邻避冲突何以协商治理：以杭州九峰垃圾焚烧发电项目为例

◎张紧跟(1.中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院，广东广州510275；2.中山大学新华学院公共管理学院,广东东莞523133)

一、问题的提出与文献回顾

近年来，伴随着中国城镇化加速推进，邻避设施封闭性规划选址及其负外部性普遍引发其在施工建设中的公众反对。为此，地方政府往往依凭“专家”提供可行性评估来塑造以“技术安全”为核心、同时辅之以“依法行政”和“民心工程”的“规训”话语来回应，力图说服当地民众接受邻避设施建设，但是这一举措往往成为更大规模邻避抗争的动员令，最终导致地方政府不得不宣布工程项目“暂缓实施”或“终止”。一般认为，邻避设施本身带来的潜在影响[1]、民众的邻避心理以及相关主体的风险认知差异[2]、地方政府的决策程序[3]是引发邻避冲突的主要因素。在实践中，基于重大经济效益和社会效益，地方政府往往将邻避设施包装成为“公益设施”，从而将其规划选址决策封闭在政府系统内部，屏蔽相关公众的利益诉求与表达，忽略与公众的风险沟通[4]，从而加剧了公众的集体风险焦虑，并扩大了相关主体之间的风险认知鸿沟[5]，再加上缺乏合理合法的利益补偿，最终地方政府对邻避设施“利益”和“风险”的分配结果无法让民众接受而引发邻避冲突[6]。于是，中国式“封闭决策—公众反对—政府压制—冲突升级—停建妥协”或地方政府邻避冲突治理困境不断上演[7]。

虽然相对“闹也不停”，“一闹就停”呈现出地方政府在回应民意中的明显进步，但这往往是一种付出招商引资、规划选址、危机公关、违约补偿等巨额行政成本后代价高昂的回应。不仅如此，它还会导致地方政府公信力、企业经济利益乃至整个社会长远利益受到不同程度的损害。因此，地方政府普遍陷入邻避冲突的治理困境。近年来，基于“协商民主具有巨大潜力，能够有效地化解多元文化间的对话难题和多元社会认知的不可通约性”[8]以及当代中国局部协商治理的成功实践[9]，研究者认为，邻避冲突的有效治理必须“从自上而下的‘决定—宣布—辩护’模式转化为‘参与—协商—共识’模式”[10]。换言之，应对邻避冲突应该走向协商治理，即平等的政治主体之间通过协商和对话达成共识或者协调分歧，最终协作实现公共治理目标[11]。

在实践中，基于压制、摆平理顺的高额代价与边际效益递减，地方政府也开始越来越多地对公共舆论和公众行为做出善意回应，并开始尝试采用官民协商对话方式来治理邻避冲突，产生差异化结果。在2007年厦门PX事件中，面对项目遭遇公众的邻避抗争，地方政府启动公众参与程序并展开协商对话，市民也逐渐从愤怒、“散步”抗议到和平理性地行使参与权利，最终结果是项目迁址及政府赔偿投资方。在2009年广州番禺垃圾焚烧事件中，番禺市民的强烈反对导致垃圾焚烧发电厂建设项目暂时搁置，但2010年重新启动后广州市政府逐步开启协商治理而化解了邻避困境。广州市永福变电站项目启动2000年选址、2004年筹建、2006年环评因邻避效应而陷入僵局后，广州供电局通过长达近5年的协商治理，停滞多年的永福变电站项目于2011年完成审批后公示并进入施工阶段。在2014年的广东茂名PX事件中，地方政府虽然意识到可能引发邻避抗争的风险，并为此启动了系列风险沟通，但最终还是导致茂名PX项目重蹈覆辙。2014年5月，湖南省湘潭市政府面对居民对规划建设垃圾焚烧发电项目的质疑，从最初的沉默不语转向与公众协商对话，并在8月12日由湘潭市规划局组织举办了针对该项目选址规划的市民听证会，最终湘潭市政府表示尊重市民听证会结果而暂时搁置该项目。

