以包容性城市治理推动城市转型发展

◎李 烁

◎曹现强(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100)

城市化是中国经济发展的强大引擎，它深刻改变了中国的社会结构与人们的生活方式，但随着资源、生态约束逐渐凸显，长期以来城市粗放型增长、非均衡、排他性城市化的弊端逐渐暴露，城市发展面临越来越多的问题与挑战。未来中国，要发展什么样的城市、如何发展城市成为人们必须思考的问题。在经济社会发展进入新常态、新型城镇化被列入国家发展战略规划的今天，“城市转型”逐渐成为各界热议的话题。

一、城市转型的内涵

在中国知网以“城市转型”为主题检索，可发现相关文献数量近年来迅速攀升(见图1)。对1985—2017年可检索出的40 722篇文献进行关键词共现分析(见图2)，可发现城市转型研究的知识分布较为广泛，遍及资源型城市转型、经济转型、产业结构转型、社会转型及农民工、城市社区等众多领域。学者们从不同的研究视角出发，探讨了某些特定类型的城市或城市的某些特定领域的转型问题，但对新时期新型城镇化背景下城市转型的总体方向及转型中城市治理问题的研究还有待于进一步深化。

图1 中国知网“城市转型”检索文献数量(篇)

图2 中国知网“城市转型”检索文献关键词共现分析(1985—2017年)

当下中国的城市转型与应对城市化进程中遭遇的突出问题密切相关。到2030年，中国的城镇化率预计将达到70%，届时将会有约10亿人在城市中生活[1]，城市对中国社会的影响将越来越深刻。与全球已经经历的以英国为代表、发端于欧洲的第一次城市化浪潮，以及以美国为代表、发端于北美洲的第二次城市化浪潮相比，包括中国在内的发展中国家所经历的第三次城市化浪潮在资本积累与劳动力转移方式、城市的主导产业、资源配置机制及国际环境等方面存在诸多不同，城市化面临日趋严峻的资源成本约束、生态成本约束及社会成本约束。我国城市化进程面临巨大的现实挑战：首先，长期以来城市被视为“增长机器”，在粗放式发展模式下城市空间的无序、低效开发虽然带来一定时期内的高增长，但随着资源与生态约束越来越强，高消耗、高污染、高排放的城镇化模式造成了严重的生态问题与环境灾难，这种发展模式难以为继[2]；在单一城市发展理念的主导下，城市发展样式、城市面貌趋同，城市在发展过程中割裂与历史、文化的联系，缺乏自身特质，“千城一面”现象突出。其次，我国实行以“政府先导、政策倾斜、先试先行”为主要特征并对不同行业、不同地区、不同群体供给差异化政策的“渐进式改革开放”[3]及“排他性模式”的城市发展[4]造成较为严重的发展不均衡及社会失衡问题。其中，发展不均衡主要体现在区域发展不均衡、大中小城市间发展不均衡、人口与产业分布不均衡、城乡发展不均衡等方面；社会发展失衡则主要体现为常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率失衡(2015年仍相差16.2个百分点[5])、城市居民贫富差距增大、城市社会隔离凸显、农民工权益保护不力、征地拆迁引发的社会矛盾频现等诸多问题。有研究指出，城市中的不公平现象往往要比它所在国家的不公平现象更为严重[6]，城市在聚集大量资源、人口的同时，也在一定程度上放大了社会不公平，成为社会矛盾的高发地。以上种种“城市病”不仅阻碍了城市的健康发展，还为社会和谐稳定埋下了隐患。有学者甚至提出在中国城市化进程中存在“合理性危机”[7]。转变城市发展模式、解决城市化进程中遭遇的问题、改善城市风貌与人们的生活环境迫在眉睫，城市转型成为未来中国城市化的必经之路。

城市转型既是对问题、矛盾的被动回应，也包含人们对于“城市应当如何”这一问题的主动思考，还包含人们对于未来城市发展理念、发展方向、发展模式的主动调适，更包含人们对于未来美好生活的期许。综合来看，当下中国的城市转型是在经济发展新常态背景下、在新型城镇化与治理现代化的要求下，城市发展进程及发展方向的重大变革，是城市适应经济社会发展需要的结构性转变，是城市多领域、多方面、多层次、多视角的综合转型。它既包括对城市化理念与城市发展价值追求的反思与变革，也包括城市经济形态、产业结构的升级转换，更包括城市社会关系的调整与城市文化的进步以及城市空间结构、城市生态的改善。

