跨区域大气污染执法：概念、特征及功能

王超锋

(淮海工学院 法管学院，江苏 连云港 222005)

为了应对日益严重的区域性大气污染，我国2015年修订的《大气污染防治法》在第92条明确提出了跨区域执法的要求，从而将跨区域执法作为一种新型的大气污染执法方式加以确定。为了推动这一执法类型的发展和实施，本文将这种大气污染防治领域的跨区域执法简称为跨区域大气污染执法，并将其作为一种独立的执法类型加以探究。

一、 跨区域大气污染执法的概念

著名人类法学家霍贝尔指出：“一个探索者在任何领域中的工作总是从创造该领域中的语言和概念开始。”[1]因此，对跨区域大气污染执法基本理论问题的探讨也应从对跨区域大气污染执法概念的界定开始。本文所称的“跨区域大气污染执法”源于我国《大气污染防治法》第92条中对“跨区域执法”一词的使用，意指大气污染防治领域的跨区域执法，抑或跨区域的大气污染执法。

(一)跨区域概念的界定

跨区域，顾名思义，是指跨越区域，由于研究视角和研究对象的差异，不同的学科对“区域”概念的界定也有所不同，当前，根据人类的生产、生活和管理活动的不同性质，可以将区域细分为自然地理区域、政治区域、经济区域、行政区域等具体类型，并且上述区域类型在理论和实践中都有所使用。[2]为此，在探讨跨区域的概念之前，应首先对区域的含义进行解析。

1.区域内涵的解析

在我国环境治理领域，区域一词主要在两种含义上使用，一种是指环境区域，另外一种则指行政区域。其中，环境区域是一种自然地理区域，并专指具有内在经济或环境联系的跨行政区划的地域范围，我们可将之称为跨行政区域的环境区域。在实践中，这种区域可能是跨省区的区域，也可能是省域范围之内的跨县、跨地级市的区域，还可能是其他跨行政区划的特定的地域。[3]当前，我国学者在研究区域环境治理问题时所使用的区域概念主要指的是自然地理区域或者具有内在经济、政治联系的环境区域，[4][5]而我国政策、法规中所称的“重点区域大气污染联防联控”中的区域也是指依据大气污染的内在规律而划定的大气环境区域。*例如，国务院办公厅于2010年5月转发的环境保护部等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见》中所指的重点区域就是一种跨行政区域的环境区域。此外，环境保护部、发展改革委、财政部于2012年10月发布的《重点区域大气污染防治十二五规划》也明确将重点区域界定为跨行政区划的环境区域。与环境区域不同，行政区域则是国家为实施其政权建立和行政管理，依据领土大小，自然环境，政治、经济及文化状态等要素，将领土进行合理的分级划分，并设置相应的地方国家行政机关予以管辖的地域。[6]与区域被作为环境区域而普遍使用的情形相应，在我国当前的理论研究以及法规实践中，将区域界定为行政区域的情形也比比皆是，比如，我国部分学者在研究跨区域环境保护或污染防治问题时就将区域界定为省、市、县等行政区划，此时的区域显然是指行政区域。[7][8]此外，将区域界定为行政区划也得到了包括我国宪法在内的相关立法的确认。其中，我国《宪法》第30条就是按省、市、县三级行政区划对我国的行政区域进行的划分，而我国《环境保护法》第20条以及《水污染防治法》第28条也将区域明确界定为行政区域。

