我国国家立法权配置优化的面向

李店标，冯向辉

(1.大庆师范学院 法学院，黑龙江 大庆 163712；2.黑龙江省社会科学院 法学研究所，哈尔滨 150018)

“国家立法权是由最高国家立法机关，以整个国家的名义所行使的，用来调整最基本的、带有全局性的社会关系的，在立法权体系中居于最高地位的一种立法权。”[1]在我国，国家立法权与中央立法权并非同一概念，与“国家的立法权”也不同，其在立法权结构中占据基础性和关键性地位，直接影响着立法体制机制的健全和立法质量的提高。作为立法学基础理论和人民代表大会制度研究的一个重要领域，我国国家立法权配置及其优化问题历来受到学者的重视，但明确化、专门化和体系化的研究并不多见。因此，本文拟结合我国国家立法权配置的规范、理论和实践，揭示其所面临的多重困境，进而提出具体优化面向，以期推动此项权力的科学配置和有效行使。

一、我国国家立法权配置之四重困境

我国当前的国家立法权配置主要体现在《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第58条、62条、64条和67条，以及《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第7～45条、74条、90～98条，涉及国家立法权的行使主体、权限、权能、授权、程序和监督等问题。总体看来，国家立法权的基本构造如下：第一，权力行使主体明确，即全国人大与全国人大常委会。第二，权限范围虽未直接予以规定，但却列举了专属立法权的范围。第三，权能包括法律的制定权、批准权、认可权、修改权、补充权、解释权、废止权、变更和撤销权等多种实体性权力。[2]第四，全国人大及其常委会就专属立法权内的部分事项可以授权国务院制定行政法规，也可以对部分地方立法机关进行授权。第五，全国人大通过改变或者撤销的形式对全国人大常委会的立法权行使进行监督。

自1954年《宪法》首次规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”到1982年《宪法》修改为“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”以来，国家立法权的配置在主体、内容和程序等方面虽然经历诸多变化，但却为我国法治建设做出了巨大贡献，尤其是改革开放之后，全国人大及其常委会的大规模立法活动使中国特色社会主义法律体系得以建立健全。但不容回避的一个问题是，由于受各种因素的影响，我国国家立法权配置尚有待进一步完善，当前至少仍然面临着失衡、失调、失信和失控四重困境。

1.我国国家立法权配置的失衡困境。失衡主要是指国家立法权在文本规定和实践操作中具有不平衡性，权限和权能的整体平衡有待科学确权予以解决。第一，专属立法权没有将宪法明文规定的除政治权利和人身自由之外的诸多公民基本权利纳入其中，“尊重和保障人权”在国家立法层面体系化落实不够。第二，专属立法权的部分事项范围文本表述模糊，实践中难以把握和操作，如民事基本制度、基本经济制度的范围相比其他事项而言有待细化，第十一项兜底性条款是否有具体所指并不明确。第三，从现行法律体系来看，税收基本制度的国家立法仍停留在纸面上，非国有财产的征收和征用立法基本处于空白状态，而其他事项的立法调整则相对健全周密。第四，相比法律的制定权和修改权，全国人大及其常委会的撤销权较少行使，全国人大常委会的立法解释权行使有待强化，法律的“立改废释并举”没能平衡落实。

2.我国国家立法权配置的失调困境。失调主要是指全国人大与全国人大常委会的立法权存在冲突矛盾缺乏调和，国家立法权行使主体的二元化矛盾有待通过内部合理分权予以解决。由于全国人大与全国人大常委会立法权限的划分主要通过“基本法律”这一概念的表述完成，但又缺乏对“基本法律”的明确界定，导致实践中国家立法权的内部权限划分不协调：一是全国人大的立法权是否是无限的，除了制定“基本法律”之外，是否有权制定“基本法律以外的其他法律”？全国人大与全国人大常委会的立法权限在逻辑上是什么关系？二是全国人大与全国人大常委会的法律制定权错位行使，相同性质的法律却由不同的主体制定。如《行政处罚法》由全国人大制定，《行政许可法》和《行政强制法》则由全国人大常委会制定；《合同法》和《物权法》由全国人大制定，《侵权责任法》则由全国人大常委会制定。三是全国人大与全国人大常委会制定的法律效力区分不明。如有学者指出，全国人大制定的《行政处罚法》与全国人大常委会制定的《道路交通安全法》、全国人大制定的《刑事诉讼法》和全国人大常委会制定的《律师法》、全国人大制定的《民法通则》和全国人大常委会制定的《侵权责任法》中相关条款的冲突引发了适用争议。[3]

