论国有土地上房屋征收的“公平、合理”补偿

房绍坤，曹相见

（1.吉林大学 法学院，长春 130012；2.山东农业大学 法学系，山东 泰安 271018）

一、问题与方法

《民法总则》第117条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。”与先前立法相比，本条规定的最大亮点就是“公平、合理”的补偿标准。但对于何谓“公平、合理”补偿，法律上并无明确的标准。从词义上看，“公平、合理”补偿原则由公平补偿、合理补偿原则组成，合理补偿是对公平补偿的限定。然而，要正确理解这一原则，还需进一步探讨我国既有立法规定和比较法上存在的“公平补偿”原则。

在《民法总则》通过前，为克服《城市房屋拆迁管理条例》的弊病、保护公民的财产权，国务院于2011年颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）。从名称上看，其与比较法上的征收法惯例不同，《征收补偿条例》将“补偿”与“征收”并列，凸显了补偿在征收中的中国意义。事实上，由于公共利益的解释具有宽泛性，补偿要件成为限制征收权的唯一利器，也是个人财产权对抗征收权的唯一保障[1]。在这一立法思想的指导下，《征收补偿条例》第19条规定，被征收房屋的补偿不得低于“类似房地产的市场价格”。这一规定也因被广泛地解读为《征收补偿条例》第2条规定的“公平补偿”而备受赞赏。但这种判断明显过于乐观：其一，何谓“类似房地产的市场价格”?其是否符合公平补偿的要求?其二，根据《征收补偿条例》第17条规定，征收补偿的范围包括被征收的房屋价值、因征收房屋造成的搬迁与临时安置费用、征收房屋造成的停产停业损失。而此规定并未体现土地使用权的真实价值，范围亦较比较法上的补偿狭窄。其三，公平补偿是否只是一个标准问题，抑或也需要相应的程序保障?

与概念和规范构成的外部体系不同，原则、价值构成的内部体系具有主观性。关于何谓公平，往往会见仁见智。例如，已失效的《城市房屋拆迁管理条例》也规定了公平补偿原则，但实践中的补偿额普遍偏低，并不能体现公平补偿。因此，孤立、静止地讨论补偿标准无助于问题的解决。为此，本文引入动态系统论的研究方法，以期从另一个视角讨论补偿标准问题。动态系统论为奥地利学者瓦尔特·威尔伯格所创，其认为私法的发展面临着新的困境：一方面，传统私法因其僵硬的概念和僵化的体系，难以满足社会的需要；另一方面，诉诸正义、衡平、理性和良知等观念的主张赋予法官过大的自由裁决权，从而突破了法律的限制。因此，应建构更为动态的构造以及弹性规范来克服这一难题[2]。其基本构想是：“特定在一定的法律领域发挥作用的诸‘要素’，通过‘与要素的数量和强度相对应的协动作用’来说明正当化法律规范或者法律效果。”[3]动态系统论作为一种研究方法，超越了解释论和立法论的分野，但动态系统论也并非完全富有新意[4]，与其说是独立的研究方法，毋宁称为认识事物的视野。就国有土地上房屋征收的补偿而言，采取何种补偿原则并非唯一要素，补偿范围亦将影响到补偿效果，而如何设置补偿程序也将影响补偿目的能否实现。下文即循此思路展开探讨，以引起争鸣。

二、“公平、合理”补偿的意义

对于如何理解“公平补偿”，我国理论界尚存在分歧，现行法虽然有原则性规定，但缺乏相应的配套制度。笔者认为，公平补偿既非适当补偿，也不是完全补偿，而是补偿范围特定的市场补偿，这也契合《民法总则》规定的“公平、合理补偿”的文义。

（一）学说上的争论

关于征收补偿的原则，学者间有全额补偿说（完全补偿说）、适当补偿说（或称相当补偿说）以及公平补偿说（或称衡平补偿说，美国法上称公正补偿说）之争。全额补偿说认为，征收补偿与民事赔偿是相通的概念和制度，宜根据受害人的全部损害来确定补偿的具体数额[5]。基于该原则，对于因征收而造成的非财产损失以及接连地损失等第三人损失亦应纳入补偿的范围。

适当补偿说奉行公共利益优先原则，认为给予被征收人相当或妥当之补偿即可：完全补偿涉及直接损失和间接损失，如果这两类损失都同时赔偿，也会导致征收的成本过高，不能够起到维护公共利益的目的；征收系对私有财产的合法剥夺，而侵权损害则具有违法性，两者性质不同[6]。依适当补偿说，仅被征收人的直接损失可得受偿。

