完善民族地区经济发展法律制度体系

宁东升

一、法律制度建设对于民族地区经济发展的重要作用

改革开放后,我国经济取得了快速发展，综合国力明显提升，但西部民族地区与东南沿海经济发达地区的差距却进一步拉大，经济发展的不平衡，已严重影响我国可持续发展战略和全面建成小康社会目标的实现。导致这种现象的原因是多方面的，但保障西部民族地区发展的立法缺失是重要的原因之一。目前，我国虽有《宪法》、《民族区域自治法》等从总体上加以规定 但直接保障西部民族地区经济发展的相关立法明显滞后，民族地区相应的经济权利得不到明确和细化，针对西部经济发展的一些具体问题，很需要一系列民族性、区域性、地方性的立法加以特别扶持和保护。民族地区开发，需要法律来保障国家政策环境和体制环境的连续性和稳定性，区域经济发展的特殊性需要采取区别于东、中部地区的制度安排和法律措施。这就迫切需要制定出促进和规范民族地区发展的专门法律和法规，把涉及民族地区经济发展的各项工作纳入法治轨道。

建国以来，国家主要采用财政转移支付政策，国家重点投资地区分配政策，重点地区扶贫具体措施等来完成地区和行业经济平衡发展的宏观调控并取得了一定的成绩。但是这些政策没能像预期的那样取得应有的成效，突出的问题是，政策的变动性和应时性使西部地区扶持缺乏长远的后备力量，宏观政策因缺少法律保障而实际到位率低，政策的贯彻执行缺乏应有的法律规范及制度保障，科学性、计划性、系统性和连贯性差。就扶贫而言，开发式、造血式、产业式等扶贫理论和策略早已被实践所接受，但其实施的组织和规范程度却令人担忧。《扶贫法》的制订和推行已不是一个理论问题 而是实际操作问题，但至今仍未出台。当前扶贫工作的难度和力度除了需要全面规划的具体设计，还需要强有力的制度规范加以推进，仅靠政策性规定显然不够，须有相应的法律加以规范，这将对西部经济的振兴具有重要的意义，将为可持续发展战略提供有力的法律保障。

其他国家通过立法促进经济发展的经验值得借鉴。上世纪日本为了解决战后严峻的粮食、煤炭、木材的短缺和复员军人的安置，以及全国经济的尽快复苏发展，发布实施了《北海道开发法》对北海道发展的机构设置、经费预算和使用、产业扶持和重点投资以及各期的开发目标、重心和结果评定等做了详细缜密的计划和规定。实践证明，日本北海道地区的开发在法律的统一规划和保障下取得了综合开发的显著成果，实现了全国经济的总体协调发展，创造了区域经济开发的成功范例。美国开发西部的成功之处也在于通过法制保障使社会经济发展规范有序 有力地进行。为解决土地的产权和使用问题，联邦政府颁布《土地条例》低价出售土地，使西部大片荒芜的土地得到了开发利用。颁布《西北州地区条例》，实行新区设州在各方面一律平等，鼓励人们西移，保障西部居民的生命、人身、财产安全和宗教信仰自由。颁布《优先购买法令》，规定每个移民自己垦殖的土地可按最低价优先从政府手中购买。《宅地法》规定每个移民在当地居住和从事耕种若干年以后即可以极少的费用占有一定数量的公共土地。二战期间，为了充分利用西部南部的资源、空间和劳动力，联邦政府在这些地区投入巨额军事拨款，为其新兴工业奠定了基础。此外，美联邦政府还制定了《西部地区再开发法案》、《人力发展和训练法案》、《加速公共工程法案》、《经济机会法案》、《公共工程与经济开发法案》和《阿巴拉契亚区域开发法案》等，有力地促进和保障了地区经济的开发和振兴。又如德国《联邦基本法》规定，联邦各地方的发展和居民生活水平应该趋于一致。《联邦空间布局法》规定，联邦领土在空间上应该得到普遍发展。《联邦改善区域结构共同任务法》规定，联邦和州共同出资对落后地区的开发给予补贴。此外，前苏联、印度、加拿大等国通过法律手段来促进和保障落后地区经济发展，都取得了明显的成效。上述国外区域开发的成功，均基于针对性强的一部或数部法律。区域经济发展中政府的主导作用集中体现为法律对经济活动的导向、规范和保障。所以，我们必须用立法的形式来全面规划和统领民族地区发展的目标、原则和各项具体措施。