3.我国国家立法权配置的失信困境。失信主要是指国家立法权因不规范授权而致使全国人大及其常委会的宪法地位出现信赖衰减，国家立法权可分离性所产生的信赖危机有待通过规范授权立法予以解决。如对国务院税收立法的授权，导致现行有效的18个税种中有15个是以行政法规的形式规定，只有个人所得税、企业所得税、车船税3个税种是以法律的形式规定。虽然《立法法》修改的重心之一在于规范授权立法，但实际上全国人大与全国人大常委会的授权条件如何区分、授权模式是综合授权还是单项授权、经济特区授权立法的地位等问题并没有解决。因此，国家立法权在授权立法方面的配置遭到众多批评：如挑战法治、分权、人权和民主等传统理论，冲击民主立法、职权法定、权力制约和程序正义等现代观念，偏离《宪法》和《立法法》的规则设计，遭遇主体混乱、条件模糊、程序随意和责任虚置等实践难题。

4.我国国家立法权配置的失控困境。失控主要是指国家立法权行使一定程度上偏离了《宪法》和《立法法》预设的轨道，国家立法权的部分权力虚置和合法化危机亟须有效控权予以解决。全国人大及其常委会虽然是我国最高国家权力机关，但主权在民、权力的有限性、立法者的有限理性等理论都必然要求对其立法权行使进行监督。我国国家立法权配置的失控主要体现在：一是对全国人大立法权仅涉及行使程序上的监督，但监督主体、类型和责任并不明确。二是全国人大的立法监督权处于虚置状态，目前尚未发现全国人大行使立法监督权进行合宪性审查，也没有发现全国人大改变或撤销违宪的法律文件。三是全国人大常委会基本法律修改权的行使失范，超越法定职权的现象时有发生，如刑法修正案，《婚姻法》、《民族区域自治法》的修改被学界认为是失范的典型。

二、我国国家立法权配置之确权优化

“全国人大及其常委会处于最高、最核心的地位，明确全国人大及其常委会的立法权限是划分各个立法主体立法权限的基础。”[4]鉴于我国国家立法权在权限和权能配置上的失衡问题，有必要通过科学确权来实现权力配置的优化，以顺应精细立法的发展趋势。目前国家立法权确权优化的重点是，在明确国家立法权的权限范围和权能形式的基础上，通过平衡此项权力的行使有效调整社会关系。国家立法权的确权优化虽意义重大，但难度也颇大，尤其是以下几个问题应当引起我们的重视。

1.专属立法权兜底条款应当部分有所指向。《立法法》第8条专属立法权中的兜底条款虽然十分必要，但在实践中却不好把握。对于这一款内容所包含的事项，作为官方性质的《中华人民共和国立法法讲话》和《中华人民共和国立法法释义》两部著作均未明确，《中华人民共和国立法法解读》的简单列举形式则因缺乏论证而很难具有说服力。明确专属立法权兜底条款的部分指向不仅可以实现专属立法权范围的周延续，而且有助于明确法律绝对保留和相对保留的区分标准。笔者认为，从《立法法》第9条关于法律绝对保留的规定也许可以解决这一问题。此条规定的绝对保留事项为“犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等”，基本上可以看作是专属立法权中的第二、四、五和十项，即既与公民基本权利又与公正价值紧密相关的事项。结合《宪法》关于尊重和保障人权的原则以及公民基本权利的规定，排除专属立法权已经明确的事项，我们大致可以将这些事项推定为人格尊严，通信自由和通信秘密，申诉、控告、检举和取得赔偿权，劳动权、休息权和退休制度，物质帮助权。

2.制宪权不属于国家立法权的范畴。从《宪法》的规定来看，全国人大有修改宪法和监督宪法实施的权力，并未明确制定宪法的权力。从宪法原理上看，尽管宪法条文没有规定，但制宪权作为国家最高权力存在的体现，从应然上归最高国家权力机关即全国人大所享有。从宪政实践上看，我国历次宪法的制定都是由全国人大完成，全国人大是制宪权的实然享有主体。也有不少人认为，新中国宪法经历了三次全面修改，现行宪法也以修正案的形式修改了五次，除1954年宪法之外，全国人大后来所行使的是修宪权。为此，有学者指出，宪法制定出来之后再过渡追溯至制宪权，会存在难以回避的风险，对制宪权的尊崇有以政治取代规范的倾向。[5]笔者认为，在人民主权的现代社会，制宪权是立法权的正当性基础与合法性源泉，立法权是制宪权的自然延伸与必然结果，制宪权表征着主权，立法权表征着治权，二者在主体上应当是分离的。因此，一方面，不能因为全国人大是实际的制宪机构就应然享有制宪权，这可能是《宪法》未明确制宪权的重要原因；另一方面，由于制宪权和立法权存在内容主次之分、层次高低之别、时间先后之差，立法权不可能包含制宪权，制宪权自然也就不属于国家立法权的范畴。