二、城市转型中的城市治理

何艳玲认为：“变迁中的中国城市治理，不仅将决定中国城镇化的价值取向，也将决定城市居民在城市中是否可以获得更美好的生活。”[8]治理转型不仅是城市转型的重要内容，还渗透于经济转型、产业转型等城市转型的各个领域，并贯穿城市转型的方方面面。

一般而言，城市治理被认为是“个人及机构、公共部门和私营部门共同规划并管理城市公共事务的各种手段的总和，同时，它是一个持续不断的过程，通过此过程来调解多方利益冲突，并实现合作行动，达成共同目标”[9]。基于此定义，学者们往往以“多元主体”或“利益相关者”(Stakeholders)的互动为分析框架来探讨城市治理问题[10]。在现实政治实践中，任何治理主体的活动总处在一定的制度环境之中，城市治理不仅包含多元治理主体互动这一实践、行动过程，还包含治理实践、治理行动所处的制度体系以及作为治理制度体系的“结构”与作为治理主体及其实践的“能动”之间的相互作用[11]。

在城市转型的诸多要素中，城市治理的“制度”维度受到普遍的关注：首先，城市转型被认为是一种在较短时间内集中发生的、具有内在一致性的大规模的制度变迁的过程[12]；其次，制度被认为是影响城市发展变化的重要因素[12]，城市的社会结构变化、城市形态及布局的转变在某种程度上以制度变迁为基础并受其制约；最后，制度创新被认为是城市转型的基本保证[13]，人们可经由主动的制度设计对城市转型的方向、过程进行调适。

在此意义上，包含制度变迁在内的城市治理模式转型对当下中国的城市转型有着极为关键的作用：它通过重塑未来中国城市化价值取向、重构未来中国城市发展理念，明确城市转型的方向及道路选择；它通过规则设置、资源配置影响，约束甚至决定城市转型过程中各类治理主体的行为以达成城市转型的最终实现。在现实中，采取何种城市治理模式直接影响甚至决定了城市转型的方向与具体策略，而由于中国城市化进程以“制度型动力体系”为特征[14]，城市治理的制度体系变迁也成为城市转型成败的关键所在。

三、包容性城市治理——城市治理的新方向

当代中国城市发展面临诸多挑战，在城市化进程中制度设置落后、不合理往往被认为是造成城市粗放式增长、城市发展失衡、社会失衡等“城市病”的根本原因[7]，而通过改变城市治理模式，以制度变迁实现城市转型则合乎逻辑地成为解决上述问题的选择。

近年来，“包容性发展”在中国国家领导人的讲话中频频出现；联合国人居署(UN-HABITAT)提出并不断推动的“包容性城市(Inclusive City)”研究与实践相呼应；《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出的“建设包容性城市”，成为未来中国城镇化发展的方向；不仅如此，不少学者也已经意识到提高城市治理的“包容能力”、建设“包容性城市”，不仅是解决“城市病”、促进社会和谐的有效手段，还是未来中国城市转型的方向所在[15]。

基于以上共识，我们试图提出并探讨“包容性城市治理”这一城市治理模式，以推动“包容性城市”建设并推动实现城市转型。作为一种城市治理模式，“包容性城市治理”既包括一系列旨在促进城市包容性发展、提高城市包容性的治理措施、实践对策，亦包括与此城市治理模式相对应的、以“高包容性”为特征的制度体系。而由于治理实践在具体情境中往往较多变化，制度体系却相对稳定、可以在特定的时空条件下持存(persistence)[11]，并表现出一定的模式化特征[16]，本研究将更加关注包容性城市治理的制度体系及“高包容性”特征在其中的表现。

值得注意的是，在中国，城市承担了大部分公共服务供给功能，但城市治理却并非仅仅是城市的“内部事务”：城市治理不仅是地方治理，还是国家治理体系的组成部分，从更宏观的角度来看，它甚至镶嵌在“全球治理”的宏观治理结构之中。城市治理不仅是城市内部的治理，还包含“多层治理”(Multi-Level Governance)，即城市治理如何置身于国家治理体系乃至全球化治理体系之中的意味[16]。此外，“包容性城市治理”绝非仅仅依靠城市自身的力量就能实现，国家对于城市治理制度体系的设计、支持与制约至关重要，在此意义上，包容性城市治理亦体现为国家对城市的治理，因而也具有“元治理”(Meta-Governance)的意味[17]。

