政府间事权关系划分：理论逻辑、体制约束和实践方向*

党的十九大提出“中国特色社会主义进入了新时代”新的发展历史方位的重大判断，从实现“两个一百年”和“中国梦”的角度提出新时代“实现国家治理体系和治理能力现代化”的重大要求，对新时代加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系做出了方向性指引。①财政作为国家强制性地从社会汲取资源，并权威性分配这些公共资源以满足社会公共需求、提供基本公共服务的政治安排，是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是实现国家治理现代化的制度保障。当前，我国财税体制改革的重点在于改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。其中，事权划分是确定不同层级政府支出责任和实现财力合理配置的前置条件和根本依据，因而成为财税体制改革和建立现代财政制度的关键环节。

当前和未来一个时期，我国政府间事权关系划分的关键问题是：如何根据新形势下全面深化改革路线图和时间表的战略规划和根本要求，推进和实现中央与地方政府之间清晰的事权关系划分，为国家治理体系和治理能力现代化提供制度基础？进而，中央与地方政府事权关系需要进行哪些原则性调整和结构性改革，才能确立支出责任和财力配置的合理标准？更重要的是，在我国改革开放40年中央和地方财政关系改革的经验路径和体制约束条件下，现阶段如何切中和破解推进中央与地方政府事权划分实践中的难点、痛点问题？发现和找到科学合理地配置和分割中央与地方政府事权关系的现实路径？上述问题的存在和实质，是寻求指导建立中央和地方政府事权关系划分的理论逻辑和实践进路，要求在我国40年改革开放过程中财政改革发展、政府间财政关系调整的实践基础上，深入剖析推进中央政府与地方政府事权关系划分的现实困难和体制障碍，并找到能够有效推进事权关系改革切实可行的现实路径。

事权分割：政治本质、分析层次和主要问题

政府作为一种合法垄断强制力的公共组织，其存续和履职在受到可获取资源状况和水平制约的同时，也受制于社会对其强制权力的容忍或认同，即它能够有效地分配公共资源、满足公共需求，以及最大限度地降低社会对其汲取行为的反抗程度。在政治认同与可获资源双重约束下，政府汲取、分配和管理公共资源的制度结构和机制安排，尤其是层级制政府的事权分割、支出责任、财力配置等因素都制约着政府满足公共需求的能力和水平，并最终影响到社会对政府的政治认同。

政府汲取资源、履行职能的行动不是在真空中进行的，只能通过一定组织结构尤其是层级制结构而展开。因此，政府能否有效地汲取和分配财政资源，履行职能，在很大程度上与其层级制的治理结构效率密切相关。层级制政府治理结构效率，根本上取决于在不同层级的政府主体责、权、利关系基础上形成的激励和约束机制，从而为政府有效地满足社会公共需求、赢得政治认同提供动力支持。从财政的角度来看，层级制政府间的激励和约束机制主要是围绕不同层级政府的事权分割、支出责任和财力配置等关系，形成促进不同层级政府有效履职的结构安排。事权分割是不同层级政府承担支出责任的基础，又是相应配置其财力的重要依据。因此，形成层级制政府有效治理结构的关键在于厘清层级制政府间的事权关系。在经济发展性质和阶段、政治结构的制度化水平甚至历史传统、意识形态等条件和因素的制约下，不同国家的政府事权的划分必然具有其特殊性和多样性。我国政府间的事权责任划分问题，主要分为政府与市场、中央政府与省级政府和省以下层级政府间关系等三个层次。

