农业转移人口市民化的政策工具功效与优化路径

张军涛，马宁宁

(东北财经大学 公共管理学院， 辽宁 大连 116025)

一、引言

我国是一个人口大国，特殊的城乡二元结构决定了我国的城镇化是人类历史上规模最大的人口迁移过程，城镇化的发展也注定是一场“人”的城镇化。2017年，我国城镇人口为7.9亿，城镇人口所占比例为57.35%，流动人口高达2.45亿。面对如此庞大的劳动力流转现象，对我国公共行政和政策的执行而言都是严峻的考验。如何使农业转移人口融入城镇，推动城镇化与市民化的共同发展，必然需要一系列的公共政策引导，公共政策的实施则需要恰当合理的政策工具才能够更好地实现政策目标。农村人口进入城市，身份得以认同、经济得以自立、社会上被接纳，能够享受与城市居民同等的公共服务和社会福利，进而身心真正地融入城市的过程，即农业转移人口市民化。[1]目前，我国城乡二元割据的顽疾与日益复杂的政策环境使我国农业转移人口市民化的进程步履维艰，对我国政府职能转变与政策工具功效的要求不断提高，使得农业转移人口市民化中政策工具的优化与政策工具箱的完善显得更为迫切。因此，本文拟在前人研究的基础上，深化政策工具理论在农业转移人口市民化中的应用，在分析目前我国农业转移人口市民化中政策工具的应用现状及失灵问题的基础上，提出了突破传统政策工具束缚进而创新、组合与优化政策工具的对策，以便更好地推动农业转移人口真正融入城镇，从而提升城镇化发展的质量，实现社会的不断进步与和谐发展。

二、农业转移人口市民化的政策工具

根据刘易斯的二元经济结构理论，当工业部门收入高于农业时，农村剩余劳动力会不断向城市转移，随着农业人口进入城市就业与安居，市民化问题接踵而至。市民化政策的有效性将影响我国农业转移人口市民化的进程，而政策工具则是市民化政策目标能否实现的关键。政策工具是指一切可以用来实现政策目标与解决公共问题的方法和手段。[2]本文依据农业转移人口市民化政策工具的主体功能，将其划分为法律制度工具、管理工具、财政工具、建设工具、信息工具、市场工具、社会工具和非正式工具，同时设定强制性与直接性双重维度，厘清不同特性的政策工具在农业转移人口市民化中的角色和地位(如图1所示)。

图1农业转移人口市民化的政策工具

强制性维度指出了政策工具作用于政策客体的程度，包括政策工具处理政策问题时的执行力与政策工具调整政策目标群体行为的影响力。通常来说，强制性取决于政策工具的政治权威，法律制度工具、财政工具是典型的高强制性政策工具，其有效性与公平性很高，但政策执行者能够发挥的空间和自由度很小，目标群体的接受程度也相对较低。前者通常用来处理农业转移人口的身份问题，后者则保证公共服务与社会保障的平等共享。相对的，市场工具、社会工具等政策工具的强制性程度较低，无法保证其对政策客体作用的有效性，合法性大幅度降低，但是其合理性与可接受性相对较高，并且多应用于农业转移人口的意识形态、生活习惯与行为方式的市民化。

直接性维度用来判定政策工具直接作用于政策客体的程度，反映了政策执行者政策意图的强烈程度。一般来说，直接性较强的政策工具从政策执行到政策产出的周期比较短，政策效果比较明显，政策回应比较及时。在农业转移人口市民化过程中，法律制度工具、财政工具、信息工具和市场工具对农业转移人口产生的直接影响较为明显，作用于农业人口进入城镇后的许多方面，而社会工具与非正式工具间接性较高，潜移默化地引导农业转移人口的行为与意识，促进农业转移人口与城镇居民不断融合。

工具维度不仅体现了政策工具的特性，而且客观反映了政府对整个公共政策执行的控制程度。[3]比如，强制性高、直接性高的政策工具应该是完全由政府选择、授权与执行，政府直接对政策效果负责；强制性低、直接性低的政策工具则打破了政府行政“唯一合法性”的局面，将社会问题交还于社会，并且有赖于市民社会的成熟度。因此，政策工具维度是政策工具选择的前提，然而任何维度的判定都不能决定政策工具在实际政策执行中的效果，每一种政策工具的应用在农业转移人口市民化过程中都有不同的表现形式。

