北极资源开发争端解决机制的构建路径——以共同开发为视角

罗 猛，董 琳

(哈尔滨工程大学 法学系，哈尔滨150000)

北极地区通常指北纬66°33′(北极圈)以北的区域，包括极区、北冰洋、边缘陆地海岸带及岛屿等。北极域内国家包括美国、加拿大、俄罗斯、丹麦、挪威、冰岛、瑞典、芬兰八国[1]4-5。按照国际法的规定，北极地区的所属领域包括上述八个国家的陆地领土、领海、专属经济区和大陆架以及属于全人类的公海部分和尚未发现的部分岛屿等，其中斯瓦尔巴群岛例外。北极地区具有独特的地理位置和丰富的自然资源、旅游资源及军事资源。随着世界自然环境变化、陆地资源的枯竭和科学技术的发展，使得北极资源开发成为可能。由此，复杂的争端也已经显现:一是域内国家主张存在冲突，二是域外国家的参与和域内国家的排斥形成对抗。国际争端的解决方式一般包括诉讼、仲裁、调解、斡旋、调停、谈判协商等，但由于该地区相关法律规范和治理模式尚不明确，诉讼、仲裁也没有相对完善的法律依据，且单纯的谈判协商也难以解决如此复杂的争端，因此，急需构建北极资源开发争端解决机制。

中国是《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)《斯瓦尔巴条约》缔约国和北极理事会观察员国，身份定位为近北极国家和“重要利益攸关国”，虽然在北极不享有主权、主权权利和管辖权，但气候变化对生态环境的全球性影响和全球经济一体化趋势使北极问题成为一个全球性问题。我国参与北极事务由来已久，自20世纪90年代开始我国在北极科考、环境保护和资源开发方面即迈出实质性步伐[2]。2018年1月国务院发布了《中国的北极政策》白皮书，表示将积极推动构建人类命运共同体，为北极的和平稳定和可持续发展做出贡献[3]。此外，中国近几年提出的“一带一路”倡议、海洋强国战略、全球治理观和构建人类命运共同体也为北极治理和资源开发提供了新思路[4]。这些举措不仅体现了国家对于海洋事业的重视，更强调中国积极参与全球的共同治理、赢得各国认同以体现大国担当的战略目标；同时也是中国智慧和中国力量的集中体现，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，为世界和平稳定提供制度保障。因此，提倡从共同开发的视角构建多层次的争端解决机制，符合国际争端的解决趋势和争端各国的利益诉求，也是中国依法参与北极事务、合理维护北极权益的基本途径，有利于完善北极治理体系，实现北极“善治”目标，促进资源依法、合作、绿色开发，维护全球共同利益。

一、问题的提出——各国不同主张引发的争端

自20世纪初至今，各国关于北极或北极相关海域的领土划分及资源开发的主张从未终止，有些主张当即遭到反对或被驳回，有些针对具体海域的争端，已经通过签订双边条约得以解决。20世纪初，加拿大和苏联都提出依据“扇形原则”主张其国界线之间直至北极点的一切土地应属临接这些土地的国家。这种主张在当时即遭到其他域内国家的反对，并未成为一项国际习惯，也未能成为主张北极主权的法律根据[1]16。2001年，俄罗斯根据《公约》提出扩展专属经济区的申请，后因“证据不足”被驳回。此外，挪威、冰岛、丹麦等都先后提出划定北极海域外大陆架的申请。2007年8月2日，俄罗斯科学考察船队将俄罗斯国旗插在北冰洋海底，意图标定西伯利亚大陆架延伸的证据[5]。如果该行为得到承认，俄罗斯将得到一半的北极圈。“插旗”行动由此引发了新的争夺，俄罗斯媒体预言，北极地区的争端甚至可能引起第三次世界大战[6]。2008年5月，美国、加拿大、俄罗斯、丹麦、挪威五国会议通过了《伊卢利萨特宣言》，五国“一致排外”，认为没有必要再形成适用于北冰洋的任何其他的制度体系[7]，各方之间的领土纷争和大陆架主权重叠问题将在这些法律框架下得到有效解决。由于各国仍在大陆架的划分、海域的划界等一系列问题上存在争议，因此资源的归属问题也不能据此得到解决。