3.强化全国人大常委会的立法解释权。从近年来的“全国人大常委会工作报告”和“中国法治建设年度报告”来看，全国人大常委会国家立法权的行使主要体现在制定和修改法律方面，全国人大常委会立法解释权行使不够。如2018 年的全国人大常委会工作报告指出，“十二届全国人大及其常委会制定法律25件，修改法律127件次，通过有关法律问题和重大问题的决定46件次，做出法律解释9件”。有学者指出，作为国家立法权权能之一的全国人大常委会立法解释权遭遇了实践困境——被虚置、被司法解释侵蚀、被法律制定和修改权侵蚀、解释主体混乱，而且《立法法》的修改没有解决这一问题。[6]此外，强化全国人大常委会立法解释权行使的原因还包括：第一，立法解释是我国独具特色的一项制度，具有弥补法律缺失、统一思想认识、节约立法成本、保证法律的稳定性等优势；第二，“唤醒”《立法法》关于立法解释的被虚置条款，确保《立法法》的权威性、针对性和可执行性；第三，利于推动法律的立改废释并举，加快中国特色社会主义法律体系的完善进程。

4.界清国家立法权与其他立法权的权限关系。在我国立法权结构中，除了国家立法权，还包括国务院立法权、中央军委立法权、国务院部门立法权、地方权力机关一般立法权、民族自治地方立法权、地方政府立法权、特别行政区立法权等形式。正如有学者所言，立法权限的划分是一项敏感而又细致的“切蛋糕”的政治和法治系统工程，必须慎之又慎；如果国家立法权与其他立法权在权限上划分不当，将可能危害国家和社会的稳定、造成政治结构失衡和政治权力失控、造成法律体系混乱和法律难以实施。[7]对于国家立法权的确权优化而言，毫无疑问会涉及国家立法权与其他立法权的权限划分这一问题，而要在短期内界清它们之间的权限关系并非易事。笔者在这里所能提供的思路是：紧密结合我国的国情和政情，根据宪法基本原则和调动“两个积极性”原则，在维持现有体制框架的基础上适时、适度、适量调整，把握立法权限划分的标准、方法、形式、载体和技术，在保证国家立法权最高地位的同时，尽可能平衡与其他立法权在权限配置上的关系。

三、我国国家立法权配置之分权优化

由于“基本法律”的概念和标准不明确，导致了全国人大与全国人大常委会立法权限的合理划分成为难题。此外，“部分补充和修改”以及“不得同该法的基本原则相抵触”的模糊表述，使得不同层级的“法律”效力混同，而且全国人大常委会侵蚀全国人大立法权的现象时有发生。由于《立法法》的修改并没有解决这一问题，而科学立法观念却已深入人心，近年来对这一问题的研究成果呈现上升趋势，但对立法实践的指导意义表现并不明显。目前关于国家立法权内部二元主体权限划分的研究主要立足于文义解释、目的解释和体系解释，从制定主体、调整范围、效力层级等方面进行区分，并将导致这一问题的根源归结为我国立法体制、宪法体制或者国家结构形式。遗憾的是，关于全国人大与全国人大常委会立法权限的划分尚未形成共识性的理论观点，而且缺乏明显的立法动向，使得此问题一直令学者颇费脑筋。可以说，“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”的界分难题是全国人大与全国人大常委会立法权限划分的致命症结，也是国家立法权配置陷入失调困境的关键所在。走出这一困境，必然要求对国家立法权进行内部二元主体的合理分权，而以下三个问题应当首先加以明确。

