发达国家自然垄断行业的政府管制改革及启示

◎刘华涛 （华北水利水电大学法学与公共管理学院，河南郑州450046）

电信、电力、自来水、民航、铁路、天然气等自然垄断行业是关系人民生活的基础性产业，这些行业的改革发展既影响消费者的切身利益，也关系经济社会的健康稳定发展。自20世纪70年代末开始，英、美等发达国家相继在自然垄断行业开展竞争性导向的政府管制改革并取得明显绩效。本文对发达国家自然垄断行业政府管制改革实践进行总结分析，为我国自然垄断行业的政府管制改革提出政策建议。

一、促进竞争的政府管制改革措施

发达国家自然垄断行业的政府管制改革以竞争为导向，主要措施是培育竞争性市场结构、开放竞争性业务和放松价格管制，以此培育竞争市场环境。

（一）消解进入壁垒，培育竞争性市场结构

自然垄断行业政府管制改革的关键是放松进入管制，消解进入壁垒，扩大新企业的进入，从而形成有效的市场竞争格局。在自然垄断行业中，进入壁垒的大小直接影响行业的竞争程度，也是市场结构状况的直接反映。进入壁垒的形式一般包括经济性壁垒、策略性壁垒和制度性壁垒［1］。经济性壁垒是由行业本身的技术经济特征决定的；策略性壁垒是自然垄断在位企业为了阻止潜在进入企业而采取的提高产品价格等策略性行为；制度性壁垒则是国家相关的法律法规或政府管制政策对潜在进入企业造成的进入障碍。随着技术的进步、经济的发展，经济性、策略性壁垒阻碍进入的影响将大大降低，而制度性壁垒就成为限制潜在进入者进入的关键。从20世纪70年代末开始，美、英等发达国家纷纷在自然垄断行业放松进入管制，消解制度性壁垒，进行“竞争性导向”改革，着力培育竞争性市场结构。例如，美国1975年开始放开民用航空准入管制，1978年放松电力行业发电领域的准入，1989年完全取消天然气的管制。1982年开始推进电信业放松进入管制，在1996年实现传统电信、有线电视和互联网等不同业务之间的全方位竞争。再如，英国电信业在1991年结束移动通信领域的双寡头垄断，1995年已有15家公司被批准经营相关的电信业务，在1998年实现电信市场的全面开放；英国邮政业在2002年制定开放邮政市场的战略，2005年开始降低大宗业务的准入门槛，2007年取消所有的准入限制［2］21-24。

（二）行业纵向分离，剥离开放竞争性业务

自然垄断行业同时存在自然垄断业务和竞争性业务，如电信业的市话基础网络、电力行业的输电网络、航空机场、铁轨网络、自来水和天然气的管道网络等属于自然垄断业务领域，而电信行业的移动、长话和各种增值服务业务，电力行业的发电、售电业务，铁路行业的建设、客运和货运业务，自来水行业的生产、销售业务，民航运输等则属于竞争性业务领域。进行行业纵向分离，适时剥离开放竞争性业务就成为发达国家自然垄断行业政府管制改革的主要手段。例如，美国电力行业在1978年放开发电领域准入后，1992年在电力批发市场引入竞争，彻底改变纵向一体化的模式，将发电、输电、配电、售电进行分离并实行财务独立核算。在电信业，美国电话电报公司（AT&T）在20世纪70年代对美国电信市场的垄断使任何新进入者难以生存。1982年，司法部与AT&T以“修正的判决”裁定分解AT&T。1984年，AT&T实施对本地电话业务的分隔，美国长途电信市场进入开放和竞争的阶段［3］。再如，英国电力行业1990年开始结构改组，实施厂网分开、输配分开，私有化与引入竞争同步，将原来发电、输电、配电统一经营的中央电力局（CEGB）分解成3个发电公司、1个电网公司和12个地区电力公司。改革后，英国电力行业在发电领域约有50家发电厂商，输电领域有3家电网公司，配电领域有14家配电公司，售电领域形成竞争性的市场［2］133。