许多国家还制定了关于北极资源开发的国内立法。俄罗斯态度最为积极，2008年制定《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》，表示在划定有国际法效力的俄罗斯北极地区的外部边界的基础上确立俄罗斯在北极能源资源开采上的竞争优势，2020年前整体提升俄罗斯在北极地区的竞争优势，将俄属北极地区变成联邦主要资源战略基地[8]。美国早在1971年、1994年、2009年都发布《美国北极政策》等文件，表示将促进与其他国家合作勘探开发北极资源，以提高美国在北极行动和存在的能力。加拿大政府设立一个新的北方经济发展机构，该机构的核心任务就是研究北方矿物资源开采产业。非北极国家日本2015年通过首个北极相关政策——“北极政策”，表明日本的目标是在围绕北极航道和资源开发的相关国际规则制定上发挥主导性作用。我国在北极资源开发问题上提倡国际合作、共同开发和可持续开发的理念，从而推进全球治理机制的发展。

本文提到的北极资源开发争端主要是指北极海域资源的开发利用权的争端，主要依据国际法原则、国际公约、条约、协定等国际法律规范加以确定。根据国家经济主权原则，沿海国对其领土、领海、专属经济区和大陆架的资源享有开发利用的权利。根据《公约》规定，公海及国际海底区域属于全人类的共同遗产，因此在北极海域的部分区域，非北极国家同样享有资源开发利用的权利。此外，北极地区还存在《斯瓦尔巴条约》等双边或多边协定，约定了缔约国在特定区域资源的开发利用权。虽然存在多种形式的国际法规定，但对于北极海域资源开发争端的产生并没有多大的抑制作用:一是《公约》在北极海域不具有专门适用性，相关规定导致大陆架划界重叠，北极国家大陆架划界争议不断；二是沿海国大陆架的过分扩张势必会缩小公共区域的范围，从而影响全人类的利益。因此，在北极资源开发问题上就形成了北极国家之间、北极国家与非北极国家之间的争端。

二、北极资源开发争端解决的必要性和重要性

因各国主张存在冲突、法律规范不健全导致北极海域的资源开发争端愈演愈烈。在北极地区治理机制尚不明晰的前提下，具体治理优于全面治理，“领域化”比“区域化”更具可行性[9]。因此，资源开发这一具体领域的争端解决尤为重要。

(一)北极海域资源开发是世界能源发展的必然要求

第66版《BP世界能源统计年鉴(2017年)》显示，石油、天然气、可再生能源需求增速明显，产量增长却十分缓慢，能源结构正向低碳资源转型。世界能源需求增长、能源结构优化使各国愈发注重国家的能源安全，试图开辟能源新通道[10]。北极资源的特征就在于资源总量大、种类多，具有十分可观的开发价值。在全世界未开发的石油、天然气资源中，保守估计北极地区占有1/4左右，拥有世界煤炭资源的9%；此外，还存在大量的被称为第四代能源的可燃冰和铜、铅、金刚石等重金属矿产，以及极富利用价值的生物资源。巨大的石油、天然气以及新能源的开发对世界能源格局的转变和各国能源安全都具有重要意义。

(二)北极资源开发利用已成为可能

北极地区气候的日益变暖、当今科学技术的迅速发展都大大提高了北极资源开发的可能性。陆地资源逐渐走向枯竭，世界沿海国家纷纷将目标转向了海洋，加大了向海洋获取资源的力度和强度，力图将管辖权扩展到领海以外的区域[11]。曾经常年冰封的北极海域慢慢融化，逐渐露出的海洋资源和海底资源不仅为资源开发提供了客观条件，还有利于人类的踏足和开采工作。同时，科学技术的巨大进步，如核动力破冰船的研发和使用，也使得人类探测海底深处的丰富资源，在更大范围和深处开发、利用海洋资源的可能性大大提高。

