关于推进综合行政执法体制改革的思考与建议

永城市编办

综合行政执法体制改革是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设法治政府的主要内容之一。河南省永城市作为全省行政综合执法体制改革试点县（市）之一，经河南省编办批复同意，选定城乡规划建设和城市管理、文化广电旅游、商务三个领域，进行综合行政执法体制改革试点。试点工作开展以来，永城市在改革实践中取得了一定的成效，但也发现了一些问题，并由此引发了一些思考。

一、加强领导，精心组织

开展综合行政执法体制改革试点工作，是对一些部门既得利益的再调整，涉及面广、政策性强、难度较大。永城市委、市政府对试点工作高度重视，采取了一系列的保障措施。首先，成立了以常务副市长为组长，分管住房和城乡规划建设、文化广电旅游、商务等相关部门的副市长为副组长，各相关部门和单位主要负责人为成员的永城市综合行政执法体制改革试点工作领导小组；设立试点工作领导小组办公室，并从市政府法制办、市编办等单位抽调有关同志具体负责试点日常工作。先后四次召开住房和城乡规划建设、文化广电旅游、商务、水利、环保、食品药品监管、工商、交通、公安等部门负责人和业务骨干参加的座谈会，就综合行政执法体制改革中涉及的机构整合、职责调整、人员编制、经费保障等问题进行深入讨论，并就改革试点工作方案广泛征求意见，集思广益，确保试点方案的合理性、可行性，为试点工作扎实有效推进奠定了基础。

二、加大力度，整合职能

在综合行政执法体制改革试点工作中，永城市紧紧抓住整合政府部门间相同或相近的执法职能、整合职责相近的机构这个重点，以减少执法部门，改变多头执法、多层执法、重复执法为落脚点，加大力度，对城乡规划建设和城市管理、文化广电旅游、商务三个领域的执法职能进行整合。一是全面整合城乡规划建设和城市管理部门的执法职能。为适应城乡规划建设特别是城市建设发展的需要，从2010年开始，永城市就在城乡规划建设管理执法方面进行了有益探索。在整合市城乡规划监察大队、市城乡建设监察大队、市城市管理监察大队的基础上，组建了永城市城乡规划建设管理综合执法机构。此后，为进一步巩固完善城乡规划建设和城市管理综合执法工作，将市城乡规划建设管理综合执法大队、市户外广告管理办公室、市装饰装修管理办公室、市新型墙体材料改革办公室、市园林绿化管理局等单位的市政公用、市容环卫、园林绿化、城市广告、给排水等执法职能，以及城市规划区内在环境保护、工商行政管理、公安交通管理、水利管理、国土资源管理、弱电管理等方面法律法规规定的执法职能进行整合，组建市城乡规划建设和城市行政管理综合执法机构。市编委会研究制定了《永城市城乡规划建设管理综合行政执法体制改革方案》，按照“结合实际，先易后难，逐步深化推进”的原则，先期全面整合了住房和城乡规划建设部门的所有执法职能共26项，现已基本到位。二是完善整合文化广电旅游部门的执法职能。在原市文化市场综合执法大队执法职能的基础上，整合全市文化、文物、广播电视、新闻出版、旅游等方面法律法规规定的查处等16项行政执法职能。如查处演出和娱乐、网吧及互联网上网服务、电子游戏、美术品销售、文物经营等活动中的违法行为；查处违法安装和设置卫星电视广播地面接收设施、违法接收和传送境外卫星电视节目和走私盗版影片放映行为；查处图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版、网络出版、计算机软件等方面的违法违规出版活动和印刷、复印、出版物发行中的违法经营活动；查处盗版侵权行为。设立永城市文化广电旅游综合行政执法机构，推动了文化广电旅游领域的综合执法工作的开展，提高了执法水平。三是大力整合商务综合监管执法职能。按照“批、管分离”的原则对商务局现有内贸流通科室进行职责整合，实施行政审批管理与市场监管职责分离，行政管理科室不再承担市场监管执法职责，市场监管科室不再行使行政管理职责，建立监管执法、行政管理部门间职责清晰、分工明确、信息互通、协调配合的商务监管执法工作运行机制。整合行政执法职责，将分散在商务部门内设科室、执法机构的行政处罚、行政强制、监督检查等商务行政执法职责进行整合，统一交由商务稽查一支执法队伍承担。