因为原来纵向一体化的企业同时经营自然垄断性业务和竞争性业务，他们在竞争性业务的竞争中具有优势，所以原在位企业的垄断性传输网络必须对竞争者开放，以促进有效竞争。例如，美国在《能源管制法》中授权联邦能源管制委员会，要求纵向一体化的电力企业通过它们的传输网络，把竞争者所发的电传输给趸售用户，称为趸售转运。同时，加利福尼亚及其他州的电力管制者也宣布，允许通过同种方式把电力传输给零售用户，被称为零售转运［4］。再如，英国在电信业竞争性改革中，要求英国电话通信公司（BT）与其他运营商实行互相接入，否则将对BT公司处以巨额罚款，并且规定自然垄断业务和竞争性业务必须分开核算，并按要求向管制机构和社会公布其财务信息，以避免因交叉补贴行为造成市场竞争效率的下降及消费者利益的受损。同时，为了提高新进入企业的竞争力，发达国家在开放竞争性业务的同时，还在一些领域实施非对称管制。例如，英国在电信行业放松管制，对有线电视公司从事电信业务不进行任何管制，但规定BT在2002年前不得进入有线电视领域，以避免电信运营商对有线电视公司进行掠夺性竞争。而美国电信业则是对AT&T实行分拆重组后运用非对称管制手段推进竞争，通过制约具有支配地位的电信企业反竞争行为，为竞争者进入市场扫除障碍。

（三）放松价格管制，实施激励性管制方式

自然垄断行业传统的价格管制方式主要是基于成本的投资回报率管制，它是指通过限制企业资本投资收益率的办法来使企业获得公正的收益。由于忽视信息不对称和缺乏激励的强制性，基于成本的传统管制造成企业内部无效率、管制关联费用增加、寻租成本的产生等问题，导致管制失灵［5］。管制失灵最主要是企业缺乏技术革新和管理创新的动力，生产效率低下。发达国家在自然垄断行业放松进入管制、开放竞争性业务的同时，也在进行放松价格管制改革。一方面，逐步取消价格管制，如美国在1976年开放民航业的价格竞争，1982年取消民航业价格管制；另一方面，以激励性管制方式替代投资回报率管制。激励性管制是通过激励或引导，给被管制企业以竞争压力的方式，促进企业之间展开间接竞争，从而促使企业提高内部效率、降低成本，以实现社会福利最大化，并使企业可以利用信息优势和利润最大化动机获取由此带来的利润增额。自然垄断行业激励性管制的方式主要有价格上限管制、特许投标竞争和标尺竞争管制等。其中，应用最广的是价格上限管制。价格上限管制是一种控制企业价格的有效工具［6］，它在全世界的范围内被广泛地运用于能源、电信、交通和自来水产业，其中既包括私有企业，也包括国有企业［7］。以英国为例，1984年在电信业应用价格上限管制取得成功之后，1986年、1987年、1989年、1990年相继在煤气、机场、自来水、电力等行业进行应用。特许投标竞争在发达国家的供水或污水处理、管道燃气等行业应用，标尺竞争管制则在自来水行业得到一定的应用。

二、保障竞争的政府管制体制改革

为了保障以竞争为导向的政府管制改革措施的有效实施，发达国家不断完善自然垄断行业政府管制体制，推进产权、法律和管制机构等方面的改革。

（一）推进产权改革，建立适应竞争的产权模式

产权是对各种资源或生产要素的权利，产权安排直接影响资源配置的调节。市场经济的有效竞争是以明晰的产权制度为基础的，因为产权明晰能充分调动经济行为主体的积极性和创造性。自然垄断行业的政府管制改革是通过放开准入、放开竞争性业务等推进行业的竞争，这种竞争性改革就需要完善产权结构。20世纪70年代末以来，发达国家在自然垄断行业政府管制改革过程中，吸收社会资本，实施以民营化为突出特征的私有产权改革，构建明晰的产权结构。例如，英国自然垄断行业产权改革的主要做法是把国有资产出售给私人部门，基本是采取出售国有企业股票的形式进行，把原有单一的国有企业改造成股份制企业，允许民间资本进入自然垄断领域，使自然垄断行业的产权结构由国有变成国有私有混合或私有。在产权改革中，英国政府限制单个股东能够购买的股份额度，以限制被分开的企业又重新联合起来形成垄断，而小额度的股份持有还有利于增强企业产权的流动性。而美国自然垄断行业的产权模式传统上基本都是私有的，其产权改革主要是着眼于行业内企业产权的分散性和流动性，从而使得这些行业的效率得以提高。主要措施是通过放松进入管制，使得新的潜在的所有者对在位的拥有控制权的所有者形成替代潜在威胁，接管、并购等行为成为可能。同时美国发达的股票市场也使得分拆后的企业股权更加分散。日本自然垄断行业的产权改革则主要是国有企业私有化，首先使自然垄断经营企业的国家所有权与经营权相分离，然后在合适的时机出售公司股份实行私有化［8］138-139。