(三)相关法律规范不健全

现阶段，尚不存在一个专门性的可有效解决北极资源开发争端的国际条约或其他形式的法律文件。“非陆非海”“亦陆亦海”的特点，使得北极既不属于适用先占制度的“无主之地”，也并非属于法律真空地带。《公约》是可适用于北极地区最具代表性的国际公约。此外，还包括《斯瓦尔巴条约》，以及北极域内国家制定的有关北极的法律制度。根据《公约》，可以确定有关领海基线、专属经济区、大陆架和国际海底区域等，大陆边缘的地带则属于北极域内国家的主权范围，北冰洋其余海域则属于国际法上的公海和国际海底区域，是人类的共同遗产。《公约》作为一份全球性的“海洋大宪章”，没有也不可能从北极特殊的地理状况、历史和现实出发，对该地区的法律地位、科学考察、资源开发、航道利用等方面给予专门规定[12]，由此就导致在实际适用中出现重叠区域难以解决，从而无法确定资源开发权属问题。不仅如此，北极域内国家为了获取更多的利益，试图通过《公约》的适用以主张更多的资源权益。如俄罗斯在外大陆架制度关于“自然延伸”等规定上的纠缠，加拿大对其北部群岛及相关水域提出的权利主张，等等。因此，北极法律地位和相关制度还存在很大的不确定性[13]，这一状况与该地区战略重要性的上升形成了巨大反差，从而更加剧了各国关于北极资源的争夺。

《斯瓦尔巴条约》只是对斯瓦尔巴群岛这一有限区域的主权归属、资源开发和科考管理等法律问题给予了关注，并不能在北极地区广泛适用。与北极资源开发有关的公约，包括《生物多样性公约》《公海捕鱼和生物资源保护公约》等，主要涉及渔业资源的开发和养护，也不能适用于北极其他资源的开发问题。而北极域内国家所构建的与北极相关的法律制度虽然十分详尽，但不具有适用于整个北极地区的广泛效力，也不能适用于北极资源权属问题的解决，在此不再赘述。

(四)缺乏完善的解决机制

各国对北极海域的主权和资源提出主张，大多依据《公约》，而对于相向国家大陆架重叠的争议，目前还难以解决。不论是北极主权的纷争、航道的法律地位还是资源开发权，都需要一个相对完善、切实可行的解决机制。相对来说，作为“无主之地”的南极大陆的争端解决机制可以对解决北极争端有一定的借鉴意义。20世纪初，由于各国对南极领土主权要求存在纷争，致使南极大陆成为矛盾的焦点。1958年，在美国的推动下，澳大利亚、法国、日本等12国代表对南极问题开始讨论，直至1959年12月1日签署《南极条约》。该条约提出对南极主权进行冻结，鼓励合作，鼓励共同开发。为了资源和生态环境保护，这些国家又先后签订了《保护南极动植物议定措施》《南极生物资源保护公约》等，这些条约和建议措施共同构成了南极条约体系。作为人类首个国际共同和平开发的条约，南极条约有效地缓和了领土纷争，促进了各国在南极的开发合作，也为国际争端提供了一个良好的解决范式。因此，解决北极海域资源争端，应结合北极特殊的地理环境和现实情况，建立一个完善的解决机制。

三、当前北极资源开发争端解决机制评析

各国因资源、航道等争端在北极地区引起的国际法律问题，已经成为国际社会关注的重要焦点之一。在此背景下，学界从各种视角提出不同的解决路径，综合来看，主要有三种观点:一是充分利用既有的海洋法体系，并进一步发展和完善；二是参照《斯瓦尔巴条约》承认主权、搁置争议、共同开发的模式，签订一份特定适用于北极地区的国际协定；三是借鉴“南极模式”，在北极地区建立一个以《北冰洋条约》为核心的条约体系。

(一)南极机制

南极机制是指根据北极地区特殊的地理情况和其产生争议的主要原因，签署一份类似《南极公约》的《北冰洋公约》。《南极条约》是人类首个国际共同和平使用的地区条约，是在解决南极大陆地区领土主权争议的基础上达成的，其宗旨在于冻结主权，搁置争议，共同开发。一些学者认为，北极与南极在地理位置、气候条件、人类居住等方面都具有很大的相似性，且《南极条约》也有效地使各国抛弃了任何有关主权的主张而将注意力集中在资源开采、控制污染和科学勘探等问题上。