四、包容性城市治理——概念内涵、制度结构与具体内容

(一)“包容性”的两层意蕴

就字面意思来看，“包容性”的含义是“把……包括进来的状态”，在英文翻译中，“包容性”除了与名词Inclusiveness对应以外，还经常与形容词Inclusive 对应，例如，在 Inclusive Growth/Development、Inclusive City中翻译为包容性增长/发展、包容性城市，在这种用法中，“包容性”具有规范意义上的“高包容性”的意味，并非名词性的、中性的、可高可低的“包容性”。在学术研究中，它的内涵主要有以下两层：

1.在2007年由亚洲发展银行(ADB)最先发起的、世界银行(World Bank)、经合组织(OECD)、国际货币基金组织(IMF)等大型国际组织不断参与推动的对于“包容性增长”及“包容性发展”的持续研究中，“包容性”是一个具有强烈现实导向特征的理念，旨在解决一些国家(尤其是亚洲发展中国家)在经济高速增长过程中产生的贫困、两极分化等问题[18-20]。在关于致贫原因的研究中，社会排斥(Social Exclusion)超越了个人能力、收入等原因被视为贫困产生的根源[21]，给予贫困及弱势群体充分的社会保障以及公平的发展权利等“包容性”措施而非传统的再分配措施被视为解决贫困问题的关键。在此意义上，“包容性”或多或少成为“减贫(Pro-poor)”的工具，其核心含义就是通过保障弱势群体及边缘群体的基本福利及机会公平来消除贫困。

2.进一步的研究指出，人们对社会排斥与包容的认识超越了机会、资源的单一维度，社会排斥在人种、性别、年龄、性取向、文化、语言、宗教信仰、职业等方面均存在，甚至在诸如出行方式、饮食习惯等日常生活的各个方面都可能发生。多维度的社会排斥不一定造成经济意义上的贫困，但仍然能造成“权利贫困”，使人们无法享受到应有的公共服务、制造社会隔离与社会冲突、降低资源分配效率，对人们在城市中的生活体验、归属感、获得感等产生许多负面影响。因此，包容性超越了作为“减贫”手段的含义，延伸到更深的层次——对于“多样性”的包容：它不仅强调减轻经济意义上的贫困，还强调消除多维度的社会排斥与社会隔离，化解由于多样性差异而造成的社会冲突，从而创造一个对于所有人来说都更为和谐、有序的社会。

(二)“包容性”与城市

多样性、异质性是城市的题中应有之义。城市及城市生活对于我们的最大价值就是它的社会及文化多样性[22]。在城市学家眼中，如果将城市比作一幅图画，那么理想的状况就是——一方面，它足够丰富多彩；另一方面，这些丰富的色彩又不会带来问题、冲突与混乱。城市在不断发展，随之而来的是城市变得越来越多样化，这种多样化体现在人种、宗教、国别、性别、职业、收入乃至个人生活方式等多个维度。而且，多样化不仅体现在城市内部、城市居民之中，还体现于城市面貌、城市历史文化以及区域乃至全球视野下城市间的关系中。多样化不仅是城市创新与发展的推动力，还是冲突与矛盾的源泉，以特定的城市治理制度安排调和多样性群体之间的矛盾、维护城市社会和谐稳定十分必要。排他性的(Exclusive)治理模式强化了不同群体之间的隔离与冲突，与城市的天然多样性相悖。从某种意义上来看，城市对包容性的需求是根植在城市自身特性之中的，“包容性城市”(Inclusive City)是城市发展的必然要求，而包容性城市治理则是城市转型的必然方向。

(三)“包容性城市治理”的内涵与制度结构

作为特定治理模式的“包容性城市治理”，意味着一套相对稳定的制度体系[16]。“制度(Institution)”是一个被普遍使用但含义多变的概念，它有时指法规、政策等正式制度，有时也指人们的价值观念、习惯、不成文的约定等非正式制度。新制度主义学者Olsen和March给出了“制度”较为深刻的定义：制度指一系列的行为规则及组织实践，这些规则和组织实践背后是一套相对较为稳定的，不容易受到个体行为变化或外在环境变化影响的意义结构和资源结构；制度包含两个层面(行为系统和结构系统)、四个构成要素(行为系统包含行为、行为规则要素；结构系统包含意义、资源要素)。它们之间的相互作用方式是：行为规则预设了特定情形下何种行为是恰当的；意义结构解释、确证行为规则的正当性及合法性并赋予行为意义；资源结构为行动提供支持或阻碍行动的实现[23]。这里所谓的“制度”是指狭义的“正式制度”或“纸面制度”，包括由行为、行为规则、资源结构以及价值结构构成的一整套系统，这套系统在形成后具有一定的稳定性、自主性并有相对独立的动态变化。