需要指出的是，虽然环境治理领域中的区域概念具有环境区域和行政区域两种不同的含义，但在实践中，我国现有政策法规却经常对区域的上述两层含义不加区分地使用。例如，我国2015年修订通过的《大气污染防治法》第92条规定“国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法”，尽管该法规所使用的“重点区域”和“跨区域执法”两个概念皆涉及区域一词，但基于法律的文义，可知“重点区域”中的区域特指“环境区域”无疑，而“跨区域执法”中的区域则非属“行政区域”不可。受我国现有立法的影响，我国学者在研究区域环境治理问题时，也没有对区域的两种含义进行明确区分，*在有些学者的研究中，区域既可以指基于环境要素的内在联系而确立的环境区域，也可以指基于行政区划的设置而建立的行政区域，但二者皆使用区域这一概念，并没有做出明确区分。参见兰宗敏，关天嘉：《完善中国区域环境规制的思考与建议》《学习与探索》2016年第2期；郭斌：《 跨区域环境治理中地方政府合作的交易成本分析》《西北大学学报(哲学社会科学版)》，2015年第1期.这种用语模糊性不仅容易给人带来困惑，也给跨区域含义的界定带来一定障碍，应在实践中对二者加以区分使用。幸运的是，随着对区域含义认识的不断深入，我国学界及实务部门对区域的两种含义皆做了约定俗成的区分。比如，我国2014年修订通过的《环境保护法》第20条就将跨区域明确界定为跨行政区域，从而有效避免了使用区域一词所造成的分歧。*《中华人民共和国环境保护法》第20条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”，从而将行政区域和环境区域做了巧妙的区分。此外，在学术研究领域，我国也不乏学者在研究过程中注意到区域内涵的多元性，并在研究过程中对其进行区分，比如，学者肖爱在将环境区域称为区域的同时，又将行政区划下的区域称为行政区域，从而实现了对区域所具两种含义的有序界分。[9]

2.跨区域概念的推演

由上文的分析可知，无论是学界的研究成果，抑或是实务部门制定的政策法规，其在涉及区域环境治理问题时，其中的区域指的是环境区域；但是，在涉及跨区域问题时，其中的区域则专指行政区域。此外，考察我国学者的研究成果，可以发现，在作为环境区域使用时，区域一词一般独立使用，其主要侧重于静态意义上的范围划定；但作为行政区域使用时，区域一般都和“跨”字结合而形成“跨区域”一词，并且其更侧重于动态意义上的行为描述。对于区域所具上述两种含义之间的关系，我国学者也进行了精确描述，其中，黄爱宝教授就明确指出，“区域环境治理就是指由包括政府在内的多元主体对于跨行政区划的生态环境区域的公共环境事务的合作治理”，[10]而杨妍、孙涛等学者从跨区域环境治理角度对区域环境治理的探讨，也有助于进一步明确区域一词在具体应用场景中所具有的特定含义。[11]

实际上，在学术研究领域，我国众多学者所研究的区域环境治理主要着眼于整个环境区域的治理，其以整个环境区域的环境为着眼点，因而也超越了行政区域的界限，是一种跨行政区域的环境治理。在此种情况下，如果将区域的含义界定为行政区域，那么只有使用跨区域一词，才能准确表达出区域环境治理的这种跨行政区域特性。鉴于此，为了避免在使用区域概念时所可能导致的混乱，最好的方法是将具有行政区域含义的区域一词直接改称为行政区域，而将跨区域问题直接表述为“跨行政区域”问题。不过，考虑到我国《大气污染防治法》明确使用了“跨区域”一词，并且该词也时常见诸相关学术研究成果及政策法规之中，并已逐渐形成为我国学术研究以及法规实践中的一个固定概念，故本文也没有必要再重新创设一个新概念来替代之，而只需将“跨区域”一词明确界定为具有“跨行政区域”之义即可。综上所述，可知本文所称的“跨区域”中的区域专指行政区域，而本文所称的“跨区域”则具有“跨越行政区域”的含义。

(二)大气污染执法概念的引入

执法，即法的执行，同立法和司法一样，其不仅是法律实施的重要途径，更是维护社会秩序以及建设法治国家的重要保障，对促进我国经济社会发展也具有重要的作用。相较于跨区域概念的缺失，由于执法一词较早得到了学者的充分关注，因而其在概念上也较为统一和确定，主要指国家行政机关、法律授权、委托授权的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序、贯彻实施法律的活动。[12]作为行政机关行使公权力的特定方式，执法既可以表现为行政机关做出决定、下达命令、进行裁决的具体行政行为，也可以表现为行政机关依照立法机关的法律授权制定授权立法等抽象行政行为，本文所称的执法侧重于执法机构实施法律的具体行为，而不将授权立法等抽象行政行为列入其中。具体来说，执法是指行政执法主体把法律法规适用于具体对象或案件的活动，直接影响公民、法人或其他组织的权利义务，这既包括行政审批、许可等事前监管的执法行为，也包括监督检查等事中监管的执法行为，还包括行政处罚、行政裁决等事后监管的执法行为。[13]作为执法的一种，大气污染执法是大气污染执法主体为了防治大气污染，保障大气污染防治法规的落实，依据相关法律规定对大气污染行为所进行的事前审批、事中监督检查以及事后责任追究等一系列具体行政行为的总称。