（二）着重立法先行，构建保障竞争的法律体系

自然垄断行业的政府管制改革是适应于技术创新、管制市场及消费者关切等带来的管制需求的变化。管制改革必须建立在与管制需求变化相适应的法律制度改革之上。发达国家自然垄断行业政府改革都是立法先行，通过国会立法在破除垄断、鼓励竞争、保护消费者利益、提高行业整体效率等方面提供基础保障，并且通过立法确定自然垄断行业管制机构的设置及相应的管制权力，管制机构在法律框架下依法行使管制职能。例如，英国在1984年颁布的《电信法》，确立英国电信产业管制体制的基本框架，详细规定管制机构的基本职责、权力、执法程序等。此外，英国从20世纪80年代开始还先后颁布《自来水法》《电力法》《铁路法》等一系列法律，为管制改革提供法律依据。再如，美国国会在1978年通过《航空公司放松管制法》，强化民航业的去管制化活动，1992年通过《能源政策法》以鼓励电力产业的进入，1996年的《电信法》的核心内容是开放本地电话市场，标志美国电信业进入全面开放和竞争。美国在自然垄断行业管制改革过程中，随着改革进程的深入，法律也在不断地补充完善。1976年通过《铁路复兴与管制改革法》，1980年通过《斯塔格斯铁路法》，1995年通过《州际商务委员会终止法》，这些法律不断深化铁路行业的放松管制，给予铁路公司更多的经营自由。有线电视行业1992年的《有线电视消费者保护与竞争法》核心内容是保护消费者权益和促进竞争，1996年《电信法》又允许有线电视经营电信业务，与电信实行非对称开放。

（三）改革管制机构，健全管制权力的监督体系

管制机构权力行使的公开、公正，是促进自然垄断行业管制改革的关键。如果管制机构与一些企业之间有直接的利益关系，或被一些企业收买，或受到其他政府部门的左右和影响，那么管制机构就可能失去公平、公正，在管制过程中就可能出现管制承诺缺失或偏向某些企业。在这种情况下促进竞争的政府管制改革措施也将会失去它应有的价值和意义。因此，为确保政府管制改革措施的有效性，必须改革管制机构，规范和约束管制权力，为企业创造公平公正的竞争环境。发达国家管制机构改革：一是建立独立性管制机构。独立性管制机构是指管制机构必须独立于其他政府部门和被管制企业，这样不仅割断管制机构与企业的联系，从而预防管制俘获，还割断管制机构与其他行政部门的联系，能够避免政治倾向性，更加客观、公正地进行管制活动［9］。这样，被管制企业遭遇投资风险和威胁、遭遇不公正待遇的可能性大大降低，进而保证企业之间公开、公平的竞争。发达国家在自然垄断行业设立独立性管制机构比较普遍。例如，美国联邦一级的联邦通信委员会、联邦能源管制委员会、地面运输委员会（1995年根据《州际商务委员会终止法》成立，主要负责铁路行业管制）。美国的50个州也都有独立的管制委员会，其中电话电报业有51个，电力行业有50个，天然气行业有50个，给排水行业有43个［10］。再如，英国在20世纪70年代之前，自然垄断行业基本上是政企合一体制，竞争性改革实施后，管制机构独立性大大增强，如电信管制办公室、天然气与电力市场管理局、民用航空局、邮政服务委员会、水资源服务办公室、铁路管理局等。二是健全管制监督体系。发达国家对自然垄断行业管制机构的监督，一方面，来自国会、总统和司法部门。以美国为例，国会通过立法进行法律控制，并有权调查管制机构，控制预算和拨款。总统享有管制机构高级官员的任命权，以及预算控制和改组机构等权力。司法部门的司法审查在发达国家具有重要的地位，主要是审查管制权力的行使、管制程序和判决等是否符合宪法和法律，从而防止和避免管制权力滥用，保障被管制企业的合法权益，保证自然垄断行业的有效竞争。另一方面，来自公众、媒体的社会监督。有效的社会监督可以有效预防管制俘获，保证管制权力行使的公开、公正。有效的社会监督必然要求信息公开。自然垄断行业政府管制的信息公开涉及管制政策的性质和目的、采取管制行为的理由、管制对相关方和公众的影响、管制行为的进程等内容，这些必须在一定时间内以直接通知或在媒体上公开的方式使管制相关方和公众知晓。例如，英国自然垄断性行业听证会制度的主要特点就是将管制法规草案公布在因特网、大众媒体上，广泛征求社会意见。意见整理后，再将信息与公众见面，再次征求意见，以此作为制定法规的依据。