公平补偿说认为，需在斟酌公益与关系人利益后，公平决定之。此种利益衡量主要体现在征收补偿的范围上，就征收补偿的标准而言，通常以市价进行衡量[7]。“如果政府征收了你的住房，而你的房子通过公平市场交易有一个价格，那么公正补偿一般就是指这个价格所反映的‘公平市场价值’。”[8]其与全额补偿说的主要区别在于，公平补偿说是一种非个性化的客观化补偿，而全额补偿说则为个别化的主观色彩浓重的补偿。

从比较法上的稳定趋势来看，适当补偿说具有一定的历史意义。“二战”以后，日本为推进农地改革，于1953年的“农地改革案”确立了适当补偿立场；后又于1973年的“仓吉市城市规划案”中摒弃了这一立场[9]。德国法则分别在19世纪、魏玛时期和“二战”以后经历了由完全补偿到适当补偿再到衡平补偿的变迁。对于各国系采何种学说，学界存在不同意见。即便是同样的立法例，不同学者也存在不同解读。对此不能仅做文义解释，而应结合补偿范围进行探讨。

（二）现行法的解释

征收通常与征用规定在一起，两者在补偿原则上并无区别，只在损失类型上有所不同。《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并予以补偿。”该条虽然规定了征收、征用的要件，却并未明确补偿原则，而《物权法》同样也没有确定补偿原则。在其他法律中，则有四种不同的补偿做法：一是规定“适当补偿”。如《防洪法》第45条规定，在紧急防汛期征用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。此外，《国家通信保障应急预案》第5.2条、《民用运力国防动员条例》第39条、《防汛条例》第32条均规定了适当补偿原则。二是规定“相应补偿”。《城市房地产管理法》第19条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者商业土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”此外，《戒严法》第17条第2款、《归侨侨眷权益保护法》第10条亦规定了相同的原则。三是规定“公平补偿”。《征收补偿条例》第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”其第19条同时规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”四是已失效的《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定了“房地产市场评估价格”补偿标准，即“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。

在我国法律上，“合理补偿”与“相应补偿”同义，表达的均是“适当补偿”的意思。但对于如何理解《城市房屋拆迁管理条例》规定的“房地产市场评估价格”和《征收补偿条例》规定的“类似房地产的市场价格”，却存在分歧。笔者认为，虽然两者均提到房地产市场价格，但其与真正的市价补偿并不等同。就前者而言，由于房地产评估的垄断性和非独立性，房地产市场价格实际上仅反映了征收人的意志，所以只能是一种适当补偿。就后者而言，“类似”相当于类推，因而《征收补偿条例》规定的也不是真正的市价，不符合其第2条规定的“公平补偿”标准。实践中，一幢建筑物一个价格，不同的房屋价格相异，以类似房地产的市场价格为标准也于事不符、于理不通[10]。可见，我国现行法的征收补偿尚停留在适当补偿阶段，并未建立真正的公平补偿制度。

（三）本文的立场

笔者认为适当补偿说有悖于宪法财产权保障条款，并不可取。全额补偿说虽有利于被征收人的利益保护，但未注意征收补偿与民事赔偿的区别，同时也面临实践难题。而公平补偿则兼具两者之优点，应予采纳。这也是《民法总则》规定“公平、合理”补偿的目的所在。

1.对适当补偿说的批评。首先，基于征收的公益性和强制性，被征收人转让财产的自由受到限制，即必须、只能移转所有权于征收人。因此，对于被征收人的此种特别牺牲，国家应给予高度重视。表现于补偿原则上，应体现公平公正，而不是给予适当补偿。其次，宪法虽未直接规定征收补偿原则，但基于体系解释的方法，补偿的公平性亦是题中应有之义：（1）宪法第13条第1、2句已明确“公民的合法的私有财产不受侵犯；国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”；（2）宪法第33条第2款规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，被征收人唯有获得公正之补偿方能谓享有平等权；（3）宪法第33条第3款规定“国家尊重和保障人权”，若财产权未受应有之保障，则有违宪法保护人权之精神。