那么，地方政府如何才能实现成功的邻避冲突协商治理？

从既有邻避问题研究来看，许多研究者的应然性对策设计主要是建立在总结既有邻避冲突教训并借鉴外部经验的基础上的[12]。在数量有限的基于社会冲突治理实践的研究中，研究者发现协商民主的嵌入有助于建立普遍而公正的利益表达、利益博弈和制度化解决利益冲突的有效机制，培育了公民积极参与公共事务的开阔心胸和理性包容态度，从而为群体性事件预防和处置创造良好条件[13]。在相关实证研究中，研究者主要围绕利益补偿协商治理展开讨论[14]，但邻避冲突治理除了具体的物质利益以外，还因其引发的环境与健康风险涉及个人价值理念、生活方式[15]，对邻避设施的“恐惧”无法通过增加生产力或再分配方式解决而只能代之以“集中的和大规模的‘反诠释政策’或对普遍的现代化范式的根本性再思考和再规划”[16]60。虽然有研究者发现在民众理性的邻避抗争压力下，地方政府改变应对策略，最终通过成功的风险交流，在消除民众对环境风险的担忧后，实现居民—专家—政府三赢局面[17]，但是，忽略利益因素的风险沟通并不能从根本上化解当地民众认为邻避设施“其利益由全社会共享、而风险由当地居民承担”的不公平感[6]。因此，如何通过有效的协商治理来应对邻避冲突中的风险认知和收益分配，依然是一个悬而未决的议题。

二、协商治理：邻避冲突治理的必然趋向

众所周知，尽管邻避设施是可能会给公众带来整体性社会收益的“公益设施”，但却会让周边居民承担其负外部性，如可能的污染及潜在风险对身体健康和生活环境的威胁、可能的污染与污名化导致的心理不舒适与物质利益损失等。一方面，在地方政府+企业“增长联盟”的黑箱式治理下，缺少信息公开和风险沟通，因为技术风险模糊性造成的恐慌和抵触情绪会不断发酵，在网络媒体的放大效应下势必会加剧民众对邻避设施的抵制；另一方面，在邻避设施兴建中，地方政府往往只对邻避设施规划区域内和一定距离内的居民进行财产损失性拆迁补偿，对于其他未被拆迁的以及可能导致的健康损失与心理恐惧等则缺乏相应补偿，这种收益分配的不公平也会使居民反对兴建邻避设施。最终，心理恐惧与利益分配失衡的叠加导致邻避抗争。

诚如贝克所言，解决财富分配不平等是工业社会的核心议题，而缓解伤害和分配风险是风险社会的核心问题[16]39。因此，引发邻避冲突的“风险与收益配置”问题是工业社会与风险社会的叠加。在工业社会中，随着社会问题日益复杂化，专家的职业伦理及其拥有某种通常普通人自己不可能详尽地验证的专业知识[18]，使专家的“专业性”论断可以增强普通民众的安全感。而为了促进公共决策科学化并增进公共决策可信性，政府决策也日益仰赖专家来提供技术和信息咨询。因此，现代公共决策中的专家咨询制度既是专家参与公共决策的制度化方式，又是公共决策合法性的技术来源[19]。在邻避冲突中，公众的风险认知逐渐突破专家和科学理性的垄断统治。这是因为：第一，专家的可信性被政治或者商业雇主们的含糊之词给污染了[20]。在邻避冲突中，公众很容易发现“政府+企业+专家”“铁三角增长联盟”中的“利益关联”，“砖家”这一网络话语的流行折射出专家在其丧失利益无涉和价值中立美德后遭遇信任危机。第二，公众与专家的风险认知差异明显。专家从科学、理性的角度出发，认为虽然没有绝对安全，风险总是存在的，但强调风险的可控性和可接受性，而公众要求“绝对安全”和零风险。由于专家风险评估与公众风险认知之间存在巨大差异，不但造成两个不同群体间的认知冲突，而且会导致公众对专家和政府的信任危机[21]。第三，现代风险具有高度的不确定性和不可预测性，专家无法对其做出准确的说明与预测。最终，由于角色、利益和知识背景的差异，公众与政府和专家之间无法达成共识，被地方政府采纳的专家通过科学评估与理性分析所得出的所谓“客观结论”也无法说服公众。于是，由地方政府、专家以及企业组成的“增长联盟”所垄断的邻避“风险—收益”判断权、解释权乃至决策权遭遇公众和社会的质疑和挑战。

