乡村治理与反贫困——一个制度、激励、组织和能力视角的分析框架

梁 华

(陕西省行政学院 干部教育培训研究中心，陕西 西安 710068)

一、 引言

减少贫困是世界性的难题，我国同样面临着艰巨的减贫任务。我国的大规模扶贫从1986年开始，1986～2000年可以说是解决温饱的开发式扶贫，2001年，国家出台《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，2001年后的扶贫工作可以分为三个阶段：一是巩固温饱的全面扶贫(2001～2010)，主要特点表现为以开发式扶贫为主并有针对性地结合救助式扶贫的综合扶贫体系。二是扶贫攻坚新阶段(2011～2013)，主要特点表现为加大各项扶贫措施的实施力度，创新产业扶贫方式，如旅游扶贫、光伏扶贫等。三是全面小康的精准扶贫阶段(2014～)主要特点表现为精准识别、精准帮扶、精准管理；“互联网+扶贫”模式兴起。我国关于扶贫工作的整体部署是随着经济社会的发展而不断变化的。党的十九大报告中指出，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。随着扶贫工作的深入推进，当前已经构建起党政主导，社会广泛参与的大扶贫格局，从党政机关到高校、科研院所，从理论和实践等方面进行了深入的研究，关于减贫的理论和实践研究实现了井喷式发展。

二、文献综述

经过对已有研究的梳理，大体上可以分为两个方面，一是减贫的理论研究，二是减贫的实践研究。在理论研究方面，传统发展经济学认为，经济增长带来的“涓滴效应”能够自发缓解或消除贫困，但发展实践证明，经济增长有利于贫困减少，但收入差距过大则会抑制减贫。随着经济的快速增长，涓滴效应递减，中西部特别是“老少边穷”地区未能及时搭上全国经济增长的快车。包容性增长理论认为，为对冲涓滴效应递减，应加大统筹区域、统筹城乡发展力度，帮助农村和边远地区获得更多的发展机会。由于地理条件、区位条件相对较差、人力资本极度匮乏，总有一部分农村和农户，涓滴效应难以惠及，包容性增长难以覆盖，需要靠政府主导的专项扶贫规划帮助他们增加收入、摆脱贫困。也就是说，除了经济增长外，收入分配、制度、环境、文化、金融、教育等因素也对贫困有着显著的影响[1](P381～384)[2]因此，最近的研究开始反思传统发展理念，对经济增长、收入分配与贫困的关系进行了深入的探讨。得到比较一致的认识是，经济增长有利于贫困减少，但收入差距过大则会抑制减贫。[3](P149～184)[4]国内文献在国外研究的基础上基于中国贫困现象，对中国经济增长、收入分配与减贫之间的关系进行了验证，[5](P15～25)[6](P112～123)[7](P15～27)[8](P101～115)得出了基本一致的结论。陈绍华等利用微观数据对中国20世纪90年代贫困情况作了分析，研究发现，经济增长对减贫效果显著，但收入分配不均又恶化了贫困状况，总体上穷人受益少于富人。[9](P3～11)不仅如此，经济增长对减贫的效果还存在一定的差异性。万广华、张茵就经济增长和收人分配变化对贫困变动影响的研究发现，城乡收人不平等加剧，会导致减贫速度下降。[10](P112～123)林伯强利用中国省级数据估计了各类公共支出对增长、贫困减少的影响。研究发现，农村教育、农业研发和农村基础设施等方面的公共支出提高了农村生产率，有利于地区不平等和贫困的降低。温涛和王煜宇发现，中国财政支农资金和农业信贷的减贫效应并不明显。此外，基于中国实际，就产业发展对减贫的影响进行了广泛的研究，[11](P4～11)[12](P51～63)[13](P1～6)并对政府主导的产业扶贫政策的效应进行了评价，[14](P123～131)[15](P55～61)[16](P80～90)极大地深化了我们对反贫困问题的认识。

