纠纷争议。关于征收征用的补偿应分为两部分，承包人得到80%的补偿费用用来安置生活，农民集体得到20%的补偿费用，政府应该另外支付关于对经营权人的补偿，以保证经营权人不亏损即可的兜底政策。[8]既调动了经营权人的生产积极性，又可以激发他们放心大胆地全身心投入到农业适度规模经营中去。在补贴政策上向新型农业经营主体靠拢，调动这一群体的生产积极性，给予其资金支持，实现“谁经营谁受益”，而不是习惯性地发放给承包人，将会加速带动农业领域的市场发展。

(二)解决承包权与经营权的冲突，协调农地市场利益关系

承包人与经营权人的利益问题应该是“三权分置”的核心干线，也是三权分置政策急需要解决的问题之一。协调二者主体的利益关系，首先，根据意思自治原则，要尊重承包人与经营权人签订的流转合同中所协议的收益分配问题。其次，要秉承着公平公正的理念，探索与构建承包人之间、承包人与经营权人之间共享收益分配的机制，实现二者收益双赢，为保持这种平衡机制还可针对农业领域的保险上做工作。最后，通过政策推动来鼓励多数新型经营主体投身于农业经济建设中去，运用法律规定承包人不能随意收回土地，进而消除经营权人的顾虑，避免经营权人的经济利益受损。

土地承包权与经营权的分离期限要有所控制。土地本是承包人维持生计的重要资源，如果承包人与经营权人约定的流转期限过长，承包人就土地所享有的承包权就会长期处于怠工状态，土地实际上被经营权人所控制，无法发挥其保障承包人生存的机能，更无从谈起如何通过三权分置农地政策解决“三农问题”，实现农业现代化，提高农业经济创新性发展。[9]如果流转期限过短，就如现在的农民所签订的大多是为期半年或一年的流转合同，鉴于农业成本回收期限较长的特点，在较短的流转期限里根本看不到农业投资的利润。承包权与经营权的分离设置一个最长期限和最短期限，最长期限不应超过承包地的最长承包经营期限30年，最短期限可设置为3—5年，对于承包人来讲，不仅可以使承包人在对经营权的流转中获得预期的收益，还可为避免农民失去土地添加上有力的法律保障，同时，也可增加农民将经营权单独拿出来投资促进农业经济向前迈进的信心。对于经营权人来讲，可以在收回农业生产投入成本的基础上获取更多的利润，开发新的农业经济拓展方式，促进农村土地市场的繁荣。

(三)激发农村经营主体积极性，扩大交易品平台受众群体

新农村视野下农村集体经济组织、承包农户、家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业企业等各类农业经营主体都是创新农村市场的活跃群体，在农村土地经营权流转交易市场中能够抓住市场时机，把握市场动向，信息快、转向灵，有力地推动了农村经济发展。通常包括农村土地经营权依法流转交易提供服务的平台，主要包括农村土地经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、农村产权交易中心(所)等。[10]对于土地权属清晰无争议；交易双方具有完全民事权利能力和民事行为能力的自然人、法人或其他组织，且有流转交易的真实意愿；流出方是产权权利人，或者受产权权利人委托的组织或个人；流转交易符合法律法规和环境保护规划、农业产业发展规划、土地利用总体规划和城乡一体化建设规划等政策规定。以家庭承包方式取得的土地经营权、其他承包方式取得的土地经营权、集体经济组织未发包的土地经营权、具备农业生产经营能力的其他组织或个人、其他依法可流转交易的土地经营权都可以在交易品平台上进行。要制定土地经营权流转交易的具体细则，从交易的步骤、方式、交易客体的类型、纠纷解决方案等各个方面对交易行为进行规范、引导。

(四)创新经营权流转交易平台，激活农地市场流转载体形式

目前，我国农村土地经营权的流转尚处于一种自发的状态，还需要进行专业的价格评估和指导以及市场中介组织的牵线搭桥，毕竟土地经营权的买卖不同于普通的商品贸易，与此同时也要关注与了解金融机构的相关信贷、资金等方面的信息。首先，土地经营权交易平台是土地制度不断发展而形成的为农村集体服务的产物，这就需要政府施展其宏观调控和监督管理的作用，鼓励建立农地流转交易中介机构。运用通俗的语言向农民讲解“三权分置”的含义、目的，增加交易的可信度。其次，借助互联网+ 等搭建“一站式服务平台”。建立农地流转相关信息、农地作业改良新技术、农业营养肥料推荐、流转土地经营权交易等模块平台。[11]再次，一定数量的农户承包者和新型农地经营权主体才能保证主体资源的数量化，保证农地经营权交易市场平台的有效运行。最后，经营权流转中的抵押问题涉及抵押登记、抵押风险补偿、抵押机构信用等问题。抵押登记制度可通过法律法规对其进行规范。而抵押登记机构不可与农地经营权交易平台混为一谈，农地交易平台并无登记权能，更不能承担起职责。[12]抵押风险需要金融机构予以制定相关措施加以防范，抵押机构以及承包人、经营权人的信用问题需要市场交易平台予以收集，做出正确分析，保障交易的顺利进行。

(五)防范经营权抵押风险，优化农地市场要素行为

第一，要从法律层面予以规范性的保障，落实经营权抵押登记工作，出于土地经营权流转交易的安全考虑，应适宜采取登记生效主义模式，显示其物权的公示效力。[13]同时，还要明确经营权的登记机关，详细规定经营权抵押合同的签订流程，限制其抵押期限，避免承包权的虚化。第二，政府对土地经营权的抵押进行宏观市场调控，建立规范有序的经营权流转交易平台，促使经营权在稳定安全的环境下交易。第三，要建立科学合理的经营权评估机构，经营权抵押贷款难免不会给金融机构带来不必要的损失，政府与金融机构应建立贷款风险补偿机制、农业抵押风险保障机制以及农业保险补偿制度，同时尽量配备高素质、高技术人才，为实现经营权抵押添砖加瓦。[14]最后，要适度控制农地经营权流转的数量，不能因对资金的欲望而失去最低保障生存的资本。在实现抵押融资的过程中，要结合当地的经济环境合理放活经营权，这样才能真正实现农地三权分置政策出台的意义。

(六)创新土地纠纷仲裁模式，规制农地市场竞争秩序

作为市场经济活动的另类表现形式，商事仲裁曾忽视了仲裁服务能力和服务品质的提高，其可以放下身段，服务于农地市场矛盾纠纷。农地市场主体双方或多方当事人在进行土地交易、置换、流转、抵押等行为前可以约定一旦产生纠纷适用仲裁裁决方式，仲裁裁决具有法律效力。[15]仲裁尊重双方当事人意思自治，灵活简便。仲裁过程中当事人享有将土地纠纷提交仲裁的自由；可以选择仲裁机构和仲裁员；可以选择开庭审理方式。这样既可以减少司法办案成本，又可以采取灵活、便捷的方式规制土地市场交易行为，确保农地市场有序运行。