(三)跨区域大气污染执法概念的总结

由上文中的分析可知，跨区域大气污染执法中的区域意指行政区域，而跨区域大气污染执法则意指跨越行政区域的限制所进行的大气污染执法，并且这一概念界定也得到了我国立法部门的初步印证。[14]实际上，作为跨区域执法的一种，跨区域大气污染执法是跨区域执法在大气污染防治领域的应用，是指大气污染执法主体依照法定的职权和程序，超越行政区划的限制而到其他行政区域执行大气污染防治法规的活动。据此，所谓跨区域大气污染执法，专指大气污染防治领域的跨区域执法，因而也可被称为跨区域的大气污染执法。据此，所谓跨区域大气污染执法，即为跨越行政区域的大气污染执法，是指特定大气污染执法主体依据相应的职权和程序跨越行政区域的限制而以整个环境区域作为执法区域从事大气污染执法活动的执法类型。

为了强化对跨区域大气污染执法这一概念的认识，我们还需要明确以下两点认识。首先，本文所称的跨区域大气污染执法是一个广义的概念，其不仅指大气污染执法机构赴异地开展大气污染执法活动这样一种执法类型，还包括不同行政区域政府间组建联合执法队伍进行联合执法以及互换管辖区域进行交叉执法的情形。总而言之，只要超越了行政区划对大气污染执法行为的限制并有助于促进区域内政府间大气污染执法协同的执法行为都应被称为跨区域大气污染执法行为。其次，跨区域大气污染执法中的跨区域着眼于执法行为的跨区域而非是大气污染的跨区域。*基于大气环境的一体性以及行政区域对一体性大气环境的分割现实，所有的大气污染都具有跨区域性，因而对大气污染作跨区域和非跨区域的区分在理论和实践中并不具有现实意义，故本文中所称的跨区域是针对大气污染执法的行为而言的，通过跨区域大气污染执法概念的使用，从而将跨区域大气污染执法与传统的属地大气污染执法区分开来。因此，本文中所称的跨区域大气污染执法并非是针对跨区域大气污染所进行的执法，而是针对大气污染所进行的跨区域执法，其中，执法行为的跨区域性既是本文中所称跨区域大气污染执法的基本特征，也是实施跨区域大气污染执法的价值所在。简而言之，跨区域大气污染执法就是为了克服传统行政区大气污染执法的弊端而产生的，其目的就是要促进区域内地方政府间大气污染执法的沟通交流和协调统一，从而消除行政区划对大气污染执法的阻隔，并实现区域内大气污染的一体性防治以及大气环境的一体性保护。

二、 跨区域大气污染执法的特征

与传统的行政区大气污染执法相比，跨区域大气污染执法最为显著的特征便是其跨区域性。而基于跨区域性这一本质特征的外在彰显，跨区域大气污染执法在执法主体、执法领域、执法程序、执法保障以及执法依据方面都与传统的行政区大气污染执法具有明显的不同。*我国传统的环境管理体制实行属地管辖原则，因而大气污染执法机关也只对其所属行政区域内的大气污染事宜享有执法权，而无法对其他行政区域的大气污染事宜行使执法权限，这种以其管辖的行政区域作为执法界限的传统执法模式即为行政区大气污染执法。为此，本文以跨区域大气污染执法的跨区域特性为基础，以厘清跨区域大气污染执法与传统行政区大气污染执法之间的区别为主线，从跨区域大气污染执法的执法主体、执法领域、执法保障以及执法依据四个方面对跨区域大气污染执法的特征予以具体分析。