正是在此背景下，邻避冲突治理中的地方政府不再能依赖专家的科学论证说服公众，地方政府、专家与企业的“增长联盟”也不再能垄断邻避设施决策。这是因为：第一，不同的利益相关者对风险—收益具有不同的认知；第二，专家基于科学理性所提供的风险可能性的不确定信息无法回答何种风险可以接受或不能接受；第三，如果地方政府采纳专家基于不确定信息基础上的风险可能性建议，就会陷入不确定性困境[22]；第四，地方政府基于风险—收益确定性的封闭式邻避设施决策无法实现预期目标。最终，经过专家科学论证、规划部门规划、发改委批复、环保部门环评的邻避设施并不能为公众所认可，“决定—宣布—辩护”的既有治理模式也无法平息此起彼伏的邻避抗争。

由于政府、企业与专家组成的“增长联盟”不再具有绝对权威，因此参与邻避冲突治理的主体应该是多元的，包括地方政府、企业、专家、传媒以及公众在内。换言之，风险—收益的合理配置必须“再造政治”。一方面，在风险冲突中地方政府不能再依赖专家；另一方面，“增长联盟”对风险的解释垄断权正在被解构，因为风险问题已不再是“增长联盟”的独占领域，风险无处不在的可能使得每个人都愿意并有兴趣来了解它[23]。最终，在风险社会中，只有在“增长联盟”与“社群联盟”之间构筑治理风险信任联系机制，展开资源与信息交流，才可能充分动员更广泛的社会力量来共同应对不可预知的风险[24]。基于此，在邻避冲突治理中，应该建立一个适当的价值和利益表达的公共论坛，使利益相关者可以围绕具体的风险—收益分配问题在做出决策之前，通过公开争论、公共协商与理性妥协来达成共识。在这个过程中，邻避设施决策过程应该透明化，地方政府和专家应该“尽早、尽可能充分地将争议、不确定性、政策选择权呈现给公众”；而决策过程的开放性，以及各种“协商评议进路”的采用应该是将公众价值观吸纳进入公共政策中去的必要手段。在这里，地方政府基于公共权力行使的判断、企业基于经济利益的盘算、专家基于科学知识的可行与普通公众基于公共利益的考量，各方秉持解决问题与寻求共识的态度展开对话、交流、辩论与反思，最终达成共识并做出行动决策。这不仅仅是简单地聚合各种不同偏好、表达自身愿望和诉求，而是参与协商的主体基于公共理性共同寻求融合相互冲突的利益的过程。因此，构建更具开放度与包容性的协商治理模式，是风险社会条件下“政治再造”的基本趋势。在这里，除了克服投票的一次性决策缺憾，协商治理具有诸多优势，包括公开信息满足各个利益相关者的基本知情权、平等参与质询和公共论辩使各群体都能实现有效参与[25]，决策过程中的反复论证有利于帕累托次优的决策并减轻或克服有限理性的影响，从而产生更广泛共识[26]，提升了政策正当性，有利于决策执行，等等。协商民主从其诞生之日起就“强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”[27]。因此，邻避冲突中的“风险—收益”法则只能通过公众参与协商，在确保降低“物质性风险”的基础上改善社会稳定性风险[16]240。

总之，在邻避冲突治理中，由于风险阴影以及邻避风险引发巨大灾难的无法预知和无法完全控制，邻避风险的高度复杂性使其超出了“增长联盟”可以解释和控制的范围，而邻避风险“覆巢之下没有完卵”的广泛影响性使全部社会成员都不可能“独善其身”，因此邻避风险的治理不可能再像过去那样仅由“增长联盟”来垄断。基于风险社会面临的公共事务复杂性与不确定性以及转型社会对资源相互依赖的需求，建构邻避风险的协商治理机制——一个由多元利益相关者之间通过协商对话构建的合作互补的邻避冲突治理机制，也就成为必然选择[28]。在这种新型邻避冲突治理模式中，应该建立起双向沟通的“协作治理”模式，实现“风险—收益”的合理分担与共享，这恰恰是协商治理需要解决的核心问题。

三、案例回溯：从“邻避”到“迎臂”