虽然南极机制具有一定的道理并可作为借鉴，但实践中还存在诸多问题与不足。首先，南极和北极自然环境存在巨大差异，一个是南极大陆，一个是北冰洋，南极大陆的争端主要在于陆地主权、科学考察和资源开发上；而北极争端较南极大陆更为复杂，不仅包括难以划定的海洋主权和海洋资源开发，还包括航道的通行和军事问题。因此，虽然《南极条约》所创设的法律制度成功地解决了以陆地为主的南极地区的领土争端，却并不意味着同样的模式会成功地解决北极地区的海洋之争。其次，南极与北极的人文环境也存在较大差异。各国对南极大陆都不享有主权和实际的控制权，而北极地区的陆地部分由环北极八国所有，对北极的开发利用具有一定的历史基础。最根本的是，南极机制中冻结主权的宗旨在北极地区资源争端解决中是行不通的。现阶段的实际情况是，在《公约》的制度体系下，北冰洋沿岸国有望合理合法地扩张大陆架获得更多的主权。因此，在沿岸国对大陆架扩张和主权划分的迫切期待下，北极地区主权被冻结是不现实的，单纯地限制北极周边国家的划界争端也不是解决问题的根本途径。周边国家首先要维护本国利益，然后才会考虑在此基础上是否需要建立一个国际条约，国家间经济利益的驱使导致这些国家对北极资源的争夺是难以避免的。另外，根据北冰洋沿岸五国在《伊卢利萨特宣言》中的态度，他们也不接受除《公约》以外的制度安排。

(二)斯瓦尔巴机制

《斯瓦尔巴条约》是为解决斯瓦尔巴群岛地区争端所达成的，也是北极地区唯一成功解决争端的政府间条约。该条约不失为当代解决国际海洋权益争端的一个典范，它为冲突各方提供解决问题的思路:承认主权，和平中立，搁置争议，共同开发。但笔者认为，该模式在北极适用中也存在诸多不足之处。首先，相对于北极地区整体而言，该群岛面积小，资源、航道等经济价值不及北极整体，争端国家少，提出主张少，解决相对容易。而北极争端不仅是资源引起的，还包括航道、战略地位等诸多利益；涉及争端的国家也不仅是环北极八国，非环北极国家也期待参与北极资源开发和航道利用。其次，挪威之所以让渡资源开发、科学考察的权益，前提是缔约国对挪威在斯瓦尔巴群岛主权的尊重。如果该模式适用于北极，那么又要反过来面对一个问题，即如何划分主权?如果不能解决主权争议，那么这个模式也无法实施；如果能够解决主权争议，实施该模式的价值就在于以非主权国家对于主权国家在北极地区主权的尊重，换来非主权国家在北极地区的资源开发等权利。但根据北极资源争端的激烈程度和《公约》的规定，若主权国家已经获得主权，让渡其他方面利益的可能性似乎微乎其微。最后，与上述南极模式相似，建立这样一个新的条约体系会面临与现行《公约》的冲突和北冰洋沿岸五国的反对。

(三)《公约》机制

《公约》机制是指按照现行的《公约》条约体系，在大陆架界限委员会和国际法庭的管理下，解决北极主权纷争，由主权国享有在其专属经济区的资源开发权，而域外国家只享有在公海和国际海底区域的资源开发权。首先，《公约》适用的广泛性为解决北极争端提供了基础，在北极目前的争端国中，除美国外的其他国家都已批准加入《公约》，而美国也在积极准备加入。其次，北极域外国家也可以根据《公约》在公海和国际海底区域提出资源开发权。这符合全人类共同的利益。最后，北冰洋沿岸国家的基本态度表明了适用《公约》机制的可能性。目前北冰洋沿岸国家都以《公约》为基础，为本国主张寻找合理的法律依据。从《伊卢利萨特宣言》中不难看出，五个沿岸国在面临各国未来北极巨大经济利益的局势下，选择“求同存异，一致排外”的策略，在表明其对北极实际控制的同时，也拒绝了除《公约》以外的任何其他条约体系的建立。不难想象，五个沿岸国的一致反对也不得不使我们继续在《公约》的体系下寻找解决途径[14]。但是，前文中提到，《公约》在适用北极问题所存在的非特定性导致领土重叠等问题仍然存在，因此在适用《公约》的同时必须坚持对公约进行完善，坚持公平利用海洋及其资源的原则，促进海洋资源公平有效的利用。