(一)执法主体的复合性

依照属地管辖原则，传统的行政区大气污染执法的执法主体只能在其所属行政区域的管辖范围内行使执法权，其执法区域因受到行政区划的严格限制而无法到其管辖区域之外的行政区域进行大气污染执法。但是，与传统的行政区大气污染执法不同，跨区域大气污染执法的执法主体则可以跨越行政区划的限制而到不同的行政区域进行执法，而这是传统的大气污染执法主体所无法做到的。要实现跨区域大气污染执法主体可以跨区域进行大气污染执法的目的，通过对传统大气污染执法主体予以执法扩权的做法是行不通的，因为这不仅容易造成多头执法，更容易导致执法真空，从而浪费执法资源，增加执法乱象。实际上，要设置跨区域大气污染执法主体并赋予其跨区域大气污染执法的权限，有两条路径可走：要么成立政府间的大气污染联合执法小组，要么成立跨行政区域的大气污染执法机构，而前者需要在上级政府的监督和指导下通过地方政府间的沟通协商才能实现，而后者则需要通过改革我国现行的环境管理体制才能完成，但不管通过何种路径，都使得跨区域大气污染执法主体与传统的行政区大气污染执法主体具有明显不同，也使其具有更强的复杂性。

实践中，无论是通过成立政府间的大气污染联合执法小组，还是设立跨行政区域的大气污染执法机构，抑或是通过执法主体互换执法区域来进行交叉执法，跨区域大气污染执法的实施都要依赖于更多主体的参与，而这使其比传统的行政区大气污染执法主体更为复杂。例如，仅就联合执法而言，跨区域大气污染执法的实施就要涉及到三类主体。首先，是跨区域大气污染执法的协调主体，也即为促进和推动跨区域大气污染执法的实施而成立的议事协调机构，[15]此种机构通常由参与跨区域大气污染执法的多个地方政府派员组成，共同商讨和决策跨区域大气污染执法事宜，并在一定程度上担负着跨区域大气污染执法机制的建构重任，因而对于保障跨区域大气污染执法的顺利实施具有重要作用。其次，是跨区域大气污染执法的参与主体，即那些参加跨区域联合执法小组但又不在本辖区开展执法活动的执法机构和人员。需要指出的是，此处所称的参与主体是指参与跨行政区域大气污染执法的执法主体，虽然其并不享有完全的执法权，但其参与不仅能保证跨区域大气污染执法的稳定实施，更能保障跨区域大气污染执法目的的有效实现。最后，则是跨区域大气污染执法的实施主体，也即负有跨区域大气污染执法权限并切实实施跨区域大气污染执法活动的主体，跨区域联合执法小组中享有执法职权的组成机构和人员就是跨区域大气污染执法的实施主体，因而也可以将其称为跨区域大气污染执法的职权主体。

(二)执法领域的限缩性

所谓执法领域，是指执法所适用的范围和针对的对象，即在哪些区域以及对什么事项进行执法。只有明确了执法的领域，才能使执法做到有的放矢，从而既防止执法漏洞的出现，也避免执法滥用的发生。据此，跨区域大气污染执法的领域也即跨区域大气污染执法的适用范围和适用对象，而对跨区域大气污染执法领域的界定也是对跨区域大气污染执法范围和执法对象的明确。基于大气污染的区域性特征，从理论上讲，所有的污染事项都可能造成跨区域的污染后果，因而所有的污染事项也都应成为跨区域大气污染执法的事项，并且跨区域大气污染执法也应着眼于整个环境区域，以便实现跨区域大气污染执法范围的全覆盖。但是，同传统的行政区大气污染执法相比，跨区域大气污染执法需要跨越多个行政区域，并涉及相关执法主体的跨区域协调和合作，因而执法成本也远大于传统的行政区大气污染执法。因此，基于成本效益考量原则，没必要也不可能将所有的事项都纳入跨区域大气污染执法的领域之中，而只需将具有明显跨区域大气污染特征以及具有较强负外部性的大气污染事项纳入到跨区域大气污染执法的范围之内。这种执法领域的划定会有效缩小跨区域大气污染执法的领域，从而也使其具有明显的限缩特征。