制度由行为、行为规则、资源、意义等四个要素构成，以此为分析框架，“包容性城市治理”的制度体系具有以下四个方面的内涵：

1.在制度的意义要素中，“包容性”首先表现为对个体多样性存在意义及价值的确认并赋予他们平等的权利。这种“确认”既针对特定群体内的成员，也针对该群体外的其他人。换句话说，包容性不仅体现为对“自己人”的包容，还体现在对“非我族类”的包容程度上。在现实中，它可能意味着享受社会保障、公共服务的权利、参与公共事务治理的权利等不应该为“户籍城市居民”或其他类似的制度化身份所独享，而应当为突破此类限制的“非户籍居民”及其他城市居民同享。在全球化视野下，它甚至意味着城市居民中的非本国公民与本国公民一样享有某些基本权利。不仅如此，“包容性”也确认了不同规模、区位的城市、不同的城市历史、文化、面貌的价值——城市不应是抽象的、千篇一律的，不同城市因其特殊的历史文化背景而呈现多样化的面貌，城市的发展理念、发展路径及发展目标也应当因其自身特质而有所分异。其次，任何城市治理制度体系的意义要素中都必然存在多重价值，这些价值之间往往存在“工具—目的”链，即一些价值作为工具而存在，而另一些价值则作为目的价值而存在。在“工具—目的”链中，目的价值相对于工具价值具有更高的优先级。在包容性城市治理中，“包容性”不应仅作为工具价值而存在，而应作为目的价值而存在。在现实中，这意味着“包容性”本身即是城市发展所应追求的，而非仅仅是为了实现城市经济增长等目的的工具。

2.在制度的资源要素中，包容性意味着每个个体都有权利使用生产资料、生活资料等公共资源并有权利享受社会福利、公共服务，尤其是社会保障与基本公共服务。当然，在某些情况下，包容性的资源分配不仅体现在权利平等上，还体现在资源应通过某些再分配策略向弱势群体倾斜，使他们更易于享有或使用特定公共资源从而实现某种补偿式的“平衡”，如为失能人士提供优先通道、更大的停车位等。同时，资源分配规则中的包容性不应当是一种强势群体对弱势群体、主流群体对边缘群体的“施舍”。在这种情况下，后者能享有多少资源完全取决于前者以某种“慈善”的态度“施舍”多少资源，这种包容是一种不平等的包容，是高高在上的强势群体或主流群体的一种慈善式话语[24]。真正的包容性城市治理的资源分配应当建立在平等的基础上，即不同的个人或群体，不论其力量强弱、规模大小，都能平等地享受或占有特定公共资源。弱势群体或边缘群体能够享受或占有公共资源，并非取决于强势群体或主流群体的意愿，而是因为他们应当且可以如此。

3.在制度的行为规则要素中，包容性主要表现为行为规则能够充分考虑、公平对待不同人群的特性、需求与利益。与资源要素不同，制度中的行为规则并非通过提供资源支持来影响行为发生的可能性及人们的行为能力，而是通过正式或非正式的允许—禁止、支持—反对、提倡—遏制等表述明确特定场景中何种行为是恰当的，以此直接塑造行为。包容性城市治理的行为规则既包括对所有异质性个体一视同仁的“普遍规则”，也包括针对特定群体的“特殊规则”。就前者而言，行为规则的包容性主要体现为它要尊重、理解并容忍不同人群的生活方式、行为方式；就后者而言，行为规则的包容性主要体现为对特定群体，尤其是弱势群体及边缘群体的呵护。同时，行为规则的设置应遵循公共价值生产的过程，建立在行为规则所影响的对象(利益相关者)的意见和利益充分表达、协商的基础之上[25]。

不仅如此，包容性城市治理的行为规则中必须设置“底线规则”或“消极规则”，即防止一些个人或群体侵犯、压制其他个人或群体,降低城市治理的包容性水平，换句话说——即便是在“包容性城市治理”理想的的包容性下，有些侵害性的行为仍然是不被“包容”的。

