推动全面从严治党视阈下的党内问责救济机制建设

●庞 鹏

作为全面从严治党的重要抓手，党内问责不仅关系到党内法规能否有效执行，而且牵涉到党内容错纠错机制的构建、党员权利的保障和问责风险的防范等诸多问题。党的十九大报告指出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”科学的党内问责救济机制，是畅通党员利益表达、限制公权力运行的重要途径。由于《中国共产党问责条例》（以下简称“条例”）并未明确规定问责救济机制，再加上党员权利的保障机制不足，使得党员在实践的问责救济中面临着较大困难。所以，健全党内问责的救济机制，不仅是党内制度建设的关键内容，而且是深入推进全面从严治党实践的重要抓手。

一、党内问责救济机制的现状

虽然《中国共产党问责条例》实施以后，各省市相继出台了问责实施办法，但是却鲜有问责救济机制的明确规定和机制创新。

一是党章的党员权利规定。作为党内“根本大法”，党章对党员享有的权利作了明确规定，党章第四条第六项规定，党组织在对党员进行处分或鉴定的过程中，党员享有参与权和辩护权；第八项规定了党员的请求权、申诉权和控告权。同时，党章也规定了党组织的相关义务，第四十三条规定对党员进行处分的党组织具有听取党员说明、申辩的义务以及党员申诉的权利；第四十六条规定受理各级纪律检查委员会“受理党员的控告和申诉、保障党员的权利”。

二是党员权利保障条例的相关规定。党员权利保障条例，是专门规定党员权利的党内法规，也是党章精神的具体体现。例如，党员权利保障条例，第十一条、第十三条重申了党员享有的参与权、辩护权、请求权、申诉权和控告权。同时，其第三章也规定了党员或党组织侵犯其他党员权利的处理措施，为党员实际享有权利提供了保障。

三是各省市条例实施办法的相关规定。“条例”出台以后，为推进条例具体实行，各省市地方也纷纷出台了实施办法，对于党内问责救济作了一定规定。例如，《山西省贯彻〈中国共产党问责条例〉实施办法（试行）》第四十一条规定，要加强对问责工作的监督检查，“对该问责而不问责的，要严肃问责”；第四十三条规定，对在问责中违规违纪的要依据相关规定严肃处理。《重庆市实施〈中国共产党问责条例〉办法》第二十二条规定了问责条例作出前要听取问责对象陈述、申辩，并记录在案。《湖北省实施〈中国共产党问责条例〉办法》第二十六条规定，对于问责决定不服的可以在15个工作日内向问责机关书面申诉。

二、党内问责救济机制存在的问题

一是党内问责救济的主体设置不合理。由于“条例”未明确问责的救济主体，而党员权利保障条例则将申诉主体设置为“本人所在党组织、上级党组织直至中央”，导致许多地方党的纪律检查机构既要对党员违法乱纪查处，又要受理党员控告和申诉，问责决定主体与救济主体高度重合。基于先入为主的认识、理性经济人的地位等要素，救济主体往往难以站在中立公正、自我否定的高度来对待党员申诉的请求。同时，级别较高的党组织为问责救济主体时，其线索搜集、事实认定、决定执行等都要依赖下级党组织的配合与支持，而非独立自主进行。这样，救济主体设置的不合理就会使得党员权利救济处于广泛、模糊而无力的境地。

二是常规性党员权利保障机制薄弱。虽然党章、党员权利保障条例等明确规定了党员享有的权利，但是许多规定多停留于正面的宣示意义，对于“党员权利与民主集中制的关系”“如何在制度执行中保障权利”“权利被侵害后怎么办”等问题缺乏可操作性规定。同时，由于有的党组织和党员在思想上、意识上对于保障党员权利缺乏正确认识，导致党员在日常政治生活中的知情权、监督权、参与权等权利难以得到有效保障。“有的地方和部门奉行保护主义、本位主义，搞‘上有政策、下有对策’，有令不行、有禁不止，在‘贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通’”。这不仅不利于民主集中制原则的贯彻落实，而且容易挫伤党员的积极性和创造性。

