西部县域“政—企—农”合作治理机制与治理绩效———基于陕西省渭南市“大荔模式”的调研

刘文沛

（西北政法大学政治与公共管理学院，陕西西安710122）

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾发生了新的变化，这就从理论层面对基层社会治理体制提出了新的要求。在至本世纪中叶我国基本实现现代化的奋斗进程中，治理主体将呈现出更加多元化的趋势，在对政府、企业与社会组织等治理主体如何在地方政府空间内形成一个合理有效的治理结构，如何通过有效的制度安排形成现代化的地方政府良性治理之路进行探索的实践中，陕西省大荔县走出了一条“政-企-农”合作治理的创新发展之路。

一、“大荔模式”的概况及其研究意义

（一）“大荔模式”的概况

“大荔模式”是由陕西省大荔县首创的政府推动、技企结合、技物配套、农资农技双连锁的农村科技服务新模式。具体而言，是指由大荔县命名，以陕西荔民农资连锁有限公司为平台，整合现有科技服务方式、整合县域科技资源的公益性服务和以市场机制为导向的经营性服务，采取县为单元、连锁经营、技企结合、密集覆盖、三级网络服务的农资农技双连锁、农资农副双流通、政府企业双推动的新型科技服务体系。这一模式得到大荔县政府的充分肯定。

荔民公司自2008年正式运营以来，已在陕西省大荔县拓展连锁网点近200多家，还在渭南市9个县（区）和西安市灞桥区、咸阳市秦都区设立11家分公司。公司目前拥有管理人员、营销人员、农技专家及服务人员200多人。荔民连锁2008年被陕西省商务厅确认为“农资连锁企业”，2010年被陕西省科技厅授予“陕西省农技服务大荔模式原创企业”称号，2011年获得“陕西省著名商标”荣誉称号，2012年被陕西省农业产业化联席会议评为“省级农业产业化重点龙头企业”。截至2014年底，“大荔模式”已在陕西省81个县（市、区）推广并覆盖渭南市11个县（市、区）100%的乡镇。

（二）研究意义

近几年，关于“大荔模式”的研究引起陕西省科技界和农业领域有关专家领导及媒体的关注、调研和总结，并初步形成了一系列新闻报道成果，进而引起学术界某些学者的关注。从学术界已有的正式研究成果来看，以“大荔模式”一词为主题词，通过检索“读秀数据库”，截至2018年4月1日有关文献资料共有相关期刊文献37篇，新闻媒体报道125篇，学位论文7篇；其中主要是有关“大荔模式”的新闻报道，也有少量是通过实地调查，对“大荔模式”的实践运行的实证研究的文章。

现有研究成果对于学界及公众了解“大荔模式”的基本情况及运行机制具有重要的参考作用。但现有研究主要侧重于“大荔模式”本身的运行机制及其在“技农”结合方面的创新性宣传报道，而对其模式化示范效应的理论总结则涉及较少，尚未从基层政府治理的角度进行专业化的理论总结。为此，我们在前期对“大荔模式”进行实地考察和深入调研的基础上，结合已有的各种媒体报道资料，从政策的酝酿、机制的形成到制度化的运行及其未来发展走向的演变态势和特点等方面全面把握，着重从基层政府治理的视角来分析其中政府的推动作用及其治理绩效。这不仅对全面认识“大荔模式”本身的特点和运行机制，以及其现代化的农业管理模式具有一定的现实意义，而且对有效提高政府治理绩效、实现政府职能转变具有积极的理论意义。

二、政企合作治理的制度安排及运行机制

（一）专项式的行政领导

大荔县政府成立农技服务“大荔模式”建设领导小组和办公室。领导小组组长由县长担任，分管农村工作的县委常委和主管副县长为副组长，下设办公室，主要负责实施方案的制定，承办领导小组召开的会议和重要活动，督促检查各事项的贯彻落实情况，研究制定目标责任及评价考核体系，并向领导小组提出实施建议以及负责实施过程中的对外协调、组织及管理工作。大荔县政府以新农村建设领导小组名义，下发了《提升“大荔模式”，拓展农技服务工作的通知》《关于推选科技人员，拓展农业科技110服务的通知》等一系列文件，制定了扶持企业开展农业技术服务的相关政策。