4.制度的行为要素是城市治理实践的落脚点。在“制度—能动”的视角下，治理实践中人的行为受制度的意义要素、资源要素及行为规则的共同影响，它们不仅从对行为的激励与惩罚等外部途径，还借由社会化等途径内化到人的价值观、信念系统及人格结构中影响甚至决定人的行为[23]，同时，制度又在人的实践中被不断改变、修正。包容性在治理实践中首先表现为不同群体能够接受包容性城市治理制度的意义结构、资源结构及行为规则；其次，表现为人们在治理实践中践行包容性制度并逐渐将制度约束下的行为内化、转变为自觉行为；最后，表现为人依据历史情境及时空条件的变化不断重塑、调整制度的行为规则、资源要素甚至意义要素以使城市治理的整体包容性进一步提高，包容性制度结构进一步优化。

综上所述，在包容性城市治理的制度结构中，规范意义上的“包容性”是贯穿制度四个要素的核心概念，制度的意义要素中对“包容性”地位的确认，使制度行为规则要素中的包容性规则及治理实践中的包容性行为得以合理化、合法化；制度资源要素对“包容性”原则的贯彻使得包容性治理实践得以实现。同时，在治理实践中，人们逐渐将“包容性”原则内化到个体认同、信念系统、价值规范及日常行为中，在面对复杂的现实问题时，又能发挥实践的“能动”作用对包容性城市治理的具体制度结构进行适当的调整，以更好地实现“包容性”。在人和制度不断相互塑造的过程中，包容性城市治理由“应然”逐渐转变为现实。

(四)“包容性城市治理”的内容

作为一种城市治理模式，“包容性城市治理”并不是单一样式的。对多样化城市发展方向、城市文化、城市风貌的包容，对具体的不同城市治理方式的包容，也是“包容性城市治理”的题中应有之义。不同城市依照其治理实践的特质及需要在包容性城市治理模式的“集合”中可选择不同的“子策略”，但无论如何，这些不同的城市治理模式在制度各要素的高包容性特征上应是一致的。

包容性城市治理的实现需要多方推进，人们应当高度关注以下四个方面：

1.包容性城市治理中的公民参与。公民参与往往被视为实现“包容性城市治理”的充分条件[6]。值得注意的是，有研究表明，某些由强势群体主导的、排斥其他群体的公民参与反而会降低城市治理的“包容性”[26]。在诸多公民参与方式中，包容性城市治理的实现需要更广泛、更深入、更高质量的公民参与，在此基础上形成并实现公共价值。这种公民参与应当是基于平等原则的、充分包容异质化人群的参与而非局限于强势群体的、带有偏见的参与；应当是在公共政策决策、政策执行、公共服务供给、城市规划、社区治理、监管及规制等众多领域广泛的公共参与而非仅仅局限于某些领域的参与；应当强化参与者赋权并根据具体情境构建更高程度、更彻底的参与途径而非仅仅局限于宣传教育、征求意见、投票等较低层次。

在以公民参与实现包容性城市治理的实践中，政府与社会组织都发挥了重要的作用。一些发达国家城市治理的经验表明，城市政府的相关部门在提升城市对于外来移民包容性、满足外来移民需要时发挥了重要作用，但这种作用并非凭空产生：在代表外来移民利益的社会组织的不断倡议下，政府相关部门会采取措施提高外来移民享有城市公共服务的便利性[27]。因此，在实践中，既要明确政府在提升城市治理包容性中的关键作用，也要注意培育社会组织等弱势群体、边缘群体的“发声”及参与渠道。

2.包容性城市治理中的城市规划。从制度的视角看，城市规划对物理空间的划分内在地隐含了“城市应当如何”的价值规范以及对资源的重新配置、对行为规则的设置甚至对行为的直接调控。因此，有学者认为，城市规划可以被看作某种“权力工具”，与权力的分配格局和运作方式关系密切[24]。城市规划既可以被视为动态的治理过程，也可以被视为静态的治理结果，不论城市治理主体存在于城市内部还是城市外部，现实中他们的治理实践总是发生在城市空间内，总要“落入”某种城市规划过程或结果之中。