三是专门性问责救济程序缺失。随着问责主体的“下沉”和“扩大”，为了防止个别党员和党组织随意行使问责权力、有效控制问责自由裁量权，专门性的问责救济程序就显得十分必要。但是，不管是党章、党员权利保障条例还是“条例”都未对问责救济程序进行专门规定。例如，如何规范问责程序中的调查线索、证据取得方式的合法有效；当问责过程中未听取党员意见和陈述时，问责决定是否有效；如何避免党员对于问责决定的缠诉缠访。这就容易造成主体责任被放大、监督责任被操纵、领导责任被利用。实践中，参差不齐的地方问责条例实施办法不仅难以回答上述问题，也不足以形成完善的问责救济机制。

四是问责不当的惩处机制缺乏。广义的问责不当不仅包括“开天窗”“留暗门”等有责不问现象，而且包括任意问责、选择性问责、越权问责、问责处罚裁量不当等能造成问责严肃性受损的问题。问责不当的惩处机制，就是针对问责主体不当行使问责权力的处罚和监督，也是一种“对于监督者的监督机制”，特别是在集体负责制的原则下如何进行责任认定需要专门的规定。例如，“陕西省旬阳县国土资源局领导班子被集体免职”，必然会影响该单位短期内的正常运行；有的地方党组织“零问责”“零执纪”现象严重。党内法规并未规定问责不当应受惩罚的方式、力度，对于故意或过失行为导致问责不当的风险，也缺乏相应的预防和救济机制。

三、党内问责救济机制的完善路径探讨

党内问责的救济机制，并非孤立存在、独树一帜的制度，而是与党内监督条例、党纪处分条例、党内政治生活准则等党内法规共同构成的党内制度。所以，其完善思路也应该从宏观视角出发，坚持原则、统筹推进。

（一）党内问责救济应秉持的原则

一是党的领导原则。正如党章规定“党是领导一切的”。作为党内制度建设的重要组成部分，党内问责救济坚持党的领导不仅是应然之举，而且是根本要求。党的领导与问责救济，二者并非相互冲突的关系。党内问责救济是防止个别党组织和党员借助问责谋取私利、排斥异己和打击报复，也是积极践行全面从严治党的现实体现。同时，全面从严治党也要求在从严问责的同时，保障党员权利。坚持党的领导原则就是在问责救济的制度完善中体现党的意志和要求，不违反党的集中和统一、不损害党的形象和利益、不妨碍党内其他制度的执行。

二是公正平等原则。作为一种事后处罚机制，党内问责轻则影响党组织和党员的声誉；重则可能对党组织和党员造成难以挽回的政治、人身权利损害。公正平等原则，不仅对于公民个人权利保障十分重要，而且是政治生活的重要原则。正如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第四条规定，“坚持纪律面前一律平等，遵守纪律没有特权，执行纪律没有例外，党内决不允许存在不受纪律约束的特殊组织和特殊党员”。公正平等原则，在价值上，要求党内问责坚持同等情形同等标准对待，严以对待、不搞特权；在主体上，要求建立与调查、决定相分离的救济主体，避免决定主体先入为主；在形式上，要求建立相对统一的问责标准，减少自由裁量权的余地。忽视问责中的公正平等，就可能损害党组织和党员的积极性，对党内民主和谐产生负面影响。

三是高效便捷原则。高效便捷原则，是专门针对受到问责的党组织和党员提出的原则，要求在问责救济机制的设计上要便利被问责对象理解和操作，在执行程序上严格遵循法定主体、法定时限和法定形式。在整个问责程序中，被问责对象很显然是处于弱势地位，其及时知晓被问责的事由、依据和救济路径有利于维护自身权利，提高问责主体行政效率，避免变相推脱、故意拖延和妨害党员权利的行使等情况发生。所以，我们不仅应该坚持“无救济则无权利”原则，而且应该为党内问责救济积极创造条件，从政治氛围、舆论宣传、路径执行等方面为被问责对象提供保障。