三、农业转移人口市民化政策工具的应用

政策工具是政策执行的核心，没有政策工具，再优秀的政策方案也举步维艰，因此，如何更好地实现政策目标，确保政策制定者所选工具的可行性，很大程度上依赖于政策工具的应用。笔者认为，农业转移人口市民化一般经历三个阶段：社会身份转变、公共服务与社会保障的平等共享以及意识形态、生活习惯与行为方式的市民化。三个阶段依据农业转移人口市民化的主要发展方向来划分，而非遵循时间顺序设定。不同的市民化阶段政府采用的政策工具是不同的，但是存在交叉重叠的情况，有些政策工具可以同时应用于两种及两种以上的市民化发展阶段。

(一)农业转移人口的身份转变

劳动力从农村向城镇化转移，进入城镇就业与定居，想要享有与城镇居民同等的待遇，首先要解决社会身份问题。农业转移人口只有在公民权得以确证的情形下，才能培养出对城市的情感归属。[4]因此，在推动农业转移人口身份转变的过程中，政府行为必须依靠法律制度工具为其提供合法性。法律制度工具是以法律与制度规范农业转移人口市民化过程的政策工具，贯穿于市民化的始终，任何行政行为都受到其指导或限制。户籍制度、土地制度等都属于必不可少的法律制度工具。从新中国建立初期开始，政府就已经在运用户籍制度工具调控城乡间劳动力的流动、分配资源与社会福利，经过多次改革，现已成为农业转移人口身份转变的主要政策工具。

2014年颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》取消了农业户口与非农业户口的划分，建立了居住证制度，一系列法律制度工具的优化为越来越多的农业转移人口提供了合法的社会身份，为其迁移、就业、住房、教育、婚姻等提供了保障，促进了农业转移人口市民化的发展。针对中等规模以上的城市，户籍制度工具仍然严格控制着农业转移人口的落户节奏与规模。但是，政治权利通常与合法居民的身份挂钩，农业转移人口在没有落实户口的情况下很难与城镇居民享受平等的政治权利，现有的法律制度工具只能在一定程度上保证城镇常住人口的市民权利。

(二)公共服务与社会保障的平等共享

在推进农业转移人口市民化的进程中，与公民权利和政治权利相比较，应当优先推进社会权利，这更加符合中国的国情。公共服务与社会保障的平等共享能够使农业转移人口顺利进入城镇安居就业，反之，由于劳动力流动性大、缺乏相对稳定性等因素衍生的社会问题比比皆是。首先，法律制度工具是保证农业转移人口能够享受相同公共服务与社会保障的基础。《居住证暂行条例》将公共服务与社会保障的覆盖面进一步推向城镇常住人口，一定程度上提高了居住证持有人享有的公共服务水平，保证了法律制度工具在农业转移人口市民化进程中不可动摇的主导地位。在医疗、养老、教育、就业、住房等具体的服务与保障的政策执行过程中，财政工具、管理工具、建设工具和市场工具的应用带来了不可小觑的政策产出。

财政工具通过调整公共服务与公共产品的相对价格影响农业转移人口的市民化行为，降低了农村劳动力进入城镇的转移成本，为公共服务与社会保障的广覆盖提供了财力保证。公共租赁房、降低交易成本、税费减免、补贴、成本分担机制等都属于典型的财政工具。财政工具还可以通过介入与管理金融的方式引导市民化的发展，比如政策性金融服务和小额贷款担保等。

管理工具通过改革政府的管理模式、转变政府职能以及优化行政组织结构来实现农业转移人口市民化的政策目标。面对我国规模庞大的流动人口，公共服务与社会保障的全面提供必然需要完善的政府机构、服务组织以及强大的公务员队伍。管理工具致力于规范行政部门的职责及监督与绩效管理等，通过提升公共行政的执行力推动市民化的发展，使政府重新审视农业转移人口市民化问题，进而转变工作作风，利用科学决策与治理理念把握政策环境和政策方向，通过升华管理工具强化农业转移人口市民化政策执行的针对性与专业性。

建设工具一方面通过城镇建设与规划建设更加宜居的城市环境，另一方面提供基本的公共产品和公共服务，通过丰富与集中公共产品来提高公共服务与社会保障质量。廉租房、公共医疗卫生服务机构、学校、就业培训中心的建设，能够为农业转移人口的市民化提供物质基础保障。