1.明确“基本法律”的判断标准。关于这一问题目前存在学理解释和官方解释两条进路，包括“主体标准说”、“内容标准说”、“效力标准说”、“依据标准说”、“功能标准说”和“多重标准说”等观点。如基本法律的认定标准在于主体必须为全国人大，立法依据必须宪法，调整和规范的是刑事、民事、国家机构和行政、经济、社会、公民基本权利义务等几大基本社会关系，在部门法中居于基础地位和统帅性作用，在法律体系中起到支架作用。[8]笔者认为，基本法律的认定标准应当是一元的，即法律所调整的应是国家和社会生活中的重要问题，《宪法》和《立法法》所确定基本法律的范围也应看其立法事项的重要程度，这一点与中央与地方立法权限的划分标准有异曲同工之处。而多元认定标准更容易诱发理论和实践的困惑，不仅因为主体标准、效力标准、依据标准、功能标准等往往都和内容标准存在不可分割的联系，即调整内容的重要程度往往决定了法律的制定主体、效力、依据和功能，而且这些标准往往是从既有的立法实践进行反向论证，把实然标准作为应然标准很难具有说服力。

2.明确全国人大与全国人大常委会的立法权限关系。这里主要涉及两个问题：一是全国人大是否有权制定“基本法律以外的其他法律”？二是全国人大常委会是否有权制定“基本法律”？第一个问题目前争论较为激烈：肯定论者认为，全国人大的性质和地位以及宪法的“兜底性职权”和《立法法》的“法律保留兜底性条款”决定了其具有这一职权，同时全国人大的立法实践也印证了这一点；否定论者认为，全国人大自身的局限性以及全国人大与全国人大常委会职能分工决定了其不具有这一职权，全国人大的某些立法实践仅仅是“错位现象”。需要指出的是，《宪法》和《立法法》规定的全国人大制定基本法律，其确切的含义是“基本法律”必须由全国人大制定，而非全国人大只能制定“基本法律”，至于“基本法律以外的其他法律”既然其常设机构全国人大常委会可以制定，那么全国人大自然也可以制定。对于第二个问题，理论界普遍认为全国人大常委会无权制定“基本法律”，这符合《宪法修改草案》设计“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”两个概念的初衷，实践过程中全国人大常委会制定“基本法律”的行为明显是越权立法。进一步而言，全国人大与全国人大常委会之间的立法权限在应然上并非交叉、互补或者重叠关系，而应是包含关系。

3.明确“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”效力关系。《立法法》第五章“适用与备案审查”中多次使用“法律”的概念，虽然没有明确是“基本法律”还是“基本法律以外的其他法律”，但潜在的含义是两者都包括其中，而且二者之间应当不存在上位法与下位法的问题。那么，接下来就是明确特别法优于一般法、新法优于旧法、新的一般规定与旧的特别规定不一致由全国人大常委会裁决、全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律这一系列紧密相关的问题。笔者认为，法律效力的高低并非完全取决于制定主体地位的高低，很大程度上要归因于其所调整事项的有效性，而特别法和新法在制定时往往都弥补了一般法和旧法原有规定的不足，因此特别法优于一般法、新法优于旧法并不涉及“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”效力区分问题；至于由全国人大常委会裁决新的一般规定与旧的特别规定，主要是因为全国人大常委会在组织、人员、职业和时间等方面优势所决定，这一点与全国人大常委会解释宪法的逻辑是一致的；而全国人大可以撤销全国人大常委会制定的不适当的法律这一问题，也没有必要重新解构“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”效力高低，原因在于全国人大在宪法地位上高于全国人大常委会，而且通过这种制度设计能够监督全国人大常委会。

四、我国国家立法权配置之授权优化

授权立法历来为人们所质疑和指责，其主要原因在于授权立法挑战人民代表机关的立法权威，破坏立法民主；挑战宪政分权，导致行政集权和专制；破坏法治原则；威胁到公民的自由和权利。[9]但同时，授权立法的优点也被不少人所认可，如节省立法时间、解决技术难题、弥补信息不足、提供实验机会、应对突发事件等。由于授权立法利弊兼具，所以其在饱受批评的同时又能蓬勃发展。当然，西方国家为了使授权立法优点得到充分发挥，并克服授权立法的弊端，纷纷建立了相应的制度以规范授权立法。如英国建立了议会备案、批准、质询、委员会审查和法院司法审查等制度；美国建立了法院附带性分散审查和国会的日落规则、预算审查、国会调查、立法否决等制度；法国建立了议会批准和宪法委员会审查、行政法院事前审查和事后审查、行政机关内部救济和总统签署等制度；德国建立了国会监督、宪法法院的合宪性直接审查和行政法院的合法性间接审查等制度。