因此，包容性城市治理在城市规划中的实现应从两个方面来考虑：首先，在规划过程中，应当充分包容不同人群的多样化特质，充分包容他们的利益、需求与文化。在具体实践中，参与式规划往往被视为提高城市治理包容性的具体策略[6]。其次，在规划结果中应当充分体现包容性。城市规划通过对重构城市空间影响城市治理，这种重构并非仅仅是“打破围墙、开放空间”，而是一个如何处理特定空间的开放与封闭之间的平衡的问题：既要通过适当的开放来打破社会隔离、促进公共资源的共享；又要通过适当的封闭来实现对某些群体存在样式的保护，避免它们因为生存空间被强势群体“吞没”而消失。

在城市规划实践中，创建良好的包容性城市公共空间对实现包容性城市治理十分必要。一些研究指出，包容性城市公共空间应具有以下特点：一是对各阶层群体、各类型活动均有吸引力，而非仅追求“高端”“独享”；二是人们可以自由选择不同的活动类型；三是一定的领域性和私密性是必要的，各类人群、活动之间不至于相互冲突、排斥；四是一定的开放性，用柔性边界而非围墙、铁栅栏等刚性边界定界。而功能复合的土地利用模式、对城市低收入群体及边缘群体更具有包容性的公共政策、公共空间景观优化及完善的城市行人与非机动车交通环境则被认为是打造包容性城市公共空间的有效途径[28]。同时，随着区域发展越来越受到重视，包容性城市规划不能仅考虑城市内部，更应考虑城市间及城乡关系中的包容性问题。城市间的竞争性发展往往使城市规划倾向于吸引流动的资本及人才入驻，但这种竞争往往会带来区域间及城市内部的非均衡、排他性发展，克服区域发展城市规划中的对短期利益的追求产生的政治性阻碍，实现区域可持续、包容性发展也是实现包容性城市治理、推动城市转型的重要因素。

3.包容性城市治理中的公共服务。公共服务供给与管理是城市治理的重要内容。建立完善的社会保障体系以及提供普遍可及的公共服务往往被视为实现包容性城市治理的重要手段[6,18]。完善的城市社会保障体系往往与减贫(Pro-Poor)意义上的包容性城市治理相联系，而普遍可及的公共服务则更拓展到对多样性包容意义上的城市治理——作为基本公共服务重要组成部分的社会保障体系要满足的是人们的基本生存及发展需要，而其他一般性的、非基本公共服务要满足的不仅仅是人们的“底线需求”，还包含人们更高层次、多样化的需求。在城市公共服务与社会保障中实现包容性城市治理，至少需要考虑两个方面的问题：

(1)谁能够享受城市的公共服务？由于城市发展水平不同，城市公共服务供给能力、质量往往有所差别，公共服务供给体系的完善程度及供给水平往往被作为城市之间吸引优质劳动力资源的竞争性手段。在中国，这种做法往往与现有的户籍制度及财政再分配体制相结合，形成基于户籍身份的城市公共服务享有资格的认证系统——或通过出生在某地，或通过证明自己的能力(创造价值的能力、工作能力、经济能力甚至购房能力等)，来获取某城市的户籍，方具有享受该城市公共服务的资格。这种制度设置将一部分生活在城市却未能获取该资格的人(或因为非出生地，或因为能力尚未达标)排斥在城市公共服务供给体系之外，从而降低了城市的总体包容性。当前的研究成果往往将户籍制度改革及财政再分配体制改革作为解决这一问题的对策[1,4]，而财政再分配规则与户籍挂钩又使得户籍制度改革成为解决问题的关键所在，但是从制度视角来看，仅仅变革城市治理制度的资源要素及行为规则要素，似乎尚未从根本上解决这一问题。在现有的城市治理价值导向下，“包容性”是为发展，特别是城市经济发展服务的，即便是户籍制度与城市公共服务供给体系脱钩，公共服务的享有资格同样可以与其他条件挂钩(如学历高低、纳税时长或数额、工作性质或工作年限、消费能力等)；而即便现有的户籍制度不变，城市公共服务仍然可以另行确定一套身份及资格识别机制以实现更高包容性的供给。一些研究也发现，一些城市的农民工并不看重城市户籍，但他们仍有融入所住城市的愿望[29]。因此，是否改变户籍制度并非解决问题的关键所在，它或许既不是提高城市治理包容性的充分条件，也不是其必要条件。解决农民工、流动人口市民化、常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率脱节等问题的关键不在于是否改变户籍制度，而在于通过城市公共服务的“供给侧改革”，通过变革城市治理制度体系意义要素层面上的公共服务价值导向、资源要素层面上的公共服务资源分配方式、行为规则层面上的公共服务享有资格，为高包容性的城市公共服务供给扫清制度障碍；从“以人为本”的角度出发确认城市居民，尤其是那些没有获得城市户籍的居民对于城市的价值，而非仅将其视为城市发展的“负担”；将享有城市公共服务视为每一个城市居民的应有权利，而非仅将其片面化、工具化地视为吸引“高端人才”、促进城市发展的手段[29]。