市场工具的应用为公共产品与公共服务的供给赋予了公平性与竞争性，利用市场机制实现不同利益群体之间的平衡与社会福利的最大化。政府通常将一些强制性政策工具不能够解决的问题交由市场工具来处理，主要表现为公共服务外包、市场运作、社会资本引入、公私合营等形式。市场工具引入的竞争机制在一定程度上提高了公共服务的质量，拓宽了公共产品的供给面，是一种为农业转移人口市民化“孕育温床”的关键性政策工具。

(三)意识形态、生活习惯与行为方式的市民化

意识形态、生活习惯与行为方式的市民化是建立在社会身份转变、公共服务与社会保障平等共享基础之上的更高层次的市民化发展状态，是农业转移人口市民化的内在标准以及农业转移人口真正融入城镇的标志。一方面，农业转移人口需要提高自身的综合素质，将在城镇生活与工作的经历内化为文化价值观念，实现心理和观念上的自我认同与情感上的归属感；另一方面，城镇居民逐渐消除对农业转移人口的偏见，接纳与认同农业转移人口。

社会工具通过市民社会、第三部门以及志愿者等社会团体或个人介入农业转移人口市民化进程，在帮助农业转移人口找寻归属感的同时，消除了城乡居民之间的分歧与误解，更好地维护了市民化秩序。随着市民社会与非营利组织的发展日益成熟，社会工具通常以志愿者服务、社区服务、居民自治等形式出现，逐渐发展成为公共部门治理的重要工具，并且日益在农业转移人口市民化过程中得到广泛应用。

信息工具通过传递信息、文化、价值观念引导常住城镇的农业转移人口的心理、态度以及行为偏好发生变化。通常表现为两种形式：一是信息的传递，政府信息公开、就业信息引导、政策信息咨询、云计算、大数据、信息网络建设等为农业转移人口提供了更多的信息和机会，使他们更加了解城镇的生活方式，推动其生活习惯与行为方式市民化；二是文化教育，具有明显的政府倾向性特征，期望目标群体能够按照政府的期望做出相应的调整或者更为明智的行动选择。例如，针对农业转移人口的就业与技能培训、城镇化知识的普及、市民化政策的引导等，在提高农业转移人口综合素质的同时，也在不断促使城镇原有居民与农业转移人口相互了解。

非正式政策工具，比如沟通、学习、谈判、劝导、说服、支配等，在农业转移人口市民化的实践中也经常被使用，但由于其运行方式属于非正式而容易被忽略。

四、农业转移人口市民化政策工具失灵现象分析

政策工具的专业性与效率已成为衡量政府行政能力与绩效的重要标志。从政策执行的角度看，任何一种政策工具都具有局限性，都可能出现失灵的情况，从而导致低效或无效的政策产出，甚至公共政策的终结。因此，农业转移人口市民化仍然面临着政策工具失灵的困境。

(一)政策工具功能失灵

法律制度工具是政策执行的基础，任何推进农业转移人口市民化的行政行为都必须以法律制度工具为引导。但是，目前有关农业转移人口市民化的法律制度工具多为“顶层设计”，要真正落到实处则往往缺乏明确而具体的“制度方案”，主体功能的不足导致实际政策执行缺乏明确的法律、制度的依据，导致上有政策下有对策现象的出现。比如，针对同一项“户籍政策”，各个地方所推出的“实施办法”却不尽相同，在具体的政策实施过程中又缺乏相应的监管，致使市民化政策产出较低，政策效果与反馈却存在很大差距。目前，我国已经实施的有关农业转移人口市民化的政策工具主要着眼于户籍制度、政治权利与公共产品供给等，一些企业利用政府监管过程中存在的漏洞，针对农业转移人口法律意识薄弱的特点，肆意克扣他们的工资、福利、保险，甚至缺少对农业转移人口应有的尊重。

根据中国社科院蓝皮书预估的数据，到2020年我国将有5亿农业转移人口需要市民化，以人均市民化成本10万元为标准，则国家至少要有40—50万亿元的财政支出。[5]如此巨大的政策成本如果仅仅依靠财政支出工具是不行的，政府应该有意识地打造更优质的财政政策工具。成本分担机制的提出是财政政策工具的进步，但政策执行效果并不明显，政府的财政压力仍然没有得到有效的缓解。