与大多数垃圾焚烧发电项目一样，杭州市九峰垃圾焚烧发电项目在2014年5月10日也曾因邻避冲突而暂时搁置。

(一)选址遭遇邻避抗争

“5·10”事件的大背景是杭州“垃圾围城”现象日趋严重，现有设施的处理能力难以满足生活垃圾的快速增长。为此，杭州市政府着手规划建设新的垃圾处理设施。2014年3月29日，《杭州市环境卫生专业规划修编(2008—2020年)修改完善稿》(3月29日至4月27日)在杭州市政府规划局网站公示，九峰垃圾焚烧发电项目开始规划选址。很快，杭州九峰垃圾焚烧发电工程项目于4月22日经浙江省建设厅审批前公示。

相关信息一经传播，基于设施建设可能危及身体健康、环境质量、资产价值等，杭州市民的反对随之而来。在杭州九峰垃圾焚烧发电工程项目审批前公示2天后，杭州城区居民及周边村民向市规划局联名提交了反对建设该项目的公开信，也有部分市民提出应该对前述修改完善稿进行公示听证。4月24日，杭州市规划局虽然很快就对此进行书面回应，但并未消除市民的疑虑。邻近居民也曾到中泰乡政府、余杭区政府及杭州市规划局等部门反映，但都未得到回应。于是，事态继续发酵。从2014年5月7日起，在没有进行环评和相关批示的情况下，“垃圾焚烧厂秘密开工”的消息迅速流传，这很快导致1 000多名村民在拟建垃圾焚烧厂地点聚集抗议。这迫使杭州市政府做出回应。一方面，杭州市政府在5月8日召开了围绕焚烧技术、标准设置、国外经验等问题进行解答的垃圾处置专家媒体沟通会，力图说服公众。另一方面，中共余杭区委、区政府在5月9日发布《关于九峰环境能源项目的通告》，承诺在没有履行完法定程序和征得公众理解支持之前项目一定不开工。显然，这些回应并未奏效。2014年5月10日上午，余杭中泰及附近地区发生更大规模的聚众抗议，5 000多居民走上02省道和杭徽高速余杭段封路抗议，与随后赶到现场的特警发生冲突，多人受伤。于是，项目被迫暂时搁置。

(二)一年后的峰回路转

经过前期公众调查和环评批复，杭州市余杭九峰环境能源项目(即建设垃圾焚烧发电项目)在2015年4月14日经审批获得批准。九峰垃圾焚烧发电项目锅炉安装项目在2016年11月底顺利完成1、2号锅炉水压试验并将于2017年9月投入试运行。历经一年，杭州垃圾焚烧发电项目为何在发生“邻避冲突”后还能在原址成功建设？

1.坚持信息公开和公众参与。“5·10”事件使杭州市政府意识到民众的理解和支持是破解邻避困局的关键。一方面，杭州市政府坚持信息公开。杭州市、余杭区政府不但向市民公开项目技术、指标、设备要求等，而且直接将水文和大气检测点设置在村民院子里，并第一时间公布环境监测数据和细节，这无疑保障了市民的知情权。在此基础上，杭州市政府还构建了沟通对话平台来听取民意，公众提出诸如垃圾运输要走专用匝道、建立大管网供水以避免水源污染等建议，也被采纳并逐一落实，这无疑有助于实现市民的参与权和监督权。另一方面，杭州市政府还展开了有效的风险沟通。杭州市、余杭区政府通过广泛走访、精准走访、贴心走访、主动走访，既广泛征集民情又直面公众疑虑，在持续的交流互动中增进了当地民众对项目建设的理解。2014年7—9月，中泰街道多次组织对垃圾焚烧发电厂有疑虑的村民实地察看国内先进的垃圾焚烧厂，“百闻不如一见”的实地参观改变了很多当地民众对于垃圾焚烧项目“污染大、环境差”的风险认知。在这样的基础上，杭州市政府又通过召开垃圾焚烧项目答辩会来回应民众代表提出的诸如垃圾存哪里与怎么烧、二英和飞灰怎么控制、怎么处理等困惑，逐渐缓解了公众的风险疑虑。