（二）党内问责救济机制完善的设想

一是完善党内问责的制度规定。首先，完善党内问责的情形设置。虽然“条例”已经对问责的具体情形予以规定，但是实践中由于地域、文化、思维等多方面因素的影响，“一刀切”的规定难以取得预期目标。这就需要各个地方一方面秉持“条例”原旨和精神制定“条例实施办法”，另一方面结合当地实际作出可操作性规定。同时，随着现代互联网、自媒体的快速扩张，新的情形往往会不断涌现。对此，我们可以利用党内法规的解释机制，赋予中央部门对于新出现情形予以解释说明的权力，这样不仅回应了党员干部对于新情况新问题的疑问，而且避免了对条例规定的频繁修改，增加了适用的灵活性。

其次，可以建立问责案例指导制度。案例指导制度，是对“条例”适用中出现的重大、疑难、复杂问题的归纳和整理。与相对固定的党内法规相比，案例制度能够及时发现、汇总和研判问责中的新问题新情况，为其他的党内问责提供借鉴和参考。虽然我国不是普通法国家，但是案例指导依然为我们的司法审判带来巨大帮助。借鉴司法案例裁判制度，建立问责案例指导制度，不仅能够指导下级问责主体灵活适用党内法规问责，而且可以有效督促、警示和教育广大党员干部依法依规行事。对此，我们可以参考最高人民法院的案例指导制度，由中央纪委、组织部、宣传部等部门制作全国性的党内问责案例汇编或案例公报，供地方党组织和全体党员参考适用。

再次，建立问责评价机制。问责评价机制，是对问责是否贯彻了“惩前毖后、治病救人”原则、传达了全面从严治党战略的评价。所以，对于党内问责的评价，我们要避免陷入问责人数、案件的“攀比”思维，克服问责要素单一、指标固化的“传统”弊病，建立科学、合理的问责评价体系。具体而言，要充分发挥评价机制的“风向标”与“指挥棒”作用，优化责任制考核指标体系：在体系上，应注重对问责救济不力的党员和党组织进行相应的惩罚，对于问责救济有效和问责后整改效果显著的党员、组织给予物质或精神激励；在要素上，要对救济制度的设置、运用和反馈进行动态评价，要在各级党组织、党员的日常考核与提拔中，考察其保障党员权利的工作成效。

二是健全常规性的党员权利保障机制。在保障党员权利过程中，我们不仅要注重实体性的权利宣示，而且可以细化程序性规定来规范党员权利运行。其一，建立党员权利的程序制约机制，在党的会议、决定、党内政治生活中注重党员权利的程序设置，提高党员干部的参与意识和参与能力，明确严重侵犯党员权利所作出的党内决定不能成立，以此强化党员干部的参与意识和担当精神。其二，建立党员参与党内决策机制，对于一般性党内决策，我们可以通过多种方式广泛吸纳党员建议，建立党员建议反馈机制和奖励机制，必要时还可以邀请普通党员代表列席会议讨论；对于重大党内决策，则必须邀请党员参与。其三，细化具体权利的保障规定，例如，“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础”，我们不仅要允许党员讲实话、讲真话，还要通过党组织与党员对话协商机制、党员利益矛盾协调处理机制、党员言论搜集反馈机制等多种方式为党员言论表达创造条件。只要不违反党的基本路线、方针和政策，党员干部可以就理论问题发表自身看法；同时，党员对于党组织的批评建议，应该通过适当的渠道表达，不得蓄意损坏党的形象。

三是建立专门性的党内问责救济机制。首先，严格问责启动程序。对于需要问责的，县级以上的党组织要制定启动问责的“管理权限组织和报批程序”。县级以下党组织启动问责，依照法定情形，应该向上级党委或纪委报告请求批准；县级以上的党委或纪委启动问责的，可以向上级党组织备案。一般情形下，启动问责申请应该在发现事由之日起30日内提出，需要深入调查核实案件线索的特殊情形，可以报上级党组织批准提出延长申请。同时，要严格按照“条例”和“各地实施办法”的规定，不得随意扩张问责事由，既要防止“无厘问责”，也要防止“有责不问”。