我国当前对授权立法的规定主要体现在《立法法》中，如第9条规定了对国务院授权的主体、条件和权限，第10条规定了授权决定的形式、要求、期限和实施报告，第11条规定了终止授权的条件，第12条规定了授权的行使要求和转授权的禁止，第13条规定了行政管理等领域特定事项授权，第74条规定了经济特区授权的主体，第90条规定了经济特区授权法规的适用范围，第95条规定了经济特区授权法规的效力裁决，第97条规定了撤销授权的条件，第98条规定了授权法规的备案或说明等。修改后的《立法法》在授权立法方面的完善之处在于：在授权决定中增加了授权事项、期限、遵循的原则，期限届满前六个月的报告制度，行政管理等领域的特定授权等内容。我国目前的授权立法制度较为复杂，在主体上表现为授权和被授权主体的多元化，在权限上存在综合授权和单项授权两种类型，在权源上存在直接授权和间接授权两种形式，在方式上存在依法授权、特别授权和隐性授权三种模式，在内容上存在一般授权、经济特区授权、自贸区授权和税收授权等多种形态。

如上所述，对于我国国家立法权配置而言，失信是授权立法所面临的主要问题，过分依赖、随意授权和监督不力的现状使得国家立法权的具体化功能无法充分发挥，加大了专属立法权被虚置的风险，立法的科学性、民主性和公信力大打折扣。因此，只有进一步规范全国人大及其常委会的授权立法，才能保证授权立法在法治的轨道上运行，也才能巩固全国人大及其常委会的权威性地位。综观学界现有成果会发现，大部分建议在某些层面具有不同程度的合理性，但主张制定授权立法的专门规则问题尚未达成共识。笔者认为，《立法法》的修改虽然对授权立法问题进行了完善，但尚未建构完善的授权立法规范体系，我国仍有必要出台授权立法的专门规则，对授权主体(包括授权主体和被授权主体)、条件、权限、权能、期限、形式、程序、监督、法律责任等问题予以系统规定。就目前而言，不论是否以及何时出台专门的授权立法规则，国家立法权授权的规范化问题理应引起我们的足够重视。

目前对国家立法权授权的规范化可以采取限制授权、提回授权、取消授权、解释授权和监督授权五种进路的综合并重模式进行。(1)限制对国务院的授权。建议取消1985年全国人大对国务院的一揽子授权，以后对国务院的授权均改为单项授权，禁止国务院的转授权和转委托；建议全国人大及其常委会将对地方的授权限制为权力机关，取消对政府的授权，因为上下级人大之间是一种指导关系，而上级人大与下级政府之间并无法律上的关系，而且地方权力机关在民主性方面要优于地方政府。(2)适时提回授权。按照国家关于“落实税收法定原则”的要求和安排，税收立法权的授权提回应力争在2020年前全部完成，但对于财政、金融、外贸等其他相对保留立法事项的授权，全国人大及其常委会也应当适时提回。(3)取消对经济特区的授权。经济特区授权立法是特定时代的产物，但当下经济特区相比自贸区甚至其他普通行政区域的特色和优势已不明显；《立法法》赋予了设区的市地方立法权，根据“老城老办法，新城新办法”的原则，经济特区授权立法已没有保留的必要。(4)解释对特定事项的授权。鉴于全国人大及其常委会可以决定就行政管理等领域的特定事项暂时调整或者停止适用法律的规定，缺乏明显的宪法根据和立法依据，建议全国人大常委会应及时启动宪法解释工作。[10](5)加强授权立法的监督。为避免授权立法的“脱缰”，推动授权立法的兴利除弊，建议完善授权立法的备案、裁决和撤销等常态监督机制，健全授权立法的公开和公民参与制度，设立自动失效、评估、内部合宪性审查和公民启动审查制度。

五、我国国家立法权配置之控权优化

走出我国国家立法权配置的失控困境，需要对全国人大及其常委会的国家立法权进行有效控制。从理论上看，对我国国家立法权进行控制原因在于：第一，人民主权原则是我国人民代表大会制度的逻辑基础，任何机关的任何权力行使都应接受人民的监督，全国人大及其常委会的国家立法权自不例外。第二，根据有限权力的宪政精神，如果不对权力加以控制，极有可能导致权力滥用，从而侵害人民的权利，只有坚持权力的有限性才能避免权力的随心所欲行使。第三，从我国法治建设的愿景来看，法治的核心在于通过限制权力来保障权利，而对国家立法权控制的实质在于确保该项权力的行使能够充分保障人民的各项权利，真正做到取之于民、用之于民、服务于民。第四，由于客观世界的复杂多变性，而人的认识、表达和行为能力的有限性，立法者难免会因自身能力的不足产生这样或那样的错误，对国家立法权进行控制是基于立法者有限理性的现实要求。