2.补短板。余杭“5·10”事件的导火索是垃圾焚烧厂在没有进行环评和相关批示的情况下“秘密开工”①《杭州聚集事件续：村民称秘密开工是导火索》，《北京青年报》2014年5月12日。“，公示早于环评”遭到诟病和质疑②《“邻避运动”怪圈求解》，《半岛都市报》2014年5月21日。。此外，杭州市有关部门最初确定一家市属国有公司作为业主单位，无论是其专业资质还是利益关联都加重了公众疑虑。而有民众虽然两年前就听说要在九峰建垃圾焚烧发电厂，也有相关领导来考察，但从未征求当地民众意见就突然公示说要建了，这导致当地民众质疑操作程序有瑕疵③同上。。

为此，杭州市政府采取了双管齐下的改进：

(1)更换项目业主。基于“由专业团队做专业事情”的理念，在对中国光大国际有限公司(以下简称“光大国际”)相关垃圾焚烧发电项目进行详细考察研究的基础上，中共余杭区委、区政府决定引进在环保能源领域具有较强专业性、权威性和丰富建设运营经验的光大国际负责建设、运营、管理九峰项目。在地方政府组织的实地考察中，公众也普遍认可光大国际有限公司的技术、理念和社会责任意识，光大国际运营中的项目厂区优美的环境、规范的内部管理、先进的技术工艺给前去参访的杭州市民留下了深刻印象，风险认知逐渐发生变化。

(2)严格遵循法定程序。2014年9月11日，杭州九峰垃圾焚烧发电工程先后启动规划选址公告和环境影响评价第一次公示。此次公示充分吸收了公众建议，相较于4月发布的版本，对选址范围进行调整，并对生活垃圾设施规划图进行修改完善，将九峰环境能源项目的标准提高到高于欧盟2000标准。在浙江省住建厅的公告中，还公布了征求意见的形式和联系方式。此外，杭州市环保局强调九峰项目环评全程走完有6个公示环节。根据环境影响评价技术规范要求，受建设单位委托，浙江城建勘察研究院有限公司将在9月15日进场开展水文地质调查勘察。地方政府反复强调，选址公示并不意味着开工建设，九峰项目的审批全过程向市民公开以便广泛接受社会监督①《杭州九峰垃圾焚烧项目进行规划选址和环评公示》，新华网浙江频道，2014年9月12日。。截至2015年3月底，余杭九峰环境能源项目相继完成了重新规划选址、水文监测、稳评(环评)公众调查、环评全本公示、地质勘探和初步设计批复等各项工作，报批报建工作全部完成。

3.强化监管。在展开风险沟通和遵循法定程序的基础上，杭州市政府也不断通过强化风险监管来降低公众疑虑。在面对市民的项目答辩会上，杭州市政府承诺九峰垃圾焚烧发电厂在采用一流设计、一流工艺、一流设备的基础上，采用“日常四层监管，市民随时监督”模式②《杭州九峰垃圾焚烧发电项目平稳落地》，《中国环境报》2016年10月21日。。所谓“四层监管”，是指由政府监管、市民监督、企业自律和第三方专业机构监测所组成的立体监管。其中，第一层由政府行业主管部门通过定期和不定期的现场巡查和实时监控以及环保部门在线监测烟气排放，相关数据在厂区大门口安装的电子屏上实时发布。第二层是附近村民被聘请作为环保监督员随时来工厂巡查。第三层市民通过随时预约参观垃圾焚烧全过程来倒逼企业自律。第四层是具有相关检测资格的专业机构受聘监测工厂运营。在强化监管中，重点加强对垃圾计量、化学品消耗、焚烧温度、烟气排放、灰渣和渗滤液处理等各生产环节和污染物排放的监管，将烟气排放连续监测数据实时联网公开发布，委托权威监测机构定期抽检烟气、污水排放等主要污染物，烟尘、二氧化硫、氮氧化物、氯化氢、一氧化碳等相关数据也通过设置在厂区门口的大屏幕电子显示屏在线显示。除了采取上述措施以外，周边居民还可以以环保志愿者身份在九峰垃圾焚烧厂建成投运后进入厂区，随时对垃圾焚烧运营过程展开监督。