不同经济发展阶段下政府与市场关系嬗变和政府职能调整是财政制度安排和事权责任调整的前置条件。从西方国家市场经济发展和公共财政建设的一般线索看，政府的职能范围经历了从“最小政府”的消极性事权结构向“积极政府”的扩张性事权结构转换，在“市场失灵”和“政府失灵”之后不断调整、完善。目前政府事权责任已经广泛地涵盖公共产品的生产、宏观经济的稳定、收入分配的公平以及社会福利的提供等领域。从社会主义国家经济转轨的经验教训来看，“短缺”是大多数社会主义国家在经济转轨初期面临的主要问题，“改革过程的一个目标是要消除短缺。查看短缺状况是检验进展程度的重要标志。如果在经济的一个或另一个重要方面短缺消失了，这就是一个相当可靠的信号，即改革在那里成功了。”②在经济转轨的初期，经济改革的重要方向之一是解决供给约束型的短缺问题，政府相应的事权责任还包括进行大量的经济建设和保持增长，而伴随着市场化转轨的深入推进，以及供给约束型短缺经济的消除，政府相应地面临着解决需求约束型的短缺问题，③事权责任范围也要向提供宏观经济的稳定以及有效的公共产品等转变。从新时代我国社会主要矛盾变化对政府事权提出的现实要求来看，在新的历史条件下，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，从而要求在理论上进一步解释和澄清社会主义市场经济条件下的政府和市场的边界、关系和向度，在实践中更好发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，进一步厘清层级政府的事权范围。显然，在一般的政府与市场关系框架内讨论政府职能的功能定位、理论位阶和政策指向，已经远远不足以满足新的历史条件下实现国家治理现代化对财政的根本要求，也不足以有效应对和解决现阶段改革发展深层次矛盾对政府间财政关系提出的现实要求。因此，新的历史条件下我国政府事权关系结构更具时代复杂性。

新时代我国政府事权结构的复杂性，不仅体现在社会主义市场经济条件下政府职能范围的历史综合性和政府与市场关系的动态发展性，更体现为我国层级制政府的体制性安排及其实践运行的历史逻辑和现实矛盾中。根据我国国家结构形式的制度安排，政府的层级制结构主要体现为中央政府与省级政府，以及省以下上级政府与下级政府两个层次。进言之，政府的事权结构需要在综合把握中国特色社会主义市场经济条件下政府与市场关系发展和政府职能范围调整的基础上，按照中央政府与省级政府和省以下上级政府与下级政府的关系逐级厘定和分解。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是我国层级政府事权分割的根本法律和制度依据。从中可以发现，除国防、外交等明确归属于中央政府外，政府职责贯穿于从中央、省、市、县到乡镇几乎所有政府层级，形成所谓“职责同构”④问题。其中，在逐项列举每级政府事权的最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项”，这不仅未能划清上下级政府及其职能部门之间的事权责任，更重要的是为上级政府向下政策性转移事权提供了制度依据。1994年分税制改革的重心在于划分中央政府和地方政府财权关系，财权和财力进一步向中央政府和上级政府集中，相对忽视对层级制政府事权更为细致的划分，且事权分割的主要对象是中央政府与省级政府，并未有针对性地对省级以下政府纵向间事权划分作明确规定。在实践中，省以下地方政府基本按照“办理上级国家行政机关交办的其他事项”所体现的“上级决定”原则分解事权，从而形成了“财权层层向上集中，事权不断向下转移”的现实状况。为解决分税制改革后事权重心下移与财权重心上移的现实矛盾，中央及上级政府加大了转移支出的规模和范围，但由于缺乏层级政府间尤其是省以下地方政府间事权责任的细致划分，多级政府实际执行事权中出现职责交叉、重叠、错位现象，影响了公共服务尤其是地方公共服务的有效性。同时，由于转移支付制度的政策性和结构性问题，进一步加重了下级政府对上级政府的财力依赖。加之，在现行层级政府事权划分中，各级政府尤其是基层政府都普遍承担经济建设责任及其对提供公共服务的资金挤压效应等，都进一步制约和压缩了地方政府提供基本公共服务的能力空间。地方政府提供公共服务不足将直接影响满足社会公共需求的能力和水平，从而最终影响政府整体的社会认同基础。尽管近年来国家陆续出台《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)、《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)、《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号)⑤⑥⑦等系列文件，力图对制约政府间事权划分、支出责任和财力配置等突出问题和矛盾进行调整，但由于政府间事权关系涉及重要权力主体利益格局的重新调整，存在大量的改革制度成本和交易成本，改革措施的实际推进还面临较大的体制性约束等改革难点痛点问题。

自下而上：政府分割事权的规范逻辑

层级制政府结构中事权分割的规范逻辑的实质，是寻求层级政府事权结构的价值判断和理论基础。为此必须寻求在不同制度和文化背景影响下对具有多样性、差异性特征的事权结构形式进行价值评判的经验基础。