借助对跨区域大气污染执法领域的限缩，不仅可以节约跨区域大气执法成本，还可以强化跨区域大气污染执法的针对性，从而有助于跨区域大气污染执法效益的提升。需要指出的是，对跨区域大气污染执法领域的限定既要遵照实践经验，也要依照目的性原则进行。这是因为，尽管跨区域大气污染执法的直接目的是为了强化区域内地方政府的大气污染执法合作，但其更深层的目的是为了消除跨区域大气污染事件的出现。依据实践考察，可以发现，真正能够产生跨行政区域大气污染纠纷的案件大多是由位于行政区划交界地区的大气污染项目造成的，可见位于行政交界区域的大气污染项目更容易造成跨行政区的大气污染纠纷。*案例一：2011年造成嘉兴“2·24”大气污染事件的肇事企业就位于浙江平湖市和上海金山区的交界地带。参见王杭徽等. 嘉兴“2·24”大气污染事件查明：上海市金山区金山卫镇的一家化工厂为肇事者[N]. 嘉兴日报，2011-02-26；案例二，由于阳信县所属的化工厂位于山东阳信县和无棣县的交界区域，化工厂排放所带来的异味污染给邻县村民的生产生活带来了不利影响。参见赵丰. 不能共享化工产业发展成果，却“共享”污染，持续多年居民不知如何反映——当大气污染越了界[N]. 大众日报，2016-10-19；案例三：由于天津蓟县垃圾焚烧发电项目位于天津紧邻河北的边界之上，其排放的异味气体给河北玉田县几个村庄的村民带来严重影响，因而也遭到上述几个村庄的抵制。参见何林璘. 天津蓟县垃圾焚烧发电厂遭村民抵制，村民质疑环评调查问卷名单造假[N]. 中国青年报，2016-12-02.此外，基于污染成本转嫁心理，地方政府也多将具有负外部性的大气污染项目放在行政区划的交界之处，从而也使行政区划的交界地区成为大气污染的重灾区。基于此，把跨区域大气污染执法的领域限定在行政区划交界地区的大气污染项目之上，将有助于节约跨区域大气污染执法的成本，并有效提升跨区域大气污染执法的针对性和实效性。

(三)执法保障的全面性

与传统的大气污染执法不同，跨区域大气污染执法至少涉及两个互不隶属的行政区划，其执法活动的有效运行不仅要依赖于国家强权的保障，更要依赖于地方政府间大气污染执法的合作。此外，考虑到严格的大气污染执法会给当地的经济社会发展带来一定的负面影响，因而跨区域大气污染执法的实施也更有可能遭受部分地方政府的抵制。在此情况下，要清除跨区域大气污染执法的阻碍，并保障跨区域大气污染执法的顺利实施，不仅要凭借国家强制力的保障，更要依靠地方政府间横向协作关系的建立，而这只能通过地方政府间自愿的沟通和协商才能完成。鉴于此，为了推动地方政府间跨区域大气污染执法合作的实现，就要为跨区域大气污染执法提供比传统行政区大气污染执法更为充分和全面的保障。具体来说，除了要将科层制的管理体制作为跨区域大气污染执法的实施后盾之外，更要通过相应的机构调整和机制建构，以便为跨区域大气污染执法的实施提供机构支持和机制保障。为此目的，首先应在部分有条件的地区建立相应的跨区域大气污染执法机构，并由其负责该地区的跨区域大气污染执法事宜，从而为跨区域大气污染执法的实施提供强有力的机构保障。此外，考虑到跨区域大气污染执法更多的是涉及地方政府间的横向关系，为了保障这种横向关系的有效建立和运行，则还需要建立区域内政府间的信息共享、利益补偿以及外部监督等保障机制，从而使得跨区域大气污染执法的保障更具全面性。

(四)执法依据的多元性

与传统的大气污染执法相比，跨区域大气污染执法的执法依据要更加广泛而多元。这是因为，传统的大气污染执法是一种典型的属地执法，其大气污染执法主体只要依照我国现有的法律法规所确定的执法权限和执法程序展开执法活动即可，但跨区域大气污染执法作为一种跨行政区域的大气污染执法类型，其执法活动除了要遵守我国现有法律法规所确定的执法权限和执法程序之外，还需要专门的立法予以调整。具体而言，为了保障跨区域大气污染执法的合法性，除了要遵照我国现有的法律法规之外，对于跨区域大气污染执法的主体、跨区域大气污染执法的领域以及跨区域大气污染执法的具体程序等有关跨区域大气污染执法的关键要素，都需要相应的法律法规予以明确，以确保跨区域大气污染执法在法律框架内合法稳定有效地运行。正是有了上述法规的加入，才使得跨区域大气污染执法的依据要比行政区大气污染执法的依据更加复杂和多元。