4.走向“邻利”。为了提升民众获得感，地方政府对余杭中泰这样承担垃圾处理的区域进行利益补偿。一方面，为了保障当地产业发展，杭州市政府专门给中泰街道拨了1000亩土地空间指标，扶持该区域开发旅游景区和建设智慧产业园等方案也相继出台，余杭区政府还在当地提前实施道路、公交、饮水、文体等一大批民生实事工程。另一方面，注入相应资金来推动当地发展。为打造一片城郊休闲“慢村”，余杭区政府计划投资20.8亿元，还投入1.4亿元来改善中泰街道的生态、生产、生活环境。为了筹措当地环境改善专项资金，杭州市政府决定从2017年开始将原有260元/吨的垃圾处理费提升为335元/吨③《杭州破题“邻避效应”》，《人民日报》2017年3月24日。。于是，随着相关设施建设的到位，众多乡村旅游项目争先恐后地落户，邻近居民收益日渐增长，在安全风险可控的基础上，在原址复建的垃圾焚烧发电项目由“邻避”转变成为“迎臂”设施，当初因为邻避冲突引发的外迁潮转变成为“回迁潮”。

最终，通过协商治理，在地方政府、企业、民众的互动中，邻避成为“邻利”。

四、走出邻避冲突困境的要义

诚如郭巍青所言，走出邻避困境，关键在于政府、企业与公众既要利益共享，又要风险共担④《广东求解邻避难题助力决胜全面小康》，《南方日报》2016年5月17日。。从杭州九峰案例来看，协商治理的基本要义在于：

(一)有效的风险沟通

在邻避冲突治理中，为了增强决策的正当性和合法性、提升邻避风险治理行动的针对性和有效性、增强利益相关者对邻避风险的认知和预防，风险沟通至关重要。而由于专家的风险科学评估与公众的风险主观感知之间存在难以弥平的差距，因此“增长联盟”有责任与“社群联盟”展开风险沟通，以便专家对风险的评估以及建立在专家意见基础上的政策能被公众接受[29]。

1.通过信息公开来建立信任。对增长联盟持久而广泛的不信任,已经成为邻避冲突中风险沟通的最显性难题[30]。因此，重建信任是贯穿在所有风险沟通策略中的一条主线，在此基础上才可能实现交流、构建共识等目标[5]。而相关实证研究证明：信息公开是重建信任的前提和基础[31]。余杭“5·10”事件折射出在面对民众“健康权”与“发展权”的诉求时，地方政府漠视公众的基本知情权，最终因为风险信息不对称导致信任危机⑤谢云挺：《垃圾焚烧厂“反建”事件频发杭州九峰的项目为何能浴火重生？》，新华社，2016年8月6日。。因此，在邻避冲突治理中，地方政府应当及时、准确地公开各类邻避风险信息，以保障公众基本知情权。而在后续协商治理中，杭州地方政府将项目规划选址说明、环评全本公示、水文地质调查勘察、初步设计批复、水文监测、稳评(环评)公众调查均对市民公开，这种公开透明和信息互通是取得民众信任的前提①《杭州九峰垃圾焚烧发电项目平稳落地》，《中国环境报》2016年10月21日。。

2.风险沟通应该坚持双向互动。在余杭“5·10”事件之前，地方政府也力图对公众诉求做出回应，但是忽视公众参与权的“单向宣传模式”非但没有缓解民众疑虑，反而加剧了公众对邻避风险的恐慌。因此，在邻避风险沟通中，公众应该被赋权，不是让他们只是手捧“公众参与”这顶帽子来坐听“增长联盟”的教导，而应让他们戴着“公众参与”这顶帽子走进市政厅[32]来参与政策过程。在后续协商治理中，杭州地方政府在确保相关信息公开透明的基础上，还搭建沟通对话平台去吸纳公众有序参与。地方政府不仅积极回应像垃圾存哪里与怎么烧、二英和飞灰怎么控制、怎么处理等疑惑，还充分吸纳公众提出的建议和要求。一方面，坚持下访与宣传同步推进。通过多种形式的走访、宣传，地方政府与民众展开持续的双向互动，在充分收集民意的基础上再决策，增进了民众对项目建设的理解。另一方面，组织市民实地考察，改变公众认知。在邻避冲突中，经过网络媒体的放大，垃圾焚烧设施往往与“恶心、恶臭、吵闹”以及“癌症、二英”等画等号，但是在实地现场参访江苏省常州市武进区遥观镇的常州垃圾焚烧发电厂时，杭州市民发现这个垃圾焚烧发电厂外观类似一个公园，绿树成荫，建筑如蓝色海洋馆般，外加一个高耸的钟楼；厂区内道路宽阔，环境优美，还有池塘、喷泉，丝毫闻不到任何异味，没人会意识到这里是一家垃圾焚烧厂②匡笠：《你信吗？垃圾焚烧发电厂美如公园》，《现代快报》2016年11月25日。。受邀参访的杭州市民通过近距离参观厂区规划建设，实地考察其工艺技术、运作流程以及对周边环境的影响，逐渐认识到生活垃圾减量化、资源化、无害化处理是垃圾焚烧发电处置方式的明显优势。最终，参观者回杭州后说，如果以后建的垃圾焚烧厂真的像参观的那样，自己会坚决支持③《杭州破题“邻避效应”》，《人民日报》2017年3月24日。。