2.完全补偿说亦不可取。完全补偿说与适当补偿说相对应，受私法损害赔偿理念影响最大。然则，征收补偿毕竟不同于损害赔偿，前者为公法上合法行为的补偿，后者则是私法上不法行为的赔偿，虽然目的均为填补特定人经济上之不利益，但两者“截然二事”[11]。此外，基于征收的强制性，被征收人无交易选择权，征收补偿具有客观性，无法完全反映其主观损失。正因为如此，肇始于19世纪德国古典征收之完全补偿，后为魏玛宪法之“适当补偿”所取代。虽然实务上仍因循以往的完全补偿见解，但在希特勒国社主义政权时期，法院即发展出“公益权衡”之主张。此后，基本法即确立公平补偿原则[12]492。完全补偿大大增加了政府负担，进而妨碍公共利益、影响国家任务之实现。

3.公平补偿说的合理性与特性。征收的根本问题是私益与公益的平衡问题[13]。公平补偿说较好地平衡了两者之矛盾，避免了适当补偿说与完全补偿说之缺陷。在美国法上，公平补偿意味着不完全补偿：补偿被严格限制于合同法上的“一般损害赔偿”（general damages），只是其应体现征收财产的公平市场价值[14]。除前述理论和政策考量外，财产主观价值的不可衡量性[1]、防止被征收人的过度投资，以及防止征收腐败[15]等实践理由，也是坚守不完全补偿的原因，并且获得了学者的认可。那么，何谓市场价值?美国联邦最高法院的定义是：一个有意愿的购买者愿意支付给一个有意愿（出售）的出卖人的现金价格。①Berenholz v.United States， 1 Cl.Ct.620， 632（1982）.英国法的表述则指：“假设卖方自愿，且补偿金额使被征收人处在与征收前同等（不低也不高）的状况。”[16]24因此，笔者认为，未来民法典应摒弃《征收补偿条例》的“类似房地产的市场价格”的不当表述，建立真正的公平补偿原则。

由于主观价值难以衡量，也不存在相应的市场价格，故征收补偿多限于直接损失。值得注意的是，由于市场价值接近直接损失的所有内容，所以公平补偿也被一些学者理解为“完全补偿”。例如，“本文……认为现行以相当补偿衍生之补偿标准，宜修正为完全补偿之理念，而对于完全补偿之内容，则仅限于被征收财产之价值（即不包括一切附带损失）。”[17]这种概念上的偏差应予纠正。在这个意义上，《民法总则》规定“公平、合理”补偿标准，虽在构词上略显烦琐，但在规范意义上较为明确，值得肯定。

三、“公平、合理”补偿的范围

补偿范围是补偿的核心要素。无论采取何种补偿原则，对补偿的对象是什么、对直接损失如何认定、主观损失是否应予补偿三个问题的不同处理，都会实质地影响补偿数额。

（一）征收补偿的对象

国有土地上的房屋征收是否包含土地使用权?对此《民法总则》没有规定，也不可能规定这么细致。依《征收补偿条例》名称的文义，征收补偿的对象仅限于房屋。《征收补偿条例》第2条、第17条在规定征收补偿时也使用了同样的表述。《征收补偿条例》第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第17条第1款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”可见，《征收补偿条例》并未规定对土地使用权的补偿。那么，在“房、地一体移转”的制度背景下，我们应如何理解《征收补偿条例》的规定?

学界的一致意见是，征收补偿包含了土地使用权的补偿。换句话说，对补偿对象的理解不能仅仅基于《征收补偿条例》的文义解释。其一，从体系解释上看，《征收补偿条例》第13条第3款规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”，此中的“同时收回”不应理解为独立补偿，而是计算在“房屋补偿”之内。其二，自历史解释而言，《城市房屋拆迁管理条例》第8条规定“任何单位或者个人需要拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准并发给房屋拆迁许可证后，方可拆迁。房屋拆迁需要变更土地使用权的，必须依法取得土地使用权。”据此，取得土地使用权构成拆迁的前提。旧法如此，新法既然未作修订，自不应例外。其三，2004年宪法修正案、《物权法》均以公共利益为征收要件，《征收补偿条例》亦从此例。就此而言，征收的目的并非取得房屋所有权，而是获得土地使用权，同时征收、拆除房屋只是实现征收目的的必要手段[10]。