实践中，对于横向地方政府间关系的处理，除了要依据立法机关所制定的法律法规之外，为了提高地方政府在处理横向政府间关系时的主动性、积极性，各国政府均允许地方政府在法律的框架内经过自主协商而签署相关的合作协议，并依据协议来处理和协调其相互间的关系。此外，在某些国家，政府间的协定在经过有权机关审查和批准之后也具有法律的性质，从而成为法律体系的有机组成部分。[16]跨区域大气污染执法作为区域环境治理的重要内容之一，其实施也有赖于地方政府间横向关系的有效建立，而为了协调跨区域大气污染执法过程中地方政府间的横向关系，也需要地方政府间就跨区域大气污染执法事宜达成相应的协议，不管此种协议是否具有法律的性质，其对地方政府间跨区域大气污染执法的实施也具有相应的调整和约束作用，因而也是跨区域大气污染执法的重要依据之一，是跨区域大气污染执法活动顺利实施的重要保障。据此，跨区域大气污染执法的依据既包括我国现行的法律法规，又包括对跨区域大气污染执法活动进行专门调整的法律规定，还包括地方政府间达成的相关协议，因而在执法依据上体现出明显的多元特征。

三、 跨区域大气污染执法的功能

跨区域大气污染执法是区域治理大背景下加强区域内地方政府间大气污染执法协同的重要举措，也是针对我国传统大气污染执法模式所存在的弊端而产生的一种新的执法类型。通过跨区域大气污染执法的实施，不仅可以强化不同行政区域之间执法信息的沟通交流，还可以实现不同行政区域之间执法活动的协调和联合，从而有助于化解行政区划对执法活动的阻隔，保障执法活动的有效实施，并促进区域内地方政府之间大气污染执法的协调统一。此外，通过跨区域大气污染执法，在加强相关执法主体切磋交流的同时，也可以实现不同行政区域所属执法主体之间的相互监督，从而有利于消除执法不作为、乱作为以及执法俘获现象的发生，对保障执法效果的全面实现也具有重要的意义。

(一)跨区域大气污染执法的示范功能

行政有边界，环境无边界。当前，区域性大气污染问题在大气污染防治领域的出现，不仅宣告了行政区各自为战的单打独斗模式在区域性大气污染防治领域的不足，更对行政区之间在大气污染防治领域的合作提出了迫切的要求。在此情况下，只有有效调和分割性的行政区划与整体性的大气环境之间的矛盾，才能适应我国区域性大气污染的防治要求。为此，就需要区域内地方政府间的有效合作，以突破行政区划对大气污染防治的阻碍，从而实现对区域性大气环境的整体性保护。当前，区域大气污染联防联控已成为一种理念并得到我国学界和政府部门的逐步认可，我国学者也在区域环境治理的相关研究中对区域性大气污染防治问题进行了积极探索，并为大气污染防治的政府间合作提供了相应的对策，我国现有政策法规也对重点区域大气污染联防联控进行了相应部署。由此可见，当前大气环境的一体性以及无界性已经得到了社会的共识，而区域大气污染联防联控也成为社会的一种理念。不过，身教胜于言传，相较于理论性的论证和政策性的倡导，具体的区域大气污染联防联控活动更具有说服和教育作用，也更易获得受众的共鸣和响应。相反，如果上述共识只停留于意识中和口头上而无法在实践中得到全面实施的话，则不仅会削弱社会对这一理念的秉持，还会阻碍该理念在实践中的进一步实施。鉴于此，要推进区域大气污染联防联控的开展， 就要重视区域大气污染联防联控实践活动的实施。