三、对我国自然垄断行业政府管制改革的启示

发达国家自然垄断行业以竞争为导向的政府管制改革成效突出，使得自然垄断行业的服务多样化，提高了企业的生产效率，降低了行业的收费水平，而且为经济增长率提高做出贡献［2］16。尽管如此，也存在一些问题。例如，实行彻底厂网分开的英国电力产业，国内电力公司的市场成为外国公司的天下，售电市场被美国和法国垄断一半。再如，英国在20世纪90年代对铁路行业进行拆分，进行私有化改革，曾一度被视为欧洲铁路经营模式的范本。但进入21世纪以来，由于投资不足、设备老化、经营不善、服务质量低劣等原因，引致顾客强烈不满［8］125。发达国家的改革经验值得我国借鉴，但出现的问题也必须予以高度重视。我国自然垄断行业政府管制改革必须与自身情况相结合，如果设计并实施的改革模式背离现实情况，将会严重影响改革的效果并制约自然垄断行业的发展。因此，我国现阶段自然垄断行业政府管制改革应着眼于以下三个方面。

（一）强化竞争性业务的开放

在世界经济论坛公布的《2017—2018全球竞争力报告》中，中国在137个经济体中排名第27位，在影响整体排名的12项指标中，“基础设施”排名第46位，“劳动力市场效率”和“商品市场效率”分别排名第38位和第46位，这三个因素都拖了国家整体竞争力的“后腿”［11］。自然垄断行业是“基础设施”的主要构成部分，“市场效率”自然也包括占国民经济主体的自然垄断行业。因此，虽然经过不断改革，我国自然垄断行业已经成为具有一定竞争力的行业，但总体上效率偏低，竞争力不强。当下，我国对自然垄断行业产品或服务的需求量在持续增长，自然垄断行业的投资需要不断增强。在这种现实情况下，我国自然垄断行业的政府管制改革不仅要增强企业的效率，还必须重视企业的规模效应，强化提升整体竞争力，确保企业能够持续经营并能够进行新的投资。因此，我国自然垄断行业的管制改革，行业拆分、结构重组应适度，要确保企业规模，重点应放在竞争性业务的开放上。

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016—2020年）》明确指出：“面向社会资本扩大市场准入，加快开放电力、民航、铁路、石油、天然气、邮政、市政公用等行业的竞争性业务。”这表明自然垄断行业政府管制改革的重点就是开放竞争性业务，就是在竞争性业务领域放松或取消进入管制，鼓励民营资本和国外资本进入。在开放过程中，民营资本和国外资本应该一视同仁，对外商开放的领域必须首先对民营资本开放。在竞争性业务开放后，应该健全加强市场秩序管制，为参与竞争企业提供公平、公正的市场环境，加强反不正当竞争的监管。对利用市场支配地位实施强制销售、搭配销售、地方保护和网络接入歧视的行为，依法予以惩处［12］。发达国家为提升新进入企业竞争力而采用的非对称管制，我国应慎用。因为现阶段自然垄断行业的新进入企业在技术、资本等方面也具备相当的实力，非对称管制对原在位企业有失公平，不利于公平竞争，而且我国在电信领域曾实施的非对称管制，并没有取得理想的效果。

（二）推进产权改革和价格管制改革

党的十九大报告明确提出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”［13］33因此，我国自然垄断行业政府管制改革要以产权和价格管制改革为重点，实现竞争的公平有序。我国自然垄断行业经营主体是国有企业，国有企业作为公有制企业，是公有产权结构。这种公有产权结构对促进自然垄断行业的资本积累、促进投资、保障基础设施安全具有重大意义，但在一定程度上也存在效率低下的问题。所以，我国自然垄断行业产权改革，应在“推动国有资本做强做优做大”“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”［13］33的目标上，在坚持公有产权结构的前提下引入竞争，提高行业效率。健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，实现产业定位与产权结构的吻合。根据我国自然垄断行业的自身情况，以及自然垄断业务和竞争性业务的划分，现阶段的产权改革在坚持公有产权的前提下，强化行业内产权的分散性和流动性，培育新的潜在的所有者对在位企业拥有的控制权形成替代威胁的市场环境。一方面，通过自然垄断行业国有资本产权改革，推进政企分开、政资分开，使国有资产监督管理委员会与国有企业之间，形成一种投资者和企业法人的契约关系。这方面的改革近些年推进较大。另一方面，引入社会资本。依靠社会资本建立起的技术合作有效地整合双方的资源和信息［14］，即社会资本可以通过与国有资本合资、合作方式进入自然垄断业务或竞争性业务领域，也可以独立进入竞争性业务领域。特别在竞争性业务领域，要切实取消国有资本和社会资本的歧视性待遇，保障平等进入。