人和人的社会是政治结构和制度安排的核心问题。政治结构和制度安排首先面临着如何确定“对于美好的生活或健全的社会的目的性”⑧问题，即政治结构和制度安排的可欲性目的和价值标准。寻求在不同制度和文化背景影响下对具有多样性、差异性特征的事权结构形式进行价值评判的经验基础，就是要求以人的欲求、偏好、幸福、功利等经验性目标为基础，构建起对事权结构形式进行价值评判的道德标准以衡量制度安排和权力结构的正义性。“一个具有良好状态的经济状态，对个人和社会整体来说都是非常关键的……政治程序越是严肃地考虑人们的偏好，人们就会越幸福。”⑨以公共福利作为评判制度安排及其运行机制正当与否的价值标准，为确立层级政府事权结构的价值判断提供了经验基础和基本共识。这样，以“最大多数人的最大幸福”⑩即公共福利的最大化为机制导向，不仅在理论上为政治生活中的制度安排、权力结构、机制设计确立了价值逻辑，而且在实践中为政府能否在社会认同和资源稀缺的双重约束下有效地提供公共服务、满足公共需求，确立了评价其层级安排和事权结构合理与否的基本原则。随着公共福利原则的提出，在政治话语体系中评价政府层级安排和事权结构的正当性原则，也被成功地转换为经济学家言说的有效性原则，即政府层级结构的设置、政策行动的边界、汲取资源的规模大小，主要取决于是否能够有效地实现公共福利的最大化。相应地，体制设计的效率与公共福利的实现合而为一，使得有效性原则在政府职能范围、层级结构设计和事权责任划分等各个环节成为最重要的核心价值。

按照有效性原则，政府能否赢得掌控公共权力的政治认同，关键在于它是否能够在资源稀缺约束下汲取和分配有限的公共资源，最大程度地满足社会公共需求，有效地提供公共服务和产品。进而，在因公共需求的地域性和层次性而形成的政府分层治理结构中，有效性原则必然要求层级治理结构安排的有效性。层级政府治理结构有效性，同样受到汲取资源规模和赢得政治认同的双重约束。政府提供公共产品和服务的有效性与民众对政府施政的正当认同成正比，而满足有效性要求所必需的掌控更多权力和汲取更多资源却与获得社会认同成反比。在不同的体制条件下，层级政府的不同主体受汲取资源规模和赢得政治认同双重约束的方向、程度具有较大差异。在联邦制结构中，地方政府受辖区民众的横向激励和约束较强，受联邦政府纵向激励和约束较弱。在单一制结构中，尽管地方政府要考虑辖区公共需求以及民意诉求的影响，但仍主要受上级政府的约束和激励。基于我国单一制的国家结构形式以及双重领导体制的实践特征，层级制政府的有效治理结构主要围绕上级政府与下级政府之间，以事权、财力和支出责任为核心的激励和约束机制展开。

进而，层级政府有效治理的规范结构，关键在于怎样分割上级政府和下级政府的事权关系，并据以确定相应的资源和责任，从而实现公共产品和服务的有效供给。按照层级结构的经济有效性原则，政府间事权分割的规范逻辑应以有效满足辖区公共需求、提供公共产品为基本原则，根据提供公共产品的层次来相应地逐级分解政府间事权责任。按照经济学一般逻辑，不同层级政府事权分割的基本依据，在于获取公共产品需求信息的相对能力，即哪一层级的政府能够获取哪一层次的公共产品的充分信息，则由它提供该公共产品就是有效的；如果它无法获得某一层次公共产品的充分信息，则由它提供该公共产品就是无效的，就应该让位给其他能够有效掌握充分信息的层级政府。层级政府事权分割存在两个原则：一是自上而下的上级优先原则，即只有上级政府在获取某种公共产品的供求信息方面是无效的，这种公共产品的供给才应由下级政府承担；二是自下而上的下级优先原则，即只有下级政府在获取某种公共产品的供求信息方面是无效的，这种公共产品才应由上级政府承担。在现实生活中，任何层级的政府都无法获得某一公共产品的充分信息，因此必须根据它获取某一公共产品的相对优势，来确定是否应该由它提供该公共产品。由于信息成本、决策成本、管理成本等与政府层级成正比，即政府层级越高，这些成本就越大，因此下级政府在获取公共产品需求信息方面更具比较优势。根据获取需求信息的比较优势，在分割层级政府的事权关系方面，应遵循下级政府优先原则，即除非下级政府在提供某种公共产品方面是无效的，否则该公共产品的供给权限就应归属于下级政府。只有当下级政府获取该公共产品需求信息处于劣势时，才应该由上级政府承担该项事权责任。这种以实现公共物品和服务效率为目标的政府间事权关系划分的理路，提供了按照处理需求信息因素的比较优势自下而上地厘清政府间事权关系的规范逻辑。