由文中的论述可知，区域大气污染联防联控的顺利开展有赖于区域大气污染联防联控实践的有效实施，而区域大气污染联防联控涉及区域内地方政府之间的政治、经济、法律等各种关系的协调，仅从法律角度而言，就需要立法、执法、司法方面的保障，是一个面广量大的宏大工程，因而短时间也难以做到全面开工、齐头并进，最为可行的举措便是选择区域大气污染联防联控的某个环节进行率先突破，以求在整个区域大气污染联防联控领域取得示范和引领效果，并最终带动区域大气污染联防联控的整体进步。当前，在大气污染执法领域所开展的跨区域大气污染执法就承载了这一功能。具体而言，跨区域大气污染执法作为区域大气污染联防联控的重要内容之一，其实施不仅是区域大气污染联防联控的重要内容，更会对区域大气污染联防联控的其他环节发挥重要的示范作用，因而是促成区域大气污染联防联控从理念转化为现实的重要突破口。此外，除了对区域大气污染联防联控的其他环节具有示范作用之外，跨区域大气污染执法在整个区域环境治理领域皆具有重要的示范功能，而这又具体表现为治理对象和治理手段两个层面的示范作用。首先，跨区域大气污染执法是专门以区域性大气环境为治理对象的，一旦跨区域大气污染执法获得成功，则可以将其成功经验向水环境保护、固废污染防治等领域移植，从而有效带动上述领域的跨区域执法活动，并最终推动区域环境执法模式的形成和执法体制的建构。其次，跨区域大气污染执法作为法律手段的一种，其有效实施对于立法、司法环节的区域环境治理合作也具有一定的借鉴和引领作用，从而有助于促进区域环境治理法律手段的完善。

(二)跨区域大气污染执法的增信功能

由于大气是一体的并且可以互相流动，因而使大气环境和大气污染问题都具有明显的区域性，并且这种区域性常常突破行政区划的限制而横跨于数个行政区之间，从而使得区域性大气污染的防治必须依靠区域内地方政府之间的合作才能完成。此外，由于大气还是一种共有物，这使得大气污染和大气治理都具有较强的外部性，从而使得区域内地方政府在处理大气污染问题时常常滋生搭便车的心理，严重的甚而会有以邻为壑现象的出现，从而导致博弈理论中所称的囚徒困境等非合作现象在大气污染防治领域普遍存在。这种区域内地方政府之间的非合作博弈不仅使得区域内大气环境的治理雪上加霜，也为区域内地方政府之间的大气污染治理合作制造了障碍。由此可见，要促成区域内地方政府在大气污染防治领域的合作，首先要克服大气污染的外部性给区域内地方政府之间的合作所带来的障碍，而要实现这一目的，除了依靠完善的制度设计之外，还需要增强区域内地方政府之间的互信。这是因为，之所以在大气污染防治领域存在囚徒困境等非合作博弈，除了缺乏科学的制度约束之外，与大气污染防治各方缺乏必要的合作互信也密切相关。

区域内地方政府之间之所以在大气污染防治领域缺乏必要的相互信任，与当前缺乏完善的合作机制和保障制度密切相关，而其中最为主要的是，合作各方缺乏必要的信息沟通和相互监督机制。鉴于此，要增加区域内地方政府之间的相互信任，就需要强化区域内地方政府间在大气污染防治领域合作制度，尤其要建立区域内地方政府之间大气污染防治的信息共享和相互监督机制，而跨区域大气污染执法即可担此重任。这是因为，无论是通过组成联合执法小组的方式进行联合执法，还是通过交叉执法的方式互换到对方所辖行政区域内进行大气污染执法，跨区域大气污染执法都可以让区域内的地方政府实质性地全程参与对方领域的大气污染执法过程，这不仅有利于区域内地方政府之间大气污染执法信息的交流和共享，还有利于区域内地方政府之间在大气污染执法领域的相互监督，更有利于增进区域内地方政府之间的相互信任，从而有助于推动区域内地方政府在大气污染防治领域的合作。综上可知，跨区域大气污染执法在促成区域内地方政府之间执法信息交流的同时，也有利于强化区域内地方政府之间的大气污染执法监督，因而有助于提升区域内大气污染执法的透明度和公信力，从而对促进区域内地方政府之间的互信、强化区域内大气污染执法的合作具有重要的作用。

(三)跨区域大气污染执法的纠偏功能

一般认为，跨区域大气污染执法有利于整合区域内地方政府的大气污染执法力量，并有助于实现对区域性大气环境的整体性保护，这既是跨区域大气污染执法的基本功能，也是跨区域大气污染执法存在的价值。实际上，作为一种全新的执法类型，跨区域大气污染执法的产生并非偶然，其是在传统的行政区大气污染执法无法适应区域性大气污染防治要求的背景下产生的，而其产生不仅是对区域性大气污染防治要求的适应，更是对传统行政区大气污染执法的补强。这是因为，除了难以适应区域性大气污染防治的要求之外，传统的行政区大气污染执法还面临着地方保护主义以及执法俘获问题的困扰，从而偏离了大气污染执法的正常轨道并难以实现大气污染执法的目的，而跨区域大气污染执法的出现则有助于传统行政区大气污染执法上述问题的解决。这是因为，跨区域大气污染执法是专门针对传统行政区大气污染执法所具有的不足和存在的问题而设计的，其具有明显的问题意识和对策特征，不仅是对传统行政区大气污染执法的补强，更是对传统行政区大气污染执法所致问题的纠偏和修正。具体来说，依据传统行政区大气污染执法所导致的不同问题，本文将跨区域大气污染执法所具的纠偏功能细化为以下三个方面的内容。