二、完善民族地区经济发展法律制度应坚持的原则

正当程序原则。正当法律程序，是现代法治的基本原则和基石，是法治的灵魂，是约束适用法律者权力的重要机制，是保障并实现公民权利的的重要手段。无论是立法还是司法或者是执法，都必须坚持正当程序原则。《立法法》确定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章依照权限报有关机关的备案制度，是立法程序化的刚性要求。执行并完善立法备案制度是完善民族法律法规体系及程序性制度的重要举措。《立法法》第八十九条规定了报批备案的具体情形：行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。及时清理涉及到民族关系的相关法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，及时修改或废止与法律法规和国家政策相抵触或者不适应经济社会发展新形势要求的规章和规范性文件，并向社会公布，同时将成熟的规范性文件上升为部门规章。

问题导向原则。制约民族地区经济社会发展的主要障碍，一是民族地区的区域竞争优势薄弱。目前民族地区科技人员数量仅占全国总量的27.1%，而且专业结构和年龄结构不合理，优秀人才流失严重。由于科技体制改革滞后，现有科技人员的作用未能得到充分发挥。据不完全统计，民族地区劳动生产率普遍较低，仅为全国平均水平的67%。产业技术层次较低，并且存在着与东、中部地区产业结构趋同的现象。这种不合理的产业结构状况不利于民族地区发挥比较优势，难于提高区域经济竞争力。二是民族地区生态环境脆弱，尤其是水资源匮乏。民族地区陆地面积占全国的70.1%，而水资源总量却只占27.1%，加之没有遵循水资源承载力科学规划产业结构，进一步加剧了水资源供需矛盾。严重的环境污染，日趋恶化的生态环境，使民族地区人类生存和经济发展受到极大制约。三是民族地区可持续发展基础薄弱。民族地区在发展过程中的短期行为十分突出，主要原因是民族地区的资金总量、工农业产值在全国经济中的比重较小，外部投资对民族地区的经济发展影响很大，而外部投资很少考虑民族地区的长远开发，很少顾及当地的生态环境变化及其后果。在经济发展的对策中，民族地区普遍出现了自然资源开采率高、利用率低、工艺落后、环境污染严重，工业化和城市化混乱无序等一系列短期行为。立法的重点应立足于解决这些突出的问题。

协调原则。一是协调好正确解决民族地区资源开发与少数民族群众利益的问题。我国的自然资源多数分布在民族地区。这些资源的开发不仅对民族地区的发展，而且对全国现代化建设都有重要意义。如何把国家对这些资源的开发与少数民族群众利益的保护结合起来，这个问题以往并没有得到很好地解决。如水电建设，库区群众得不到很好的补偿安置，电税也不能由电站所在的民族地区征收；矿产开发民族地区得益甚少，反而要承受环境污染和破坏。应当为当地提取适当的资源补偿税和生态环境保护费，用以补偿、保护和治理生态环境。二是妥善处理民族地区开发与资源、环境、生态相协调的问题。

要避免超载过牧造成草原严重退化和沙化。90%可利用的草原已不同程度地退化、沙化、碱化。必须以草定畜，实行圈养和禁牧、休牧、轮牧，以利于草原自然修复。要严禁森林过度采伐。要保护水资源，防止浪费和污染。许多河流特别是淮河受到严重污染，虽经大力治理局部有所好转，但是总体仍在恶化。要加大污染治理，对严重污染的企业必须坚决关闭。要杜绝矿产资源开采中“吃菜心”的现象，坚持可持续发展的开发利用有限的矿产资源。三是高度重视经济与社会协调发展的问题。民族地区经济发展固然不足，社会发展更为滞后，特别是科技、教育、卫生和科学文化严重滞后。要遵照科学发展观，统筹经济社会发展，特别是要加快科技、教育、卫生和科学文化的发展。

系统衔接原则。自治权是民族区域自治的核心，如果离开了自治权，民族区域自治制度就没有任何实质性意义。因此，民族地区开发促进立法必须坚持与自治权相衔接的原则。根据法律规定，我国的民族区域自治权包括：制定自治条例和单行条例的立法权，根据当地实际对法律和行政法规以及上级国家机关的决议、决定、命令和指示予以适当的变通权，财政、经济、文化的自主管理权，使用当地通用的语言文字执行职务权，组织本地方公安部队权以及少数民族干部和人员任用的一定优先权，等等。民族地区经济立法与自治权相衔接是非常必要的。从系统的整体性来说，只有使二者相衔接才能发挥更大的法律保障作用，这亦是法治环境的营造必须依赖于以宪法为核心的法律体系的共同作用的根本原因。在民族平等和实行民族区域自治的基础上，通过政策保障和法律保障相结合，平等保护和优惠照顾相结合，行政措施和司法救济相结合，进一步强化少数民族权利保障机制。