总之，从杭州案例来看，通过邻避风险沟通，一方面，及时且有效地将邻避设施相关的风险信息以适当方式传递给公众，确保了公众知情权并建立了信任；另一方面，坚持双向沟通，让公众参与项目建设过程，赋权于公众，让公众情绪逐渐平复，更加趋于理性。

(二)合理的收益分享

从经济学来看，邻避设施具有明显的负外部性，因为邻避设施在将生产成本外部化转嫁给设施周边民众的同时，其生产收益并未透过市场机制进行合理分配[33]。为此，把邻避设施外部成本内生化，提供经济诱因、进行有效补偿是化解邻避冲突的最基本策略[12]。因而，建立完善的利益损失补偿机制是治理邻避冲突的必然要件。

在邻避设施损益平衡过程中，受相关设施影响的居民理所当然应该得到相应的利益补偿，这种补偿实际上是允许周边居民分享兴建邻避设施产生的收益。但是，邻避设施建设不仅会因征地拆迁而损害相关民众物质利益，还会因其建设对生活环境、身体健康等产生的负面影响而损害邻避设施周边居民的利益，甚至还会因其“背负的各种声名”而影响到邻避设施所在社区的未来发展[34]，因此邻避设施损益补偿不能仅限于征地拆迁补偿，也不能仅限于设施周边居民，还应该考虑到整个社区发展。而只有让整个社区可以从邻避设施建设中获益，才能增加对邻避设施的理解和支持，减少社区反抗，促进邻避设施的兴建和运行。如在实施广东汕头潮南垃圾焚烧发电项目和汕尾陆丰甲湖湾火电项目过程中，地方政府除了实施一般性征地拆迁补偿从而让村民个人得到实惠以外，还通过生态补偿和利益共享机制建设来改善村庄基础设施和生活环境，成功实现了从“邻避”变为“迎臂”④《生态补偿+利益共享让“邻避”变“迎臂”》，《南方农村报》2016年4月21日。。

在杭州案例中，除了因征地拆迁而进行补偿以外，杭州市政府充分考虑到要对余杭中泰这样承担垃圾处理的区域进行利益补偿，九峰项目被企业规划建设成为开放式的环保科普教育基地、工业旅游基地以及循环经济示范基地，从而实现收益分配均衡配置。为此，杭州市政府、余杭区政府出台相关政策、注入大量资金、采取多种措施来建设和维护市政设施、扶持地区经济发展、改善周边区域环境，并加大环境宣传力度并强化监管，力图使中泰垃圾焚烧发电项目真正成为“惠民工程”⑤同①。，使这一邻避型设施能转变成为“邻利”设施。

(三)走向协作治理

如果说治理泛指来自政府、市场和社会的多元主体协同合作及利益共享的过程，那么协商即为达成治理目标的常规手段及行动模式。在协商治理中，多元行动主体之间通过交流、协商达成共识，并在此基础上通过协作治理实现收益共享。面对环境高风险社会的来临，以国家为中心、以政府为主导、以风险控制为主要目标的传统治理模式难以为继，构建一种新型的由政府、市场和社会共同参与、相互合作与制衡的风险复合型治理结构势在必行[35]。