三、加强力量，充实一线

在综合行政执法体制改革试点工作中，永城市注重加强基层执法队伍建设，坚持重心下沉，将执法力量向基层一线倾斜。如在城乡规划建设和城市管理综合执法体制改革试点中，除为市城乡规划建设综合执法机构设立6个内设机构外，还在城区设立了沱南、城关、城北、城西、城南、城东、城中等7个执法中队，在乡镇分片、区设立了东部、西部、南部、北部4个乡镇执法中队，将90%的执法力量下沉，推进了执法人员从机关向一线倾斜、从城区向周边倾斜、从城市向乡镇倾斜，解决了基层执法力量薄弱等问题。在商务综合行政执法体制改革试点工作中，狠抓监管执法队伍建设，落实监管执法人员“逢进必考”“实名制管理”，严格行政执法人员持证上岗和资格管理制度，推行行政执法案件主办人制度，撤并人事科、财务科，整合优化行业管理科室人员配置，充实一线监管执法力量，将人员向监管执法一线倾斜。

四、加强培训，提高素质

为打造能打善战的执法队伍，试点中坚持把加强人员培训作为重要一环，各执法机构都对进入执法岗位的人员进行了准军事化培训。培训中，坚持以综合行政执法工作流程、工作体系运行规则、执法领域职责权项、执法人员行为规范、规范性执法工作文书运用、案例分析等为重点内容，根据各类综合行政执法工作的不同特点和需要制定培训计划，切实加强相关工作人员业务技能、职业道德教育培训，解决执法人员行业知识贫乏、执法业务生疏、办案技能技巧欠缺等问题。在此基础上，按照“掌握法律知识、增强法制观念、提高执法能力、促进行风转变”的思路，坚持“三统一”与“三结合”。“三统一”，即统一组织人员分别参加市政府法制办、司法局、市委党校举办的培训班；“三结合”，即在培训内容上做到公共法律和专业法规相结合，在培训形式上做到集中与分散相结合，在培训方法上采取走出去与请进来相结合。

五、正视困难，直面问题

永城市在综合行政执法体制改革试点工作中进行了有益的探索，但在推进过程中仍面临一些困难和问题。一是执法机构的编制标准不好把握。对不同领域的综合执法机构，如何核定其编制，全省没有统一的标准，核定时不易掌握。二是编制调整难度较大。目前，市直行政编制、事业编制总量不足，实行综合行政执法以后，整合编制难度大。三是执法人员整体素质较低。在现有人员中，复员退伍军人、文化程度较低的人员占的比例较大，执法队伍的整体能力素质和业务水平亟待提高。四是超编人员分流难。由于历史原因，实行综合执法后，如何安置超编人员是一大难题。

六、引发思考，提出建议

在推进综合行政执法体制改革中，通过对存在问题的思考，特提出以下建议：一是要加强对改革试点工作的指导。河南省相关部门要多深入到改革试点县（市），对本领域的综合行政执法体制改革试点工作进行现场专题指导，帮助解决改革中出现的新情况、新问题。二是要从上而下推进综合行政执法体制改革。特别是涉及跨行业、跨部门的综合执法，涉及上级主管部门和不同的法律法规，仅靠下级推进，难度很大。三是对行政执法人员使用编制进行规范。要尽可能为基层增加行政编制，实行行政执法机构统一使用行政编制；也可以采取实行执法人员专项编制，全省统一，专门核定执法专项编制用于执法人员。四是河南省编办要研究制定全省统一的执法机构核编标准，进一步加强对县（市）行政执法体制改革的指导，统筹推进改革工作。