理清征收补偿对象的理论意义在于准确界定公平、合理补偿的客体。因为在房屋买卖中，决定房屋价值的不止是房屋本身，而是包括其占用范围内的规划土地。《征收补偿条例》将征收补偿的对象表述为“房屋”，可能传达错误的信息：征收补偿应当按照房屋本身的市场价值计算。这显然有违民法原理和立法本意，也可能导致忽略房屋的土地区位，进而造成被征收人的重大损失。实践中，这种情况并不鲜见[18]。笔者认为，未来立法应当明确征收补偿的对象为土地使用权及其上的建筑物、构筑物等。

（二）直接损失的赔偿

关于直接损失的范围，笔者认为应包含被征收土地及其房屋等建筑物、构筑物的市场价值，以及其他财产损失和负担补偿三大部分。

1.被征收土地及其房屋的市场价值。公平补偿所谓的市场价值主要是指被征收土地及其房屋的市场价值。就具体的计算方法而言，美国法上存在可比销售法（参考可比的同类财产销售价格）、总体收入法（根据财产的现有价值而计算的净收入来决定财产价值）、复制成本法（计算在当前市场上更换或重新购置被征收财产但减去折旧的成本）三种[8]。关于市场价值的计算时间，美国、日本等多以征收决定公布时之市价为准[19]。《征收补偿条例》第19条亦规定“征收决定公告之日”为补偿时间点，这一点值得肯定。但实际中也还存在一些特殊情况，即补偿安置协议长期未签订，征收主体又未行使强制拆迁，尔后又重新做出征收裁定或者实行司法强拆，其补偿标准应以何时为准?对此，美国法上裁判不一，按照实际征收之日的有之，将评估日期回溯到实际征收之前的某个适当日期的有之，还有的法院以实际征收日为基准，再将因政府行为导致的价值减损加入赔偿总额。笔者认为，依据延迟征收时的不法性更具合理性：若征收行为无程序瑕疵，则应依征收公告时的市价为准；若延期征收系因征收程序瑕疵而致，为保护被征收人的利益计，应比较征收公告与重新做出裁定时的市价，以较高者为准。这样做既有利于促使征收主体依法行使征收权，也可以防止少数被征收人漫天要价。

此外，在确定市场价值时，还可能会出现一些例外，如出现突发性的自然灾害或社会灾难从而导致不动产售价急剧地大幅度下滑。于此等场合，补偿数额应足以弥补被征收人购买被征收财产时实际支付的价款。理由在于：“当出现这类情况时，若不发生征收，财产所有人可以等待市场复苏，而征收将令他丧失等待市场复苏的机会；再者，公权力（或许）可以不出手救市，但绝对不应当对私人落井下石而发灾难财。”[20]

2.其他财产损失的补偿。其他财产损失，是一种与被征收物之价值无关、因征收而产生之直接及必然之损害。对其补偿主要分为两个部分：一是有害补偿，包含残余土地补偿、相邻土地价值贬损的补偿；二是侵扰补偿，包括房屋所有者的重新安置费用，以及重新安置造成的商业损失、因迁居所引起的迁徙费用等。对于这一部分补偿，不同国家作法不同。例如，美国法不仅忽略了所有间接损失，连搬迁费也不予补偿[21]；而加拿大法对于土地所有人在重新安置过程中因特殊困难而受到的损失则予以补偿[22]107、108。

关于其他损失的补偿，《征收补偿条例》第17条仅规定了对“因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。但这仅仅是对侵扰损失的补偿，对于比较法上通行的补偿类型——有害补偿则未予规定。

3.负担补偿。负担补偿主要是指存在于被征收物上之租赁关系和地役权关系。有学者认为，此为福利国家理念的产物，并非依宪法之规定[12]510。就比较法而言，日本法上的征收补偿包含租金损失等“土地征收引起的通常遭受的损失”[9]。在英国法上，征收租期不满一年或逐年续租的土地，若承租者因征地而在到期前或到期时放弃租赁，可以获得损失赔偿[23]。我国实践中亦有负担补偿的需要[24]。那么，我国未来立法应采取何种立场?有意见主张，地役权作为一种用益物权，可诉诸《物权法》第121条获得补偿；而承租人可向房屋所有人主张违约责任，房屋所有权人则通过征收弥补自己所受的损失[10]。笔者认为，这一方案并不可取，除比较法上的原因外，理由还在于：其一，《城市房屋拆迁管理条例》对负担补偿早有规定，《征收补偿条例》未具一词不过是部门立法的遗毒，未来立法不宜为其背书；其二，相对于房屋出租人而言，承租人显然处于弱势地位，因而对承租人予以征收补偿，应视为征收人的“国家义务”和被征收人的“社会义务”[25]。