从实践上看，对我国国家立法权进行控制目的在于坚持、完善和创新人民代表大会制度，维护全国人大及其常委会的宪法地位，健全权力制约与监督体系，健全立法体制机制和提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系等。基于此，对我国国家立法权配置的控权优化问题应当引起重视，而其中以下三个问题的解决至关重要。

1.对全国人大的立法权进行控制。从《宪法》和《立法法》的规定来看，全国人大的立法权在权限上是几乎没有限制的，在权能上的限制也极少，唯一明确的控制方式是规定了全国人大的立法程序。通过监督的方式实现控制的目的建议被广泛认可，对全国人大的立法权进行监督的必要性目前已无争议，但如何有效监督尚未形成一致的看法。虽然人民监督是一种明确和法定的形式，但实践证明这种监督方式很难以操作，恐怕还不能成为有效的控制手段。为了避免全国人大立法无限、立法无序和良性违宪现象的发生，除了现有的宪法规范、基本权利和正当程序控制之外，设立专门的监督机构已成为趋势。值得称赞的是，2018年的宪法修正案将全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会，并将合宪性审查作为其主要职责，这对于加强全国人大立法权的控制将发挥重要作用。此外，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，加强党对立法工作的领导无疑对全国人大立法权的控制具有积极意义，这需要将重大立法事项决定权、修宪建议权、立法规划和计划审定权、听取立法报告权作为党领导立法的主要实现方式。[11]

2.强化全国人大立法监督权的行使。全国人大的立法监督权理论上分为自我监督和对外监督，但实际上是对外监督。根据《立法法》第97条的规定，全国人大的立法监督权主要体现在改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律，撤销全国人大常委会批准的违法的自治条例和单行条例，撤销被授权机关制定的超越授权范围、违背授权目的的法规或者必要时撤销授权。可以看出，全国人大的立法监督权主要表现在对违法或者不适当的特定规范性法律文件予以改变或者撤销，这也是中国立法监督的一个显著特色。从应然上看，这种注重立法结果的监督制度不失为控制国家立法权的有效模式，但实际上由于文化传统和政治体制等因素的影响，全国人大极少行使改变或者撤销权，《立法法》第97条的规定已经在相当大程度上被虚置了，以至于全国人大常委会时有立法“越位”和授权立法“脱缰”。鉴于这一情况，全国人大应充分认识到其立法监督权行使的重大意义，在态度上应变被动、消极为主动、积极，不仅因为行使立法监督权既是职权也是职责，而且对于控制国家立法权而言也是一项有效制度。

3.控制全国人大常委会的“基本法律”修改权。《宪法》和《立法法》规定，全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。正是由于这一规定，在过去的30年中，全国人大常委会对基本法律进行了大量修改，但不少已经突破了“部分”、“补充”、“不得同该法律的基本原则相抵触”的条件限制，全国人大常委会基本法律修改权行使失范已经成为不争的事实。针对这一问题，学界提供了“限权”、“废权”和“扩权”三种解决方案，具体表现为四种做法：一是维持现有规定，细化“部分”、“补充和修改”、“相抵触”的认定标准；二是修改现有规定，赋予全国人大常委会基本法律的全面修改权；三是修改若干规定，把全部法律的制定权和修改权都赋予全国人大常委会；四是废除现有规定，取消全国人大常委会基本法律的修改权。事实上，由于《立法法》刚完成修改，目前维持现有规定的做法比较符合实际，但对“部分”、“补充和修改”、“相抵触”等概念进行明确解释仍会存在一定的难度。在全国人大常委会基本法律修改权的控制措施中，笔者比较赞同的观点是，将侧重于立法民主的基本法律交由全国人大进行修改，将侧重于立法效率的基本法律交由全国人大常委会进行修改。[12]

我国关于国家立法权配置优化的学术探讨自20世纪90年代一直持续至今，但由于这一问题涉及的内容较为琐碎和繁杂，现有研究成果不可避免地存在视角狭窄、内容零散、方法单一的弊端。基于此，本文仅是从中观视角揭示我国国家立法权配置所面临的四重困境，并有针对性地指出四个具体优化面向，以期在明确此问题研究进路的基础上，推进明确化、专门化和体系化研究的展开。当然，我国国家立法权配置优化问题的研究还应建构宏观视角的总体思路，如优化的理念引导、原则确立、模式选择、组织建设和机制保障等，以实现与具体面向的有机结合。