自上而下：政府分割事权的实践逻辑

政府间事权关系划分在形式上是通过中央政府与地方政府以及地方不同层级政府之间关于事权范围、行为边界划分实现分层治理有效性的体制效率问题，在实质上是以国家通过政治权力实现多层级政府的共同利益和协调其利益矛盾的政治问题，涉及国家整体利益，同时也涉及中央各部门及地方政府尤其是省级政府利益分配的制度安排问题。因此，政府间事权分割不仅要考虑到按照处理需求信息因素的比较优势自下而上地分割政府事权的有效性原则，更要充分考虑政府事权关系划分实践受到国家的权力结构、制度安排、法治程度、意识形态甚至历史文化传统等复杂因素的重要制约，尤其是受到在这些制约因素下形成的体制性约束。现阶段，我国进一步清晰划分政府间事权关系还主要存在以下体制约束：

首先，政府事权分割的法治化程度和制度化水平相对滞后。我国层级政府事权分割的主要法律和政策依据，是2004年全国人民代表大会常务委员会修改通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》、1996年财政部《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》和2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中有关上下级政府事权分割的原则性规定。其中，全国人大常委会从法律角度对所有层级政府事权进行分割，具有最高的法律效力，也构成按下级优先原则重新上解政府事权责任的主要障碍。而国务院和财政部从行政法规和部门规章的角度，按照支出责任对中央政府和地方政府、省以下地方政府间事权范围进行分解，处于法律层级上的下位法，权威性不足，且缺乏层级政府间事权的细致划分。由于法律层面的障碍和约束，在实践中上级政府往往通过政策性方式对政府事权进行调整，由于政策的时效性和随意性，实际上又制约着政府事权分割的制度化水平。

其次，按照下级优先原则划分层级政府事权的规范逻辑与按上级决定原则分解政府事权的实践特征的矛盾突出。政府事权划分是政府根据现实需求提供的制度创新。就制度创新的需求和供给关系而言，“制度变化的供给是重要的；需要变动的趋势虽为必要条件，但不是了解变化路线的充分条件……制度创新的供给主要决定于一个社会的各利益集团的权力结构或力量对比”。由于层级政府事权划分涉及对不同层级政府的支出责任、财力配置的重新调整，因而必然牵扯到上下级政府之间复杂的利益、权力和权利的博弈。在我国既定体制下，上级政府在权力结构中往往更具优势地位，往往主导着层级政府事权分割的实际过程，而根据我国现有上下级政府的权、财力和支出责任的实际状况，按照下级优先原则逐级上解事权责任，实际上要求上级政府承担更多的支出责任以及向下级政府转移更为充足的财力。因此，上级政府可能成为按照下级优先原则逐级上解事权改革的主要障碍。