目前，信息政策工具协调城镇居民与农业转移人口两者关系的效果并不明显，综合素质、意识观念、生活习惯等方面的差距仍然是城镇居民与农业转移人口在交往与融合中必然要出现的矛盾。市场工具的应用解决了一部分公共产品的供给问题，但由于市场机制与政府监管不完善，可能会出现公共产品质量低、供给滞后等情况。社会工具作为一种补充性、自愿性的政策工具，很多情况下是依据传统与道德感的强化产生作用，存在着一定的不稳定性。应当看到，任何一种政策工具都会存在缺陷与不足，一种政策工具的失灵正是另一种政策工具存在的理由，政策工具的更新优化应当紧跟农业转移人口市民化发展的步伐。

(二)政策工具选择失灵

每一种政策工具都具有主体特征与功能性，针对具体的政策目标会产生多种政策工具选择方案。农业转移人口市民化政策目标的实现程度以及实现期的长短在很大程度上取决于政策工具选择的正确与否。根据政策积累法则，如果政策工具被证明是不太成功的，那么，修改或者替换政策工具就成为政策执行者的第一反应。然而，政策工具的任何改变都会导致严重的交易成本，强行改变已经固有的执行模式，打破与政策对象原有的协作默契，都可能会引发公共政策的巨大转折。因此，必须明确政策工具的选择并不是一个简单的计算过程，任何因素都可能导致政策工具选择出现偏差。

国家大力提倡农业转移人口市民化，但是宏观层面的政策设计居多，市民化政策执行过程中，政策执行者通常缺乏对具体市民化问题的深入思考，缺乏政策执行技巧，从而导致政策工具选择的盲目性。一些人认为，农业转移人口进入城镇缺乏稳定性，相比其带来的经济效益，社会负担与维护成本过高，所以很多时候他们选择的是限制农业人口流动的政策工具，从而压制了农业转移人口市民化的积极性。

政绩考核中的利益博弈影响政策工具的选择。农业转移人口市民化是一项需要长期投入而且见效慢的公共政策，目前在地方的政绩考核中并没有具体的考核指标。因此，许多地方政府官员偏向于一些执行力强、周期短、效果明显的政策工具，缺乏对农业转移人口市民化的长远规划，忽视市民化为城镇发展带来的持久利益。此外，政策工具的动态性在政策工具选择时往往被忽略。政策工具并非一经选定就固定不变，在执行政策时大多数执行者偏好沿用原有政策工具，由于政策工具没有及时得到调整，导致政策目标无法顺利实现。

(三)政策工具运行失灵

政策工具强调的是功能性和技巧性，但是政策工具的运行主体通常是政策执行者，所以政策工具的有效性在一定程度上取决于执行者对政策工具的掌握程度。当政策工具应用不恰当时则很难发挥其应有的效用，从而使政策效果大打折扣。一切公共政策问题的发现和界定都来自并必然来自政策环境，因此，从一定意义上说，与政策环境的匹配度直接影响着政策工具的运行效果。在农业转移人口向城镇涌入的同时伴有区域性的人口回流现象，市民化的环境也一直在发生着变化。目前，正在运行以及处于不断调整中的政策工具存在着一定的滞后性，农业转移人口市民化的发展也较为缓慢。

农业转移人口市民化的政策工具成本较高，政策产出较低，给政府的行政管理带来了一定的负担。一般情况下，当一种政策工具投入成本高收益少而且超过了政府的支付能力或支付意愿时，这种政策工具的执行效果就会出现问题。农业转移人口市民化是一场“持久战”，需要人力、物力、财力的长期投入，而投入运行的政策工具所带来的政策效果并不显著，由此也使得一些地方政府在市民化问题上采取不作为的消极态度，致使政策工具一度陷入失灵状态。

政策工具在运行过程中必然会产生一定的交集，当两者之间发生冲突时政策目标就难以顺利实现。由于农村户口与土地利益相挂钩，所以即便农业人口进入城镇也不愿意落户，他们担心会失去农村土地所带来的利益，由此也为农业转移人口市民化带来了一定的阻力，即使国家已经出台取消农村户口的新政策，在短期内也很难扭转这种农业转移人口“走不出去，留不下来”的局面。因此，如何在不同部门之间实现一种工具运行的折衷，是政策工具最大化实现政策目标的关键。同时，政策执行的目标群体在工具运行中也扮演着重要角色，目标群体的意见、观点与态度与政策目标或工具相悖都可能导致政策工具运行的失灵。