（二）项目式的直接对接

荔民公司成立项目部，专门向各个政府部门申请项目，公司的经营理念就是积极与政府合作，努力争取政府的各种惠农性政策。为此，公司领导与项目部成员积极思考如何最大限度地享有政府的各种惠农政策。2011年，荔民公司计划建立一个千亩的集农产品加工、储藏、国内供应为一体的物流园，预计投入资金1.5亿元，由荔民公司牵头联合其他4家企业，计划用3～5年建成，在基本意见达成后，向政府部门提交项目建议书，最终获得政府的批准。同年，荔民公司还申报了一个拟在全省建立1009个冷库的项目，获上级政府部门批复[1]。利用政府政策力争使企业项目申请得以通过，这种做法具有针对性强，责任明确的特点，是政企之间行之有效的合作形式。同时，政府各部门也在思考：如何将各项惠农政策和大量的农业扶持资金落到实处，使之真正作用于本地域农业生产和农民增收。虽然对这些问题双方都有各自考量，但政府选择具有一定的主动性。因此，在这一过程中政府将选择最优秀的商业运行模式，大胆引进民营农资连锁企业。

（三）连锁型的资金扶持

具体合作体系是这样建构的：荔民公司主动与各乡镇村站点进行合作商谈，然后向县级相关政府部门申请资金扶持。特别是将政府的扶贫补助资金经由企业进行统一规划，由企业通过市场化集中来完成扶贫任务。公司建立扶贫产业园区，由政府财政投入500万元产业扶贫基金，其中150万元用于引进良种、开展培训以及基础设施建设，350万元用于350户一般贫困户补贴。对自愿参股融资的贫困户，把国家直补资金的70%入股公司，由企业向金融机构担保，参股融资的贫困户可以向金融机构申请不超过5万元的政府贴息贷款发展产业，然后在荔民公司指导下统一建设，建成后的产业设施所有权和经营权属于参股融资的贫困户，由公司无偿提供技术服务，实行保护价收购，农户年底享受公司分红。2014年，大荔县扶贫办为园区贷款贴息65万元，让参股融资的322家贫困户除了产业收入外，每户还可分红441元[2]。这种政企合作的模式实质就是将政府传统的扶贫补助资金通过企业平台实现了效益最大化。

（四）网络化的专家管理

“大荔模式”在农业生产上有效地实现了农技结合，通过政企合作建构了网络化的三级服务体系。首先，由县级政府组建农业技术专家智库，乡镇设立专家指导特派员，村站聘请专业技术联络员。其次，政府鼓励农技专家专职或兼职提供农技服务，制定了“三保留、两优先”的具体政策，即保留原事业单位工资福利岗位和编制。再次，由企业为农技人员提供一定的津贴和补助。公司通过实质性的资金补助建立了专家指导的激励机制，激发了专家的积极性，使农技专家与农业生产通过网络智库实现层级化的对接，充分发挥每一层级专家的智库作用，使科技兴农落到了实处。农民信任专家，并在专家指导下实现了现代农民的身份转型。与传统科技下乡不同，网络化专家智库的建构具有长期性和实效性。同时，专家能够实行全程指导、实时指导，甚至是有针对性的随时指导，可谓真正的服务零距离！这一管理模式有效地克服了以前专家指导的固有缺陷，将农技专家的作用真正地与现代化农业对接起来。

（五）制度化的农业服务

1.建立常态化的十项免费农技服务规范。科技110“出诊”，网络视频咨询，科技刊物入户，专家进村授课，电话咨询，黑板报农情预报，手机短信群发，测土配方施肥，建样板示范田，开展网络信息综合服务[3]。

2.建立统一的县—乡—村三级连锁经营制度。农技农资双连锁县级总部是指经省商务厅认定，设在县域、通过连锁经营的方式向辖区内的乡级配送中心、村级连锁店采购、配送农业生产资料，并提供相应的农业技术咨询服务的县级农资企业。