其次，落实问责中的党员权利保障程序。问责程序启动后，应及时听取被问责对象的陈述和辩解，并将其记录在案，对其合理意见应该采纳，对其不合理意见应该说明不采纳的理由；问责对象应该说明实情，并提供相关佐证材料；问责主体未听取问责对象陈述和辩解的，问责对象可以向问责主体及其上级党组织反应，据此作出的问责决定应属无效。但是，如果被问责对象自愿放弃陈述和申辩的，不仅应该记录在案，而且应该使其作出相应的书面说明。同时，要严格落实问责回避制度，即与问责对象有利害关系的组织或个人应该主动回避；问责对象发现问责成员中有亲属、利害关系的，也可以向问责主体或上级党组织申请回避；被申请回避的成员不得参与问责调查，也不得作出问责决定。

再次，提供有效的问责事后救济程序。“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动”。问责决定作出后，问责对象可以申诉。为了避免决定者裁判，可以在县级纪委或监察委员会内部设置相对独立的问责申诉处理机构，专门受理下级党组织的问责申诉，由专门的人员组成，受上级机构的指导；也可以由同级党代会产生，平行于同级党委，由特定的党员代表、党内法学专家组成。专门仲裁机构对于问责的合规性与合理性进行审查，实现调查、决定与申诉的内部分离。

四是促进党内问责救济与其他救济机制的衔接。首先，加强党内问责救济与党务公开的衔接。《中国共产党党务公开条例（试行）》第十二条明确将“对党员领导干部严重失职失责进行问责情况”列为党的纪律机关应当公开的事项，这样，不仅为党内问责案例公开提供了法规依据，而且为党内问责救济提供了保障。在此情形下，各级党的纪律机关应坚持“公开为原则，不公开为例外”，进一步明确问责公开的载体、形式、程序等内容，既要在保障党员权利的基础上严格落实，也要结合公开内容的具体情形防止泄露党内秘密。同时，第八条第（二）项也规定党组织对于涉及党的建设和党员权利义务的，应当根据相关程序确定公开范围。这就意味着，对于涉及党员权利的问责内容，党员可以申请公开，未能实现时可以申请党内公开的救济。

其次，加强党内问责救济与监察委员会救济的衔接。随着各地监察委员会的设立，党内问责及救济也将因此产生深刻变化。我们可以在监察委员会设置救济主体的基础上，强化问责机制与救济机制的衔接。监察委员会一方面需要对问责主体是否依照法定程序问责进行监督；另一方面要受理党组织或党员提起的问责救济申请，这就需要其内部建立专门的问责救济机制。通过问责备案程序，认真审查问责启动程序，警惕无厘问责、任意问责等，特别是基层党组织的内部问责；建立问责介入和中止机制，即对于问责过程中侵害问责对象陈述和辩论权的现象，由监察委员会及时介入，问责程序中止；完善问责后救济的程序，监察委员会受理问责救济申请之后，应该在法定期限内作出受理决定，并在规定期限内对于问责事实和规定问题进行审查、作出判定，对于重大、疑难问题，经过上级党组织决定可以适当延长。

再次，加强党内问责救济与司法救济的衔接等。实践中，严重违反党内法规行为通常也违反法律，例如有的党员干部被开除党籍之后移交司法机关。党内问责决定可以参考司法判决；但是，司法判决却不得受到党内问责的影响，因为“党委领导与法院保持其中立裁判机关性质的需要，难免处在冲突状态，并且只能是法院服从党委”。理论上，党内问责与司法裁判、党内问责救济与司法救济在范畴、依据和方式等方面均具有较大差异。但是，基于我国的政治特点，它们之间还应该体现出更多的联系性，即党内问责救济可以借鉴司法救济的程序性、中立性和专业性优势，在司法机关平反冤假错案后，党内问责救济可以及时、主动跟进，依照相关规定为同时受到党内问责的对象提供救济等。