五、农业转移人口市民化政策工具的优化路径

古语云，工欲善其事，必先利其器。农业转移人口市民化的发展是扭转我国城乡二元结构的关键，政策工具作为实现政策目标的利器必须不断优化，以应对复杂多变的市民化问题。每一种政策工具都具有不同的功能、特性与运行方式，需要政策执行者掌握政策工具生效的客观条件，科学选择、运用、组合甚至创新政策工具，进而以最小的政策投入实现最优的政策产出。

(一)实现价值理性与工具理性的统一

任何政策工具都无法单纯依靠理论性、技术性的选择与组合来实现政策目标，无法避免决策者的偏好与利益表达，不同条件下有关真伪对错的标准也是极其模糊的。马克斯·韦伯将人视为“理性人”，认为人的理性由以目的为趋向的工具理性和以价值为趋向的价值理性共同组成。工具理性看重结果，在乎所选工具能否最有效率、是否以最小成本获取最大收益；价值理性则强调行为本身的价值，即政策工具是否能够实现社会公平、正义等，甚至不在乎后果与手段。在政策工具的选择、组合、应用过程中，必然会受到理性判断的考验。不存在万能的政策工具，在许多情况下，政策工具无法完全发挥其自身设定的功效，在这种不完全的状态下只考虑实施后的结果往往不是一种正确的选择，此时关注政策工具本身的道德性、政治性与价值性则会使政策工具更容易被接受。价值理性或工具理性的缺失都可能影响政策目标的实现，因此，理想的状态是价值理性与工具理性二者的统一。

人是社会、经济、政治、文化的主体，只有解决好“人”的问题，国家才能够发展。“以人为本”是新型城镇化的精髓，农业转移人口市民化则是推进我国新型城镇化发展的关键。但凡涉及“人”的问题合理性则显得更为重要，缺乏道德价值观念支持的政策工具很难在人群中有效运行。因此，政策执行过程总会受到客观环境与社会普遍规律的限制，只能在最大程度上实现价值理性与工具理性的结合。本文认为至少要做到四个“不偏离”，即不偏离理论常识、不偏离实践经验、不偏离政策目标、不偏离目标群体的意愿。不偏离理论常识与实践经验实际上是要求决策者对政策工具有效性的科学把握，不偏离政策目标与目标群体意愿要求的是政策工具的道德性、可接受性与合理性。

(二)实现政策工具与政策环境的互动耦合

客观来讲，政策问题、公共政策以及政策工具的产生都源于政策环境，政策工具的运行影响着政策环境，政策环境又反作用于政策工具，两者遵循一定的耦合规律，相互影响、相互作用。当农业转移人口市民化政策工具与政策环境的耦合度达到一定程度时，便会产生协同作用，促进农业转移人口市民化政策目标的实现。政策工具与政策环境的耦合体现了政策执行过程中农业转移人口、城镇居民与政府之间的互动、矛盾以及协调的全过程，其中包含很多影响耦合度的不确定因素，需要掌握农业转移人口市民化政策工具与政策环境的耦合规律，形成系统而健全的耦合机制。

实时掌握政策环境是实现两者耦合的前提。正确掌握政策环境可以使政策工具的选择和运用具有针对性，减少滞后性，提高耦合度；动态调整政策工具以适应变化中的政策环境。政策环境的变化是政策工具效用滞后的主要原因，在农业转移人口市民化过程中，政策执行者应尽可能根据政策环境调整政策工具运行方式，甚至更换政策工具，以便形成良好的互动耦合机制；引入低强制性的政策工具包，稳定农业转移人口市民化的政策环境。农业转移人口市民化进程中涉及最多的是“人”的问题，强制性高的政策工具使用不当极易引起社会情绪，在政策工具失效的同时破坏良好的政策环境，致使其他政策工具也难以运行。

(三)善用创新型政策工具

钱学森说过：“科学精神最重要的就是创新。”创新推动社会进步，创新型政策工具推动公共行政发展。传统的政策工具是指经过实践证明行之有效的政策工具，在政策执行过程中遇到棘手的政策问题时，可以通过调整运行方式、功能侧重等提高政策的有效性。而创新型政策工具是指通过打破固有行政思维而改造或开发的新型政策工具，通常这类政策工具的效用未经证实，需要反复试行与验证效果。创新型政策工具不仅可以应用于政策执行中遇到的新问题，而且可以用于解决原有政策工具一直未能有效解决的问题。创新型政策工具主要有两种，即渐进性创新工具和变革性创新工具。