(2)在解决“谁享受”之后，还需要考虑：提供何种公共服务？很明显，在以异质性与多样化为特征的城市中，人对公共服务的需求也将是多元化、多层次的。即便是基本公共服务所要满足的“底线需求”，在不同的人群之间可能也会具有较大的差异。相较于基本公共服务，一般性的、非基本公共服务可能要面临更高程度的异质性需求。不论是服务种类还是供给质量，仅提供单一标准的公共服务恐怕已经难以满足目前城市居民的需要，更难以满足包容性城市治理的要求。因此，在包容性城市治理中，就包含社会保障在内的基本公共服务而言，它必须一方面能够满足其“减贫”目标，满足城市居民尤其是弱势群体及边缘群体基本需求、减少城市贫困；另一方面，它又必须考虑到不同群体之间“底线需求”的多样性与异质性；就一般性的、非基本公共服务而言，则需要考虑构建“标准化公共服务——个性化公共服务”等多层次、多维度、立体化的城市公共服务供给体系以满足不同人群的需要。而在公共服务供给过程中，通过引入服务用户的参与，实现公共服务的合作生产与合作供给，是满足公共服务多元化需求、提高公共服务供给质量的有效途径[30]。

4.包容性城市治理中的城市文化构建。城市文化是一个城市的“软实力”。它包括人们对于城市历史的记忆、人们在城市中的生活方式以及人们对于城市应该以何种形态存在的期待。它内化于城市居民的个体人格中，并通过城市居民的群体行为外显出来，形成城市的“文化性格”。城市不是某种抽象存在，而总在某种独特的历史情境中生长而成，在自然条件、人文环境、历史轨迹等多重因素的影响下，每一座城市必然具有独特的“文化性格”，从而形成丰富的城市间文化多样性。城市文化的多样性特质并非仅存在于城市之间，人的多样性也随着城市的历史发展逐渐造就了城市内部的文化多元性。

如今，城市的文化多样性特质面临巨大的挑战：一方面，在对城市“增长机器”功能的片面追求下，经济发展、资本逐利推动下的城市建设吞噬了城市的历史特征及文化表征，那些遗留下来的、能代表城市特质的文化符号，许多只能在千篇一律的钢筋水泥丛林及全球化商品经济的压迫下，蜷缩在城市的角落里，从城市独特生活方式的标志变成仅供游客瞻仰参观的“文物”和“遗迹”；另一方面，城市内部那些受资本等因素推动的强势文化逐渐支配了城市的文化环境与文化生活，而那些弱势文化在强势文化的驱逐下，日趋边缘化乃至消亡。不论在城市间还是城市内部，文化的多样性、独特性正面临巨大冲击。

包容性城市治理强调对城市文化多样性、独特性的包容。首先，文化认同既是个体人格的重要构成要素，也是城市“文化性格”的基础。某一种城市文化的存在之所以意义重大，并非因为它可以服务于经济发展等特定目标，而是因为它本身即目的。包容性城市治理的制度体系不仅要从“以人为本”的角度确认个体存在的意义，还要确认每一座城市独特的历史积淀与文化性格不可替代的价值。像人与人之间的平等一样，不同城市的文化特质也是平等的，它们之间只有差异而无高下，每一座城市独特的“文化性格”都应当拥有发展空间并受到应有的尊重与呵护。其次，包容性城市治理的城市文化不仅是“城市的文化”，还是“人的文化”。任何城市中都不可避免地存在强势文化与弱势文化的分化，但这并不意味着弱势文化就应当被边缘化乃至消亡。包容性城市治理在城市文化中的包容性体现在城市中生活的人对多元文化的包容、认同上，体现在持有不同文化认同的人之间的平等共处、相互包容与尊重上，体现在人在交往中保持自身生活经历及生活样式的独特性的同时，对他人独特性的容忍、接纳与认同上。深植于包容性城市治理中的包容性城市文化在人的日常活动中展现出来，并在人的日常活动中得到进一步确认，发展并不断巩固、提升城市文化的包容性。