在杭州九峰案例中，邻避冲突的成功治理不仅走出设施建设的邻避困境，更重要的是初步形成协作治理风险的基本框架。作为项目建设和运营方的光大国际，在协助地方政府推进信息公开和组织公众沟通中充分发挥了其专业优势，不仅组织了对政府官员的专业知识培训，还邀请了杭州市民代表实地参访。同时，为了消解公众的风险疑虑，光大国际在九峰项目的设计、建设、运营、管理全过程中都坚持公开透明，并引入公众有序参与来监督项目高标准建设、烟气达标排放，力图实现项目与周边居民和谐共生。因此，光大国际允许中泰街道民众代表于水文地质调查勘察期间凭监督证进入现场参观、监督①《杭州九峰垃圾焚烧厂缩小占地面积引入光大国际》，经济观察网，2014年9月15日。。而地方政府在推进项目建设过程中也不断强化监管。基于公众担心项目建成运营后会出现的“偷排、漏排”问题，在强化政府职能部门监管和企业自律的基础上，还引入第三方监管机制和建立“居民随时监督”模式，并以政府公告形式做出一旦发现企业有“偷排、漏排”问题就立刻让项目关门的社会承诺。此外，近年来，杭州市政府充分吸收公众关于“通过垃圾源头分类实现生活垃圾减量”的建议，积极推进垃圾分类工作。2015年，杭州市人大制定了关于垃圾分类的地方性法规。在此基础上，垃圾“实户制”、积分奖励等新办法和二维码、物联网等智能手段也被杭州市政府广泛推行，被政府动员的杭州市民也积极行动起来。2015年，杭州市成功入选国家第一批生活垃圾分类示范城市。2016年，杭州市不断加大推广垃圾分类工作力度，持续提高垃圾分类知晓率、稳步提升垃圾分类覆盖面、有效改善市容环境、垃圾增长率保持在低位态势②陈金辉、孙晶晶：《日处理垃圾3千吨杭州九峰垃圾焚烧厂9月试运行》，《钱江晚报》2017年1月13日。的良性治理格局基本形成。至此，政府、企业与公众协作共治的基本雏形已然成型。

五、结语

在邻避设施频频遭遇反建、邻避冲突事件依然高发的态势下，杭州九峰垃圾焚烧发电项目的“浴火重生”无疑值得认真研究。“5·10”事件后，杭州地方政府通过近一年时间展开协商治理，坚持信息公开和公民参与重建信任，通过风险沟通和合理的利益补偿，缓解了公众的风险疑虑并初步实现了损益平衡，因此由于邻避抗争而暂时搁置的垃圾焚烧发电厂项目得以在原址重新开工建设。在杭州九峰案例中，邻避冲突协商治理的基本要义在于通过有效的风险沟通可以改变公众认知而弱化邻避心理，合理的收益补偿则有助于增进公众对邻避项目的接受度，最终在协商沟通的基础上形成共同应对风险的协作治理框架。不但如此，杭州案例还表明：在应对邻避冲突中，地方政府通过搭建彼此协商对话平台，通过不同利益相关者的交流、讨论，来调节政府、企业和公众之间的利益关系，不但有助于化解社会矛盾，而且可以成为寻求公共利益的实现方式和途径。正如习近平总书记所言，有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛③习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》，《人民日报》2017年10月28日。。因此，走出邻避冲突治理困境的改革方向在于开放公共政策过程，赋权更多的利益相关者参与决策过程，使地方政府能最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，确保公共管理活动能取得公民最大限度的同意和认可[36]，这不但会使公共决策过程和结果更透明，而且通过引入更有力的外部监督有助于地方政府形成更加灵敏的回应机制，更重要的是使风险治理有了更多的协商、协调与合作，简而言之就是能走向善治。

基于此，认真检视杭州案例，无疑可以为类似邻避冲突事件的治理提供有益的启示。在“强增长、弱治理”中国式发展进程中，地方政府面对日益增加的社会风险和公民集体行为的威胁，而政府传统的治理手段往往面临边际效应递减的困境[37]。通过协商治理实现的相互尊重各方利益诉求，更可能从根源上解决利益矛盾与社会冲突，从而化解社会矛盾深层次问题[38]。因此，对于遭遇局部治理危机的地方政府而言，如何在反思杭州案例的基础上，真正通过有效的协商治理制度建设去规避邻避冲突的发生，应该成为推进地方政府治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，“协商治理建立起了上下互动、权力双向运行的治理机制，通过合作、协商等方式实施了对公共议题的有效治理”[39]。