三、民族地区应完善的法律制度主要内容

加快民族地区的经济发展，不仅是一个经济问题，也是一个关系到社会稳定和民族团结的政治问题。必须做好民族地区经济发展的制度保障和法律引导工作，促进民族地区的经济发展。

加强基础设施建设方面的法制保障。目前民族地区需要加快两个方面的基础设施建设:一是物质基础设施,二是社会基础设施。重点加快水利、交通运输、通信和广播电视等基础设施建设。国家投资的重点建设项目，只要符合必备条件，就应当优先安排在西部开发地区。国家投资安排的西部开发地区重大基础设施建设项目，需要地方政府提供配套资金的，可以适当降低配套资金的比例。通过这些公共基础设施项目的建设吸纳更多的城乡劳动力和下岗职工就业，为失业者与贫困人口提供基本的生活保障,形成良好的社会安全网,从而实现保持社会稳定、经济与社会协调发展的目标。

加强资源开发、生态建设方面的法制保障。民族地区资源丰富，国家在民族自治地方开发资源，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。改革生态环境保护管理体制，完善资源有偿使用制度和生态补偿制度，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。引导和鼓励经济发达地区的企业按照互惠互利的原则，到民族自治地方投资，开展多种形式的经济合作。上级国家机关应当把民族自治地方的重大生态平衡、环境保护的综合治理工程项目纳入国民经济和社会发展计划，统一部署。对居住在不具备基本生产、生活条件或者对生态环境有重大影响的地区内的居民，将有计划地实施移民并给予相应的政策和资金支持。

加强资金支持方面的法制保障。在社会主义市场经济条件下，资金供给的有效性在一定程度上决定于需求主体本身的有效性。中央财政预算内经常性建设投资、中央财政转移支付资金和专项补助金应当向民族地区倾斜。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第9条规定：“国家通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及其他方式，充分考虑民族自治地方的公共服务支出成本差异，逐步加大对民族自治地方财政转移支付的力度。上级人民政府有关部门各种专项资金的分配，应当向民族自治地方倾斜。”

加强人才保障法律制度。人力资源是最重要的资源，人才优势是最重要的优势。民族地区的发展必须高度重视人才资源的开发，贯彻落实《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，采取各种有效措施，积极培养使用实行区域自治的民族和其他民族的各级各类人才，扩大干部培训机构和高等院校为民族自治地方培训干部与人才的规模，建立和完善民族自治地方与中央国家机关和经济相对发达地区干部交流制度。总之，必须依法保障民族地区的人才资源开发，构建完备的人才保护法律制度。

加强体制改革促进法律制度。民族地区经济体制改革的目标是改变民族地区传统的自然经济经营方式，改变民族地区商品经济不发达的实际状况，逐步建立结构合理、协调运作、高效稳定的市场经济模式,必须规范有序、分阶段、有计划、有组织地进行，而法律制度的规范、组织和保障功能则从外部环境上保证这一过程的实现。民族地区经济从传统计划体制向现代市场经济转变，要求法律从如下几个方面加以扶持和规范：（1）市场主体的法律培养。在主体身份的确认、权利义务的明确、市场行为的规范，以及市场规则的统一和健全方面有相应的制度依据和程序保证。（2）市场环境的法律创建和规划。法律在市场进入、退出以及经济活动方面确立详细、具体的规则，使市场行为规范、有序、高效进行。（3）市场行为的法律引导、规范和组织。利用法律的创建和运作引导人们由落后的经营方式向规范的市场经营转变，通过各种企业制度的建立和推广，组织分散的个体作业向集约化、规范化生产转变，以挖掘经济的发展潜力、增强市场竞争力。

1.宋才发：《中国少数民族经济法通论》，中央民族大学出版社2006年版.

2.2003年《中国统计年鉴》，中国统计出版社2003年版.

3.《中华人民共和国西部开发促进法》(征求意见稿)(国西办人[2004]29号).

4.《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》，载《国务院公报》,2004年第14期。

5.《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》,载《国务院公报》,2005年第20期。