（三）主观价值的补偿

如前所述，主观价值原则上无法获得补偿，但在不同国家及相同国家的不同历史时期，均有所突破和发展。例如，在日本和韩国，尽管立法未规定，学说却认为应当予以补偿[26]。美国法虽然坚持公平补偿原则，但要求补偿主观价值的主张越来越多。基于法律的有效、公平和权威性，为了财产权价值的具体化，有必要在补偿标准中将社会期待及主观价值的意义考虑在内[27]。依据Abraham Bell、Gideon Parchomovsky 的考察，公平补偿体系下有三个增值部分未受补偿：一是财产所有人超过市场价值的主观价值，二是从交易中获得剩余价值的机会（即获得比真实主观价值更多的收益），三是出售时选择卖主的自主权[28]。虽然如此，但关于（主观价值）虚高评估的真实性审查迄今仍存在无法克服的困难[1]。由此，如何确定主观价值的补偿呢?有学者提出类型化的计算方案：“在计算评估成本和评估精确时……房屋所有人应当在公平市场价值上增加部分比例的红利。非住房财产的所有人，因其经济价值接近于公平市场价值，不应享有此种红利……就主观价值而言，房地产投资者几近于零，而房主则基于成长的记忆，通常具有积极意义。”[29]

关于美国法上主观价值的补偿，2005年的“凯洛诉新伦敦市”案具有标杆意义。在该案中，联邦最高法院判决基于经济目的的征收不违宪。判决后，部分州的改革法令增加了部分征收行为的补偿数额，其对象或是基于经济目的的征收，或是针对住宅的征收[30]，可视为依比例补偿主观价值的典范。如印第安纳州规定，征收个人住宅时应补偿不低于公平市场价值150%的数额；依堪萨斯州法令，征收土地时应给予财产评估值平均数200%的补偿[30]。

关于主观损失的补偿，我国法律尚未有突破，但实践中存在予以保护的需要[18]。笔者认为，征收补偿的基本特性虽非完全客观化，但其非个性化补偿的特性应当予以坚持。不过，这并不妨碍对特定类型（如国有土地上房屋征收）做出例外规定。尤其是考虑到防止征收权滥用、人民分享经济发展之成果时，尤为如此。这也是公平补偿原则的最新发展。但为了克服主观价值的不可估价性，不宜由立法做出刚性规定，而应留待程序来解决。

四、“公平、合理”补偿的程序

确立征收补偿要素，尚不足以实现公平补偿的法律效果。依据动态系统论的要求，还需确立各要素的协作过程，即国有土地上房屋征收的补偿程序。

（一）协议补偿与自我评估

所谓协议补偿又称协议价购，是指通过公开市场，经由平等协商、等价交换的买卖方式取得交易标的[25]。依据《征收补偿条例》规定，征收程序分为六大步骤：（1）房屋征收部门上报征收补偿方案；（2）政府进行风险评估与论证，并公开征求意见；（3）政府公开征求意见情况并公布修改情况；（4）政府公布征收决定；（5）房屋征收部门对征收事项进行调查登记，并公布结果；（6）征收执行。可见，除法定补偿方案之外，《征收补偿条例》并未做出灵活的变通，征收执行前的协议征收在事实上不可能。从比较法上看，协议补偿并不鲜见。在日本，土地补偿金原则上是在做出收用裁决（权利取得裁决）时发放的。但法律并不刻板，而是灵活地规定于事实认定告示公布之后，当事人也可以请求[9]。法国法规定在征收中的任何阶段、任何时候均可进行确定补偿金额的程序[31]。在加拿大，征收决定做出后征地机关必须在30天内向土地所有人支付相应款项作为补偿；若土地所有人一年之内没有提出异议申请，视为接受补偿数额，反之则需要由中立机关的第三方来决定补偿数额[22]132。

笔者认为，虽然征收行为具有强制性，但不应排除补偿的自愿性，毕竟补偿的目的是填补被征收人的牺牲。况且给予精确的补偿并非易事，尤其是涉及主观价值的补偿。引入协议补偿制度则有助于解决这一问题，这也是比较法上灵活规定征收补偿的原因。与协议补偿相关的是自我评估制度，即由所有人自己就主观损失提出报价。对此，普遍的担心是被征收人会漫天要价。不过，协议补偿并不意味着对被征收人的单方满足，它同时也体现了征收人的自主性。假使被征收人的要价并不合理，则可进入到征收补偿的下一个阶段。