3.实行加盟连锁“六统一”的标准化管理。县级总部对乡配送中心、村连锁店实行统一采购、统一标识、统一配送、统一价格、统一结算、统一服务。

4.建立电子化信息管理的八大系统。它们分别是荔民网络专家大院诊断系统可视12396、网络视频会议培训系统、农资预收款系统、农资产品查询系统、农户数据库信息系统、LED农业信息实时发布系统、病虫草害查询系统、农业影视点播系统。

5.成立“一村一品”的农民专业合作社。《农民专业合作社登记管理条例》规定，农民专业合作社包括农业生产资料购买，农产品销售加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术信息等服务机构。合作社是由若干户农民为发展一村一品而自发申请注册的专业化组织，注册资金灵活，是农民真正实现组织化生产和经营的有效模式。

三、经济效益+精准扶贫：政企合作治理的双重绩效

（一）企业、农业与农民共赢

这种模式带来的直接效果是，荔民公司获得巨大的企业效益，县政府农业效益实现了增收，农民获得了前所未有的经济效益。作为“大荔模式”的受益方，荔民公司连锁经营第一年，销售收入就突破了1000万元，比原计划增加了400万元。2014年荔民公司销售额从2007年成立之初的1000多万元跃升为1.4亿元[4]。大荔县经济作物产量增长较快。油料总产量3.8万吨，苹果种植面积30万亩，红枣种植面积30万亩，塑棚农业面积10万亩，同州西瓜种植面积6万亩，芦笋种植面积6万亩，养殖水面2万亩，产品畅销省内外，反季油桃全国领先，功能性的果蔬番茄椒全国独有，浓缩苹果汁、芦笋、紫香苏已出口西欧各国及日、美等国。2016年，全县生产总值120亿元，同比增长10%。大荔县特色农业不断发展，城乡居民收入显著增长。2013年，全年农民人均纯收入8070元，高于全省、全市农民人均纯收入平均水平，总量居全市第二，同比增长14.5%[4]。2014年，全县城镇居民人均可支配收入26168元，同比增长10.9%，增幅高于全市0.3个百分点；农民人均纯收入9184元，增长13.8%，增幅高于全市1个百分点[5]。

（二）县域政府实现精准扶贫的政治效益

扶贫是地方政府的政治任务。中央已明确扶贫项目审批权原则上要下放到县，大荔县也不例外。大荔县曾经是国家级贫困县，全县75万人口中有18.4万人生活在贫困线以下。长期以来，由于部分农户缺乏产业发展资金、技术水平低、市场化程度不高等因素，大荔县存在大量贫困人口。“大荔模式”创始人汪战仓的扶贫理念体现了一位农业企业家强烈的社会责任感。他在座谈会上亲切地说：“帮谁都是帮，我为什么不帮穷人呢？农民天然就是种地，要使农民职业化，具备职业道德……”因此，他将“大荔模式”和精准扶贫结合起来。近几年，大荔县通过“公司+基地+农户”的模式，以企业为平台，成功走出了“政府扶持、企业服务、贫困户参与、园区带动”的市场化扶贫之路。政府首先通过严格的人口调查，精确识别贫困人口，确定具体扶贫资金预算。企业则以参股建园模式吸纳了真正的贫困户，由荔民公司牵头建设的扶贫产业园区规划面积达2000亩，辐射面积3200亩，当地以种植葡萄、冬枣为主，覆盖了大荔县三个乡镇四个行政村的贫困户642户2668人，占比达36%。

在市场化扶贫的过程中，企业是重要参与者，荔民公司为扶贫园区种植基地打机井，修公路，建立了农资农技、气象等服务平台，集中建设了扶贫园区，让贫困户的分散经营变为规模化经营，提高了贫困户组织化生产水平。对于128户因灾病残致贫的特困户，大荔县采取资本与人力相结合的特殊方式，即对于在国家补助后仍然无力形成产业者，由政府补助资金给特困户入股荔民公司，由企业在扶贫产业园区建设中统一规划，不足部分由企业解决，建成的产业设施归企业所有，经营权可归特困户或公司，产业收益按资金投入比例进行分红，同时贫困户还可以到企业打工，确保贫困户依靠产业持续增收。大荔县在2014年有128户贫困户参股建园，其中经营葡萄园的28户每户平均分红315元，经营西甜瓜园的100户每户平均分红980元[7]。2015年，政府累计向232户困难群众发放贷款879万元，建成设施大棚1120亩，每户年均增收2.3万元；帮扶无力建园的28户特困户建成西甜瓜园面积100亩，并吸纳他们到园区就业，增加了贫困户的收入。截至2014年底，大荔县累计投入资金6200万元，帮助2.7万人实现脱贫[6]。