目前，在农业转移人口市民化进程中仍然存在一些无法权衡的利益、难以调解的矛盾以及复杂多变的实际问题，这些正是传统政策工具应用的“盲区”，也是创新型政策工具需要补足的地方。政府治理鼓励创新型政策工具的投入与应用。本文分析了2000—2013年我国地方政府创新农业转移人口市民化政策工具的情况(如图2所示)，从中可以看出，地方政府一直在致力于不断创新农业转移人口市民化的政策工具，推进农业转移人口市民化的创新型政策工具逐渐从市场工具、建设工具过渡到社会工具、信息工具，其中创新型管理工具依旧占据主要位置。

近年来，外来工之家、社会矛盾调解中心、留守儿童关爱机制、工会社会化维权模式等创新型政策工具的应用，不仅解决了农业转移人口市民化进程中一些棘手的问题，而且在一定程度上改变了传统的政策执行方式。因此，在推动农业转移人口市民化的过程中应当善用系统性和针对性强的创新型政策工具，引领农业转移人口市民化进入全新的发展空间。

图2农业转移人口市民化政策工具创新类型分布[注]资料来源于2000—2013年中国地方政府创新奖名单。

(四)构建组合型政策工具包

在政策执行过程中政策工具并不是完全独立的，政策工具之间存在相互影响、相互补充、相互协作的可能性。比如，在农业转移人口市民化进程中，法律制度工具为其他政策工具的应用提供了合法性依据。因此，当单一政策工具无法实现政策目标时，将两种或多种政策工具根据政策环境以及目标群体的需求形成政策工具组合，是一种实现政策工具效用最大化的重要途径。必须明确的是，政策工具组合并不是多种类型政策工具简单的叠加，而是通过政策目标与政策工具的交叉分割来实现政策执行的协调性与连贯性，实现政策工具之间的互动与协同，进而以较低的行政成本实现优质的政策产出。[6]本文尝试在政策工具组合的基础上构建政策工具包，以便更好地实现农业转移人口的市民化(如图3、图4、图5所示)。

图3农业转移人口身份转变的政策工具组合

图4公共服务与社会保障共享的政策工具组合

图5意识形态、生活习惯与行为方式市民化进程中的政策工具组合

农业转移人口身份转变的关键是城镇户口的落实情况和城镇承载力的保障。将建设工具、市场工具与财政工具相组合，市场工具与财政工具可以为城镇建设提供人力物力保证，建设工具则能够进一步实现城镇的建设任务，为农业转移人口提供更加宜居的生活环境，提升城镇的容纳度与承载能力，从根本上解决农业转移人口进入城镇后的就业安居问题。同时，在法律制度工具不断完善户籍制度和管理工具优化行政程序的协同作用下，能够进一步推进农业转移人口社会身份的转变。

法律制度工具为公共服务与社会保障的共享提供合法性基础，并且通过多种方式增加城镇基础设施与公共服务的供给。“建设工具+财政工具”由政府提供财政支持，实现公共基础设施的建设与供给；“市场工具+建设工具”利用市场机制由政府向社会购买优质服务，降低行政成本，提高公共服务质量；“社会工具+财政工具”采用第三部门提供、政府补贴的形式，为农业转移人口进入城镇提供完善的公共产品，并在一定程度上达到调解农业转移人口与城镇居民关系的目的。政府在不直接提供公共产品的情况下，应当不断完善监管机制，以便保持政策工具的主导地位。

意识形态、生活习惯与行为方式的市民化至少涉及三种政策工具组合：①职业技能培训是农业转移人口市民化的重要基础。利用“建设工具+信息工具”通过组织相应的职业技能培训提升农业转移人口的劳动技能、专门知识、职业文化素养等；利用“市场工具+信息工具”使农业转移人口通过多种渠道获取培训信息。②综合素质提升与职业技能培训相辅相成。可以利用同样的政策工具组合实现这一政策目标，使农业转移人口在不断增长职业技能的同时提升其综合素质，在综合素质不断提升的同时能够更好地适应职业技能培训。③自我认同与社会认同的统一是农业转移人口市民化的最高层次，表明农业转移人口真正融入到了城镇。“社会工具+信息工具”的组合意在通过强化文化宣传与思想传播，减少城镇居民与农业转移人口之间的矛盾与隔阂，提高农业转移人口市民化的综合水平。