另外，如果对协议补偿施加合理限制，也有利于解决自我评估要价过高的情况。例如，规定被征收人往后不能以低于其所报价的价格转让其房屋，以被征收人的自我评估的报价为基础缴纳其财产税[1]。

（二）征收合理性的司法审查

《征收补偿条例》虽较先前的规定有所进步，但也存在诸多瑕疵。例如，《征收补偿条例》虽于第10条第2款规定征收补偿方案应向社会公开征求意见，却未规定补偿方案形成时被征收人的参与制度，因而是一种单方参与的补偿制度，导致被征收人普遍感觉不公。又如，《征收补偿条例》第15条在规定行政调查时被征收人仅有“予以配合”的义务。由于行政调查结果直接影响征收补偿，且在房屋权属不明时难以认定，难免产生大量之纠纷。司法救济的路径是否畅通，直接影响公平、合理补偿的实现，也是衡量正义征收的基本标准。《征收补偿条例》第26条第3款规定，被征收人对补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。但《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”另依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第2项，被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。据此，只要征收程序合法，被征收人无法就征收补偿的合理性提起诉讼。

问题是，虽赋予被征收人行政救济权，却阻断法院的合理性审查，这样无助于实际问题的解决。相反，此种做法还将破坏脆弱的司法权威。对此，有两条不同的解决方案：一是坚持征收补偿的行政属性，但将合理性审查纳入法院的审判范围[25]；二是将征收补偿关系定性为民事关系，通过民事诉讼来解决征收中的补偿矛盾[32]。笔者认为，第二种解决方案混淆了征收补偿与民事赔偿的关系，与公平、合理补偿的原则相悖，而第一种解决方案更具合理性。事实上，采纳第一种解决方案，在比较法上也是较为通行的做法。例如，英国法上关于征收的司法审查既包含合法性审查，也包含合理性审查，即英国行政法上经典的“温斯伯里不合理原则”，考察“某项行政决定是否如此不合理，以至没有任何理性的决策会作出类似的决定。”[16]29

（三）主观价值的司法认定

对主观价值的补偿虽然是公平补偿的新发展，但其并不具有普遍性。与传统公平补偿的非个性化补偿不同，主观价值补偿属于个性化补偿。对此，可以有两种不同的做法：一是在统一补偿方案中，针对特定类型（如住宅）的征收，规定高于直接损失特定比例的补偿，如前述美国、印度的做法；二是制定主观价值补偿的相关规定，而将主观价值的认定交由司法解决。第二种做法的好处就是可以最大限度地维持补偿的精确性，而不足之处就是极大地增加了法院的工作量。不过，对主观价值进行统一补偿，是福利国家的产物，我国借鉴此制度的可能性并不大。相比较而言，通过司法程序来认定主观价值损害则更为可取。或许有人质疑，这样做会导致法院工作的激增。事实上，除非我们不对征收进行司法救济，否则法院工作量势必会增大。在比较法上，许多国家设置了专门针对征收的法院、裁判所等，目的就在于保证征收的公平性。若因为诉讼量问题而否定对主观价值的补偿，就无异于因噎废食。当然，缩小主观价值的认定范围，不失为当前一个较为可行的计策。

五、结 语

基于本文的分析，关于国有土地上房屋征收的“公平、合理”补偿，编纂民法典物权法编时应体现三个方面的精神：其一，征收补偿宜坚持“公平、合理”的原则，放弃现行法中的“合理补偿”“适当补偿”概念，同时也坚持征收补偿与民事补偿的区分；明确征收补偿采“公开市场价值”的判断标准，摒弃“类似房地产的市场价格”的表述。其二，征收补偿的对象应为土地使用权及其建筑物、构筑物等，而不是或不主要是房屋。公平补偿主要是对直接损失的补偿，后者又包含被征收土地及房屋的价值、其他损失以及负担之补偿。在认定被征收财产的价值时，应考虑其最高、最优用途，并排除因征收导致的市场增值。原则上主观价值无法受偿，但对房屋的征收可以给予补偿。其三，为实现公平补偿的目的，未来立法应规定协议补偿，在设置特定限制的前提下，实现财产价值和主观损失的自我估价。在统一补偿时，应规定法院可以对征收的合理性进行审查，同时赋予法院认定主观损失的权力。