传统的扶贫方式以单纯的养老、建房为主，解决不了真正的特困户问题。扶贫只有围绕着产业才有生命力，扶贫必须采取整村推进法。通过资金互助，农户参与分红，让贫困户看到自己的财产所属，将贫困户的产业园变成示范点。由政府扶贫办监督二次分红，政府扶贫资金由此产生最大的经济利益，从根本上形成了实质性的政治效益。荔民公司市场化扶贫机制建构的实践证明：政企合作可以达到经济与政治双赢的效果的。

四、县域政企合作治理的本土化经验

（一）“大荔模式”实现了政企间良性合作，是一种具有内生性的创新模式

“大荔模式”首先源于地方政府的有效引导。县域政府在创新治理方式，提高地方政府治理能力的过程中，不断进行各种创新尝试。2007年，大荔县科技局经过调查发现，农技部门单纯搞技术推广没有回报，企业单纯搞农资销售缺乏农民信任。经过反思，他们认为：若将二者结合，技物配套服务，即在销售农资的同时，向农民提供全方位技术服务，则能达到一举两得的效果。大荔县科技局的这一奇思妙想与该县民营企业家汪战仓“农资农技双连锁”的经营理念不谋而合，政企双方一拍即合[7]。因此，政府治理的创新重在形成本土化创新意识，而创新思维以政府积极有效引导为重要前提的。在借鉴已有成功经验的基础上，从本地域具体的经济社会结构条件出发，大荔县实现了从管理向治理的主动性转变，将企业作为政府治理的重要主体，实现政企之间良性互动，既转变了政府职能，又发挥了企业的市场活力。这是政府治理模式内生性的根本逻辑。

“大荔模式”的成功运行离不开政府合作治理理念，但更重要的因素是该地域存在一个相对成熟的企业组织，这是政企合作治理模式内生性的基础条件。荔民公司作为本土化企业组织，在与政府合作过程中，避免了外来因素与本土化不相契合的问题，使双方合作更多地具有天然性。这种独特的企业资源优势得到了政府的充分引导，呈现出双方共赢的合作格局，成为新时期地方政企关系改革创新的典型示范。

现阶段，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，理论界亟须总结地方治理改革的创新经验，及时将先进的地方治理创新做法上升为国家制度。许多好的治理改革由于没有上升为国家制度而被终止，或者仅在小范围内实施[8]。“大荔模式”的创新经验得到相关部门的高度重视和积极推广。2008年陕西省科技厅决定在全省推广“大荔模式”。2009年陕西省发改委将“荔民模式”列入全省“十二五”农业服务业发展规划。时任陕西省科技厅副厅长许春霞说，“大荔模式”的实质就是“政府引导，群众点菜，企业埋单，科技送餐”。大荔县委书记孙云峰明确指出，“大荔模式”的成功之处在于它的内生机制，以企业为平台和支点，以利益和服务为杠杆，撬动了一个市场，搞活了一盘棋，实现了农民、企业、专家和政府的多方共赢[7]。由此可见，以科技局为主的政府部门积极地、系统地总结本地域各级政府的治理改革经验，有意识地、及时地将已有的成功经验进行广泛推广，这种做法值得充分肯定。地方治理创新在达到一定规模及具备条件时，如果能够将成熟的地区改革创新政策上升为法规制度，就能从制度上解决我国地方政府治理和社会治理改革创新的动力问题。