最后，政府事权改革面临着较为复杂的政治和现实因素制约。一个时期以来，我国政府事权改革的主要方向，是为改变“分税制”改革以来地方政府、下级政府承担更多的事权和支出责任，而缺乏相应财力保障的现实矛盾局面，根据下级政府优先原则逐级上解事权责任，并相应地通过转移支付等方式进行财力下行配置。同时，基于我国的国情，中央政府对地方政府、上级政府对下级政府保持有效控制是必要的。在事权关系、支出责任和财力配置等方面维持一定程度的上级政府主导地位，就是实现这种控制的重要方式和途径。1994年的分税制改革，实际上也是80年代以来中央政府汲取能力下降、宏观调控能力不足、“诸侯经济”潜在威胁等现实问题的反应，也是试图从财税改革的制度化角度提升国家治理能力的重大举措。然而，由于“分税制”改革后更加注重财力的重新分割、相对忽视事权的合理划分，以及下级政府财力不足等因素，又导致了诸多矛盾和问题。进而，在现行体制约束下，按照下级优先原则逐级上解事权需要在与保持中央政府对地方政府必要控制的张力关系中综合考量。从现实角度看，《深化财税体制改革总体方案》提出“在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下”，“进一步明晰中央和地方的事权与支出责任”。由于事权改革与收入划分之间具有内在的联动关系，不可避免地会涉及中央与地方收入格局的调整，“保持中央与地方收入格局大体不变”的改革前提必然对政府事权改革构成现实制约。近年来中央政府关于政府间事权关系改革措施中(国发〔2016〕49号)将“事权”不得不缩水为“财政事权”，也客观上说明了现阶段建立中央和地方政府事权和支出责任相适应制度等改革任务的复杂性和艰巨性。

政府事权分割的上位法与下位法的矛盾、规范逻辑与实践路径的冲突、经济有效原则与政治现实考量的约束，在更深层次上指向能否在相对集中的层级权力结构下顺利推进层级政府事权改革的可能性问题。在现行体制下，这种在理论上应该采取自下而上的事权逐级上解、在实践中按照自上而下的事权分割的悖论式改革进路，具有一定的现实合理性。从层级事权分割的改革方向和现实矛盾来看，当前层级政府事权分解的主要障碍在于上级政府，在此情况下，改革能否取得实际进展，不仅要求上级政府尤其是作为最高层级的中央政府具有自我改革的决心和意志，而且在更深层次上取决于是否拥有能够落实这种决心和意志的权力结构，即相对集中的权力结构。在此意义上，现行相对集权的政府间层级结构恰恰为推进政府事权改革提供了制度前提。因此，自上而下地推进层级政府事权改革，不仅是构建有效层级治理结构所必需的，也符合政府改革的经验路径，还是现行制度安排下可供选择的现实行动策略。

政府事权关系的改革思路和实践方向

我国政府事权改革的根本实质，是在中国特色社会主义条件下政府与市场关系动态发展的基础上，求解政府职能范围如何在层级政府结构中分解和转换的问题，围绕制约改革的突出矛盾、重点领域和关键环节，整体性地思考和把握改革的根本目标、现实方向和可行路径。

第一，根据新时代我国社会矛盾和经济发展发生的历史性变化对政府事权范围构成的现实诉求，重点解决各级政府所承担的公共服务和经济建设事权分割等突出问题。根据新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的历史性变化，当前供给约束型的“短缺”已经不再是主要问题，而是需求约束型的“短缺”问题。相应地，发挥政府作用的实践指向是向推进供给侧结构性改革、有效扩大内部需求、为经济增长提供内生性动力转变。在经济建设事权分割方面，应在整体压缩所有政府层级的经济建设事权基础上，主要由中央政府承担经济建设事权，且重点是关系国计民生的战略性领域和特大型项目建设，也可以从市场调节功能的角度有限参与部分竞争性领域和项目；省级或部分比较大的市级政府应逐步退出生产经营领域，可以承担区域性公共工程、公益性的基础设施建设，以及部分带有准公共性的投资项目；县、乡政府基本不承担经济建设责任，主要负责提供本辖区的公共产品和服务。在提供公共服务方面，应按照公共性、外溢性等原则，形成层级政府事权责任清单明细，原则上由中央和省级政府承担更多事权责任，基层政府主要提供本辖区有效的公共服务。