四、以共同开发解决北极资源开发争端

北极资源开发争端涉及国家众多，尤其涉及各国国家经济利益，北极地区的法律地位也难以确定，该问题并不是一朝一夕能够解决的。北极五国为了获取更多的资源利益，形成了“对内斗争、对外封锁”的局势，但这显然不符合维护全人类共同利益的目标，因此形成一个完善的争端解决机制是必然之举。通过比较分析多种解决模式可以看出，单一适用某种解决机制来解决如此复杂的海域资源开发问题是难以实现的，应当在适用《公约》基本原则的基础上，以共同开发的理念，通过谈判、协商等和平方式解决资源争端，在谈判协商难以解决的情况下采用调解委员会的方式加以补充。

(一)以《公约》的框架体系为基础，倡导域外国家积极参与

首先，在坚持《公约》序言提到的公平利用海洋及其资源原则的基础上，尊重沿岸国正当合理的海洋主权，积极维护非沿岸国及全人类共同的海洋资源利益[15]。上文提到的《斯瓦尔巴条约》就是实施该项原则的一个典型范式，它在和平解决争端的基础上实现了各国利益的最大化。着眼北极地区纷争，其根本原因在于各国对于海洋资源及其利益的诉求，因而这项基本原则对于解决北极资源开发争端具有基础性意义。同时，对于北极地区海洋及资源的公平利用而言，北冰洋沿岸国拥有诸如专属经济区、大陆架等各种具有优势的海域开发制度，而非沿岸国相对来说则处于劣势。但北极地区的非主权海域资源在理论上是属于全人类的，为防止北极国家垄断北极资源，平衡北极国家内的权利争端，非北极国家的积极参与也是必不可少的。因此，应当以公平利用为着手点处理资源开发争端，这是平衡北极国家与非北极国家利益的最有效途径。

其次，完善《公约》中大陆架划分规则，解决大陆架重叠争议。坚持《公约》的体系框架解决北极资源开发问题，其中关键环节就是大陆架的划界。《公约》第76条规定，沿海国的大陆架包括其陆地领土的自然延伸，距离应在从领海宽度量起到大陆架外缘的200海里到350海里。在沿岸国相向国家且两国海岸的相向距离不超过400海里的情况下，如果其中一国领土的自然延伸超过200海里，则其大陆架的外部界限就有可能超过200海里，从而导致该国的大陆架主张与相向国家的大陆架主张相重叠。例如，俄罗斯和挪威在巴伦支海扩展各自的大陆架导致重叠产生的争议，以及加拿大和丹麦的大陆架划界争议[16]。因此，要着重解决大陆架重叠问题，通过《公约》规定各种具体海域大陆架的划界显然是不现实的，但可以增加对大陆架重叠情况下的公平划界原则，并借鉴俄罗斯与挪威在巴伦支海的划界争议解决中采用的“特别区域”以实现双方利益最大化。

(二)以共同开发为实现路径，以协商谈判为实现方式推进多边解决机制

共同开发是指主权国家依据协议，就跨越彼此间海洋边界线或位于争议海区的共同矿藏，以某种合作从事进行勘探或开发的活动[17]。《公约》第74条第3款将共同开发规定为“临时安排”，即争端国的共同开发活动并不影响其主权立场，但必须以争端方达成共同开发协定为基础。北极海域资源开发权属纷争并不是单纯的资源问题，与主权归属也密切相关。因此，单纯地适用谈判协商等方式显然难以解决，应当以资源的共同开发为主线。只有这样，才既能有效地缓解北极的主权和资源开发争端，又能达成国家间的合作开发促进发展共赢[18]。我国的北极政策也表明，我们将在依照《公约》《斯瓦尔巴条约》的前提下，致力于与北极国家在清洁能源合作方面展开交流。在国际法的实践中，谈判和协商是指争端当事方通过直接交涉以便澄清事实、阐明观点、增加信任、寻求共识、达成妥协，从而解决国际争端的方法[19]。它可以使争端当事各方的自主意愿得到充分尊重，是各种和平解决争端程序中最直接、最简便、最能够维护国家主权权利和根本利益的程序之一。解决北极事务的实践证明，当事各方以共同开发为原则，以谈判、协商为方式的解决机制能够有效解决争端。