随着自然垄断行业市场需求的增加和技术进步，放松或取消价格管制是促进竞争的必要手段。我国首先要减少价格管制涵盖的范围。在竞争性业务开放的同时，要放松或取消价格管制，逐步由市场来确定竞争性业务领域产品或服务的价格。对于自然垄断业务领域，逐步改变目前以投资回报率为主的价格管制方式，引入激励性管制，依靠间接竞争给企业竞争压力，促使企业降低成本、提高效率。目前，我国对自然垄断行业的投资需求还很大，而投资回报率管制虽然会造成企业内部效率低下，但其最大的优点是有利于鼓励投资。因此，我国在引入激励性管制的价格上限管制时，不能简单照抄照搬发达国家的模式，而应在投资回报率基础上构建价格上限管制模型，既要考虑技术进步带来的效率增长，又要考虑投资的需求，实行渐进式改革。特许投标竞争会遇到竞争不充分、资产评估转让、合同管理困难等问题，在应用时要慎重，必须结合特定环境，考虑应用的复杂性，确保竞争的充分性和公正性。

（三）完善法律体系和健全管制机构

根据发达国家的经验，自然垄断行业的政府管制改革都是立法先行。近几年，为推进自然垄断行业的改革，我国自然垄断行业的法律体系也在不断完善，如1990年的《铁路法》、1995年的《电力法》和《民用航空法》都在2015年进行修订，但这些法律在一定程度上还是受到政府管制部门的影响，法律内容比较笼统，缺乏具体的明确的细则。而电信、自来水行业只有《电信条例》（2016年修订）、《城市供水条例》（1994年），还没有相关法律。所以，自然垄断行业要按照“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”［13］38-39原则，进一步健全完善法律体系。通过法律明确自然垄断行业管制改革的目标和程序，明确管制机构的设置规则和管制权力，对价格管制、进入管制的改革、对管制监督体系的构建等做出基础性规定，并明确自然垄断行业中的国有企业的法人企业地位、政府与企业的关系等。

管制机构改革的重点是规范管制机构权力、完善管制监督体系。一方面，加强独立性管制机构建设。我国自然垄断行业的独立性管制机构建设已经得到推进，例如，国家铁路局、中国民用航空局。这是一种直属于国务院组织机构的相对独立的模式，政府核心部门和管制机构之间的职责分离，即政府核心部门设定政策框架，管制机构在这个政策框架内进行管制，同时可以保障行政监督力量的行之有效。下一步的改革需要继续推进自然垄断行业的独立性管制机构的建设，同时进一步明确管制机构在进入、价格和质量方面的监督控制和违规处罚权。更重要的是，要深化已有的政企分开改革，建立管制机构与被管制企业分开的管制体制，切实隔断二者之间的利益关系。另一方面，完善管制监督体系。一是强化人大权力机关和政府体系内的监督和问责机制建设。这是增强对自然垄断行业管制机构监督的重要方面。二是加强司法审查的监督。对于在竞争性改革中企业权益受到侵犯的，应通过行政诉讼等对管制机构的行为加以审查，以此强化对管制权力的监督。三是健全公众参与的监督机制。建立管制机构和企业的信息公开制度，通过手机、互联网、电子政务平台等拓展公众参与的渠道，积极培育自然垄断行业的消费者社团，以增强公众对管制机构和企业的影响力，促进管制的公开、公正。

四、结语

我国自然垄断行业的政府管制改革启动于20世纪90年代，有较大推进则是在21世纪。目前来看，自然垄断行业的政府改革取得一定成效，例如，政企分开进展明显，电信、电力、航空业已经形成一定的竞争。但改革任务还很艰巨，在竞争性业务的开放、价格改革、产权改革、法律体系完善和管制机构改革等方面还有较大差距。因此，要在借鉴发达国家改革经验基础上，考虑我国自然垄断行业效率偏低，竞争力较弱，以及还需要继续加大投资的情况，设计和实施符合自身情况的管制改革模式，在自然垄断行业坚持国有资本的控股经营，大力推进竞争性业务向社会资本的开放，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”自然垄断行业产权结构，完善自然垄断行业的法律体系，并通过规范管制权力、强化管制监督，促使管制机构公开、公正地行使权力，从而保证自然垄断行业健康快速地发展。

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