首先，跨区域大气污染执法有利于整合区域大气污染执法力量，促进区域大气污染执法协同。这是因为，借助于行政区之间大气污染执法力量的联合以及跨区域大气污染执法机构的设置，跨区域大气污染执法既可以有效促成行政区之间大气污染执法的合作，也可以有效促成各行政区之间大气污染执法力量的整合，从而能有效克服传统行政区大气污染执法模式下各行政区相互隔绝的执法弊病，并最终实现行政区之间大气污染执法的协调统一。其次，借助创新性的大气污染执法方式，跨区域大气污染执法有利于化解地方保护对大气污染执法的阻碍。具体来说，跨区域大气污染执法既可以通过不同行政区大气污染执法机构所组成的联合执法小组进行执法，也可以借助于设立跨行政区域的大气污染执法机构来实现，而有条件的地区也可以采用跨区域交叉执法的方式来完成，而无论采用上述何种执法方式，跨区域大气污染执法的实施都需要超越于某一地方政府的人员或机构的介入，由于上述人员或机构与其所执法区域的地方政府并无直接的利害关系，因而其在执法过程中也不易受到地方政府的干扰和控制，从而能有效抵制地方保护的干扰，保障大气污染执法活动的顺利实施。最后，跨区域大气污染执法有助于强化区域内地方政府之间的相互监督，从而有效防范大气污染执法俘获的发生。这是因为，借助联合执法和交叉执法等新型执法方式的应用，跨区域大气污染执法可以使执法主体的组成更加多元，这不仅可以强化不同行政区域之间执法人员的相互监督，也有助于增大执法相对人俘获执法人员的成本，从而有利于加大执法俘获的难度，降低执法俘获在大气污染防治领域出现的可能性，从而既有助于保障大气污染执法活动的有效展开，又可以促进大气污染执法目标的全面实现。

[1]E．霍贝尔. 原始人的法[M].严存生，等译.贵阳：贵州人民出版社，1992.

[2]杨爱平，陈瑞莲. 从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析[J]. 江西社会科学，2004，(11).

[3]李煜兴. 区域行政规划研究[M].北京：法律出版社，2009.

[4]曾鹏. 论区域经济一体化下区域行政执法合作[M].广州：广东教育出版社.

[5]李长友.论区域环境信息协作法律机制[J]. 政治与法律，2014，(10).

[6]宋月红. 行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析[J]. 北京大学学报(哲学社会科学版)，1999，(4).

[7]魏娜，赵成根.跨区域大气污染协同治理研究——以京津冀地区为例[J]. 河北学刊，2016，(1).

[8]谢伟. 我国跨区域大气污染传输控制立法初探[J]. 社会科学家，2015，(8).

[9]肖爱，李峻. 协同法治：区域环境治理的法理依归[J]. 吉首大学学报(社会科学版)，2014，(3).

[10]黄爱宝. 区域环境治理中的三大矛盾及其破解[J]. 南京工业大学学报(社会科学版)，2011，(6).

[11]杨妍，孙涛. 跨区域环境治理与地方政府合作机制研究[J]. 中国行政管理，2009，(1).

[12]张文显.法理学[M]. 北京：高等教育出版社、北京大学出版社，1999.

[13]于爱荣. 政府法制900问[M]. 北京：中国法制出版社，2015.

[14]全国人大常委会法制工作委员会行政法室.《中华人民共和国大气污染防治法》释义及实用指南[M]. 北京：中国民主法制出版社，2015.

[15]省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革名词解释之机构编制(二)[N]. 中国环境报，2016-11-29.

[16]约瑟夫·F·齐默尔曼. 州际合作：协定与行政协议[M].王诚，译.北京：法律出版社，2013.