第二，根据新时代实现国家治理现代化对财政的根本要求，以及深水区改革的体制性矛盾导致政府间事权关系的复杂性特征，重点解决深水区改革成本和新的制度供给在层级政府中的分割问题。从国内环境来看，政府间财政关系改革的持续推进，既涉及政府与市场边界的重新调整以及宏观调控方式和手段的相机选择，也关系到政府推进、抉择、规范转轨的进程、策略和行为。全面深化改革涉及利益、权利和权力关系的重塑与变革，因此在推进经济成长、社会发展的同时，可能会出现某些社会弱势群体利益受损、生态环境恶化、社会分配不公以及弱势群体权益保障和补偿等复杂后果。从国外环境来看，积极应对复杂条件下国际环境的各种风险和不确定性，对我国国家治理能力现代化提出了更高的挑战，要求政府主动提供包括加快自身改革、增强服务水平、提高管理效率以及布置新的改革举措和政策行动的制度供给，尽可能减少改革的代价和成本，提供新的制度供给以应对复杂国际形势的挑战，是当前政府事权必然涵盖的范围。从改革成本和制度供给的公共性、外溢性特点来看，它们大都超越了某一地方性政府所能有效提供的边界，因而主要应由中央政府提供。当然，这些责任最终需要落实到地方政府尤其是基层政府，从而不可避免地会出现政府间交叉事权的逐级分解和向下转移问题，关键在于事权转移的方式和配套措施问题。

第三，根据政府事权政策性转移的制度惯性，着力提升政府间事权关系的法治化和制度化水平。在尊重我国政府事权关系中央相对集权制度惯性的基础上，按照不同层级政府在我国财政分配关系中的利益主体资格，坚持中央政府在事权划分中的主导地位，适度加强中央的财政事权。减少和归并中央地方共有事权，依据适度分权、职能优势等原则，采取列举法在层级政府间明确各自的专有事权和共有事权，取消或淡化“未明事项”由上级政府行使或由上级政府委托下级政府行使的规定。加快明确省以下各级政府的事权范围，就省以下地方政府事权划分原则、主要内容做出明确法治规定。通过修订或健全包括政府组织法、财政法、预算法、税法、转移支付法等在内的相关法律，以法律形式明确各级政府的事权范围，逐步压缩政策性划分政府事权的模糊空间。对于上级政府与下级政府的共有事权或者上级政府委托下级政府履行的事权责任，则明确各级政府支出分担比例，从根本上解决层级政府事权分割的法治化、制度化问题。

第四，根据政府事权改革的系统性和关联性，整体把握和逐步推进财政体制改革、地方政府考核机制改革、行政审批制度改革等配套举措。整体上把握、设计和推进政府事权改革，可以按照财政体制改革、政府体制改革和政治体制改革三个层次，采取分阶段、渐进性地逐步推出改革策略和政策举措。一是从政府间财政关系的内在逻辑出发，按照合理划分政府事权关系、明确不同层级政府的支出责任、调整政府间财力配置、财权划分和税收管理等步骤，全面推进和深化“乡财县管”“省直管县”改革，适度压缩财政层级；加快推进税制改革和地方税体系建设，适当调整和补充地方政府财力，加强防范地方政府债务可能导致的系统性风险。二是从政府职能转换和体制改革的角度，积极推进政府职能转换，加快行政审批制度改革，从事前审批向事中监管、事后追责等方式转变；调整和优化政府支出结构，调整和严格预算科目，取消地方政府尤其是基层政府的经济建设职能；改革地方政府绩效考核机制，加大最低生活保障、卫生保健、义务教育以及公益性基础设施建设等公共服务在地方政府绩效考核中的比重。三是从政治体制改革的角度，实施全面规范、公开透明的预算制度，加快预算公开、预算参与建设，提高预算决策的民主化、科学化；完善地方人大对本级政府的横向财政监督，硬化地方财政预算的约束机制；健全财政监督等财政问责机制和制度，加快推进作为国家治理基础和重要支柱的现代财政制度建设。

①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。

②亚诺什·科尔内：《短缺经济学》(上)，经济科学出版社，1986年，第7页。

③亚诺什·科尔奈：《后社会主义转轨的思索》，吉林人民出版社，2011年，第58页。

④朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》2005年第1期。

⑤国务院：《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)，网址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/02/content_9445.htm

⑥国务院：《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)，网址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm。

⑦国务院办公厅：《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号)，网址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm。

⑧詹姆斯·A.比尔德：《现代政治思想》，商务印书馆，1985年，第59页。

⑨布伦诺·S.弗雷、阿洛伊斯·斯塔特勒：《幸福与经济学：经济和制度对人类福祉的影响》，北京大学出版社，2006年，第193页。

⑩周辅成：《西方著名伦理学家评传》，上海人民出版社，1987年，第311页。