（二）“大荔模式”初步建立了现代化农业体制，实现“企业—农业—农民”的现代化

首先，民营企业实现了标准化的连锁经营。荔民公司的经营理念很独特，它充分认识到了我国现代化农业的区域性特征。该公司认为，对于发展农业来说，目前我国的行政建制以县为单位最为有效。其次，新型农民实现了生产规模化、组织化，公司利用经济效益把分散弱小的经营户联系成利益共同体，改变了长期以来传统的自然经济、小农生产分散经营对农业现代化的制约局面。公司通过合作社的方式以村为单位将个体农户联合起来进行组织化生产，以扶贫产业园的发展模式将贫困户的资金、土地收益等统一规划，在有效实现土地流转集约化生产的基础上，成功建构了农户组织化生产模式，迈出了农业现代化的第一步。再次，现代农业产品实现了品牌化建构。在县域治理中，建立和保护地域品牌是政府理念的巨大革新。大荔县实现了农业标准化、规模化与品牌化，建立农产品电子商务园区，加强产销对接，取得多项品牌专利。全县已形成“沙苑108”等多种国际品牌，以合作社形式实现了“一村一品”特色农产品经营方式。因此，2015年11月下旬，陕西省科技厅批复大荔县为陕西省第二批创新型试点县。

（三）“大荔模式”在农村社会建立了真正的合作化治理结构

政企合作化治理结构的实质在于，将政府的政策基因有效嫁接到实体经济中，让政府的各种惠农政策在企业平台上得到很好的落实和实施。“大荔模式”把农村已经名存实亡不再发挥功能作用的供销社系统重新激活，建立资金互助平台，充分利用了农村社会已有的制度载体，使其作用在荔民平台上得到很好的发挥。以合作社的组织形态，建构“大荔模式”商业运行的主体结构，从根本上来说，是农村治理结构的真正建构，是政、企、农三方合作共治共赢的新型治理模式。在重视“模式+资本+品牌”的后农资时代，政府借助优秀企业，将市场机制真正扎根于基层社会，不仅建构了一项伟大的便民利民工程，而且实现了自身职能的主动性转变。因此，在地方政府治理视域下，“大荔模式”是在政府部门指导下建立起来，在运作过程中又靠市场机制调节的一种新型地方“政—企—农”合作治理模式。

时任陕西省科技厅副厅长许春霞在总结“大荔模式”经验推广时，指出要着重把握以下几点：一是要选择有一定实力的企业作为载体，二是所选的企业要有较强的领导团队，三是所选择的企业要有合作意愿，四是该企业要有很好的信誉度。由此可见，政府领导集团的选择性意愿、企业现代化的经营和管理理念、领导精英的个人意愿成为政企合作的重要基础。“大荔模式”的成功是县域政治精英和企业经济精英的理念碰撞、共识形成、共同行动、共治合作的结果。智慧农业离不开智慧精英。当代中国地方治理创新机制的动力从根本上来说来源于地方各治理主体之间的合作意愿，而不同精英阶层之间互动合作的意愿必将推动未来中国地方政府合作治理之实践不断结出硕果。

[1]周邱林.荔民农资连锁：陕西农资经营领域的奇葩[EB/OL].（2011-06-14）[2018-04-27].http://info.nh.hc360.com/2011/06/141022115398.shtml.

[2]陈圣强,甘泉.参股融资参股建园让农民真脱贫、企业有收益、政府得民心：大荔：市场化扶贫实现三方共赢 [N].陕西日报,2015-09-08（15）.

[3]江鹏.政府养兵科技送餐企业埋单：大荔县技企结合农技服务新模式调查[N].渭南日报,2009-02-25（04）.

[4]大荔县统计局.大荔县2013年经济和社会发展统计公报[R].2014-04-08.

[5]大荔县政府.大荔县2014年经济运行分析[EB/OL].（2015-03-16）[2018-04-19].http://www.dalisn.gov.cn/gk/gk12/gk1201/77804.html.

[6]刘磊,马伯庆.大荔县扶贫开发让2.7万人脱贫[EB/OL].（2014-12-10）[2018-02-16].http://www.hshan.com/xspd/folder62/2014-12-10/38983.html.

[7]张哲浩,等.“大荔模式”的聚变效应[N].光明日报,2012-03-25(01).

[8]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社,2014：10.