随着“一带一路”倡议的推进，中国城市在国际舞台上将扮演越来越重要的角色，可以预见，更加频繁的国际化人口流动以及城市间的文化交流将为中国城市注入越来越丰富的文化内涵，同时也将对城市文化包容性带来一定的挑战。如何使多样性的文化能够和谐并存而非相互冲突，不能只是一个被动适应的过程，而需要制度、政策、教育及产业发展的主动引导、主动适应。中华文化自身的包容性特质使得中国城市有着发展包容性文化的天然优势。在新的时代背景下，将历史积淀、人文特质与现代发展注入城市文化中，形成中国城市新的文化面貌，同时以海纳百川的姿态迎接世界，是中国未来城市转型的题中应有之义。

现实中的包容性城市治理并不限于以上方面的内容，不同城市、不同历史时期实施的包容性城市治理策略也不局限于以上所列，篇幅所限，不再一一探讨。包容性城市治理实践不仅需要“超城市”(如国家、区域)、城市及“亚城市”(如区县、社区)等层面的多层治理制度安排，还需要结合不同城市及其不同发展阶段的多样化历史情境进行设计。

五、包容性城市治理的未来展望

包容性城市治理强调城市发展“以人为本”，强调城市均衡发展，强调对多元化、异质性的包容，强调城市发展成果为所有人“共享”，对于解决城市粗放型、非均衡、排他性发展造成的“城市病”有重要意义，以包容性城市治理推动中国城市转型是未来城市发展的方向。

在治理实践中，“包容性城市治理”是一种具有前瞻性、指向性的，与城市治理的长远目标、新型城镇化战略及和谐、共享等发展理念相契合的城市治理模式。目前来看，包容性城市治理的实现至少面临两个方面的挑战：

一是城市治理的制度体系具有相对稳定性的特征，这种相对稳定性在急需制度变迁之时则会表现为现存制度体系抵制、拒斥变革的顽固性(Robustness)[23]。在城市转型中，城市治理模式的转变同样会面临此类问题，这不仅表现在治理主体的行为模式一时难以转变，还表现在埋藏于制度体系深层并固化在治理主体价值观深处的城市治理价值导向这一制度要素会在相当长时间内保持相对稳定。在当下的中国城市治理语境下，“发展”特别是经济意义上的“发展”时常被作为非常重要甚至唯一的价值取向，城市化仍被视为经济发展的重要“推进器”。“包容性”“发展成果为人民共享”等理念虽然常被提及，但真正落实到城市治理制度体系的各个要素中仍面临重重障碍。包容性城市治理模式的最终确立，仍需要人们坚持不懈地努力。

二是从城市治理内部来看，不同领域对待“包容性城市治理”的态度可能不同，例如，城市的经济发展部门和城市的公共服务部门在同一时期对于“包容性”的理解及重视程度会有差别，这种差别在某些情况下可能相当大，因此包容性城市治理必须面对不同领域治理价值取向、治理策略的不同乃至冲突的挑战。从城市外部来看，任何一个城市并非孤立存在，它总是处在某个区域网络中，不可避免地与周围的城市相联系。在这种情况下，不同城市之间的包容性水平差异可能会对高包容性城市造成一定的负面影响，迫使高包容性的城市采取倾向于排斥的治理策略，降低其包容性水平。因此，包容性城市治理又必须考虑城市间的包容性的“平衡”与协调发展，就此而言，“包容性城市治理”的推进对于国家及区域治理能力也将是一大考验。

尽管面临诸多挑战，随着“包容性发展”“包容性城市”等理念在全世界范围内取得越来越多的认同并逐渐上升为包括中国在内的诸多国家的发展理念、发展战略的一部分，在城市治理理论与实践中，“包容性城市治理”将越来越为人们所关注。随着“一带一路”倡议的推进，中国国际地位日益提高、国际影响力日益增强，中国城市的国际化水平、城市间及城市内部的多元化程度亦将不断提高，以包容性城市治理推动城市转型，不仅能有效解决“城市病”，实现社会公平正义、提高人民群众“获得感”[31]，还能帮助中国城市妥善处理、从容应对国际化、多元化带来的潜在影响与冲突，为城市乃至国家树立良好的国际形象。