以俄罗斯和挪威在巴伦支海的争端为例，其中对于资源的共同开发和“特别区域”的规定值得借鉴[20]。俄罗斯与挪威从1970年开始就对巴伦支海的海域划界和资源开发存在诸多争议，终于在2010年达成俄罗斯与挪威关于争议解决的条约。针对海域划界争议，条约划定一条界线，将该区域划分为大致相同的两个区域；在资源开发问题上，坚持现有渔业合作机制，实现养护、利用渔业资源的可持续发展，并首次明确两国将对争议的跨界油田进行共同开发和利用。该条约的创新之处在于规定了“特别区域”，挪威将该区域的权利通过条约转移给俄罗斯，同时俄罗斯将划界海域的中部和北部大陆架转移给挪威作为特殊补偿，实现了两国在相关海域利益的最大化。

由于北极地区面临海域划界、资源的权属及航道的法律地位等一系列复杂问题，难以直接通过简单的双边条约解决，因此笔者建议在达成双边条约的过程中结合共同开发原则，借鉴俄罗斯挪威双边条约中的“特别区域”划分，将权利交换适用于北极资源的开发中。首先，这种解决机制带来的效果符合北极国家和非北极国家的共同意愿。对于非北极国家来说，参与北极地区资源开发所带来的经济利益十分可观。而对于北极国家来说，共同开发是相对容易接受的方式，其既享有开发利用的权利，又不影响主权立场，为北极国家同意协议提供了可能。现阶段北极国家难以为主权权利提供足够依据，显然这种方式对于北极国家是最有利的。其次，北极海域资源的开发还存在技术落后等问题，争端当事国在处理具体海域的资源争端时应采纳合作机制。在争议海域建立资源共同开发委员会，提供技术和资金共同开发以促进合作共赢。这种解决机制既具有足够的法律依据，又具有实践基础和可行性。

(三)以和平解决国际争端为原则，创新争端解决方式——非法律第三方介入

和平解决国际争端原则不仅是国际法的基本原则，更是和平时代背景下各国共同追求的目标。因此，在上述争端解决机制不能有效解决北极资源争端的情况下，可以采用非法律第三方介入，通过调查、调解来解决争端。“非法律第三方介入”是指争端当事各方在达成相同目标过程中借助自身之外力量的程序，包括斡旋、调停、调查和调解等方式[21]。其优势主要在于能使争端在尊重或依据法律基础上得到较为公正的解决。最典型的例证就是挪威和冰岛的共同开发案。1978年针对该海域突然发现大量胡爪鱼和鳕鱼等情况，双方就在扬马延岛海域的权利主张上产生了争议。1980年两国组建了一个由三名成员组成的调解委员会，在委员会的建议下，两国于1981年签订《冰岛—挪威关于冰岛和扬马延岛之间大陆架协定》，两国政府在扬马延岛和冰岛之间的海域建立一块共同开发区，共同勘探开发油气资源。在争端当事国就争议权利难以达成双边协定时，共同推选出一个专门的调解委员会，由其对具体资源争端事实进行调查，并且明确限定可为当事各方接受的解决争端条件或提出争端解决建议。调解委员会针对具体争端而设立，具有更高的专业性。

五、结 语

北极地区自然环境的变化带来了巨大的资源利益，其资源开发问题在越来越受到世界各国的重视的同时，也存在许多困境。一是北极地区的领土划分尚不明确；二是北极地区自然环境对资金和技术水平具有更高要求。北极域内国家相互间在领土主张、海洋划界、资源开发等方面存在激烈的冲突。而域外国家根据国际法特别是《公约》对于北极资源开发也可以提出主张，争端主体众多、各国主张复杂多样都使得争端更趋复杂化。因此，在北极资源争端解决机制的选择上，不仅要考虑争端解决机制的法律依据，还应考虑北极国家和非北极国家各自的意愿和实际可行性。在比较分析学界提出的三种观点后，笔者提出以共同开发为视角的多层次争端解决机制，这是维护以《公约》为主导的治理体系、加强资源合作开发和可持续开发的我国北极政策的具体体现，不仅有助于实现北极区域内“善治”的目标，有效利用各国资金、技术的优势实现资源领域内的可持续开发，更是我国实现全球治理理念、树立人类命运共同体意识的必要实践。