在中国扶贫政策和实践中，政府被看做是重要的主体或者减贫的主导者，产业扶贫、教育扶贫、异地搬迁扶贫、健康扶贫、金融扶贫、生态扶贫、电商扶贫、旅游扶贫等一系列脱贫创新实践正在各地蓬勃开展。从脱贫攻坚进展来看，截至到2017年底，贫困发生率已经降到4%以下，基本解决了贫困户医疗、教育、住房、兜底保障等“两不愁三保障”问题，而产业扶贫成为当前脱贫攻坚的重点所在。从近两年党报关于扶贫报道类型的数量来看，2016年以来公共服务保障报道数量减少，产业扶贫报道大幅增加，产业扶贫被看作是重要的减贫途径和有效的减贫手段，是当前推进的重点和难点所在。全国各地出台了相关的产业扶贫政策以加快减贫力度，特别是十八大以来，强化了政府在精准脱贫中的主导地位，以及产业扶贫的重要作用，各地的创新和经验层出不穷，减贫成效显著。与此同时，关于产业扶贫的案例分析也实现了井喷式的发展，为当地深入推进脱贫攻坚提出了政策建议，为其它地方的推广也提供了可供借鉴的样本。

总体看来，对经济增长、收入分配与贫困的关系进行了深入的探讨，各地的优秀案例分析也较多，但是，对“精准扶贫”的研究缺乏理论解释框架。笔者借鉴发展经济学家桑加亚·拉尔(SanjayaLall)的理论，他认为“成功的工业化是激励、能力和制度之间相互作用的结果”[17](P138)。实际上，当前农村脱贫攻坚也可以尝试从制度、激励、组织和能力上解决乡村治理与反贫困问题，尤其是解决乡(镇)村基层干部的建设问题，从而提高农村治理水平与农村反贫困效能。

三、制度、激励、组织和能力的相互作用：乡村治理与反贫困的一种分析框架

当前农村在反贫困过程中成效不尽相同，有些村子脱贫成效显著，有些却不尽如人意，其中乡(镇)村领导班子、致富带头人的作用至关重要，要提高脱贫攻坚的成效，关键是解决乡(镇)村基层干部的配置和建设问题。笔者提出制度、激励、组织和能力相互作用的乡村治理与反贫困分析框架。从制度视角来看，“准确理解，传达中央、省、市、县制度并严格执行落实”是镇村脱贫成效显著与否的重要指标，更一般地说，“完整规范的制度台账建设”实际上是规范乡村治理和反贫困的有效手段。在理解政策的基础上充分体现出制度的激励作用，进而提高农村的组织化水平和镇村干部能力建设问题，不断提高脱贫攻坚的成效。

(一)完整规范的制度台账建设

脱贫攻坚系列制度安排解决了“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”、“如何退”等问题，各地形成了以《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》为核心的“1+N”的政策安排，进一步明确了“发展是贫困地区脱贫致富的第一要务”，与此同时要“构筑文、教、卫、住安全网，守住底线”，“扭住教育这个脱贫致富的治本之策，不能让孩子输在起跑线上”，同时也明确提出“六个精准、五个一批”是精准施策，全面打赢脱贫攻坚战的基本方略。各项政策落实到镇村，建好贫困户基础信息台账、精准识别、精准施策、精准帮扶、精准脱贫等各类信息台账，尤其是细致完备的精准识别资料、脱贫规划资料，坚持核心制度上墙等，既体现了公平公正、公开透明，又体现了思路完整、脱贫有方，准确明了，这些都反映出一个班子的治理能力。

(二)体现制度的激励作用

“把激励搞对”是解决目前许多问题的关键。对于脱贫攻坚来说，就是调动各方主体形成发展合力，与其他主体相比，政府在引导、动员等方面的优势较为明显，号召、激励党员干部、企业、社会力量、贫困户等朝着2020年全面建成小康社会目标而汇聚力量，积极行动就是政府的重要任务。针对不同的主体，具体激励的方式也有所不同。对于村干部来说，激励主要体现在村级产业平台的打造，脱贫成效与薪酬挂钩，此外，还包括荣誉的获得、正面典型的倡导、负面典型的惩戒等，形成积极干事的文化氛围。对于贫困户来说，激励主要体现在认真分析致贫原因，精准施策，唤醒贫困户脱贫意识，摒弃“等靠要”的惰性心理，真正明白脱贫靠自己，政府是外力，如何有效借用外力实现自身的发展才是长久之计。在扶贫领域，逆向激励现象普遍存在，把激励搞对是经济学家和政策制定者必须面对的挑战。我国“争当穷人”之风之所以愈演愈烈, 正是由于“逆向激励”在作祟。[18](P88～92)对于企业来说，激励体现在能够有效利用当地的各项财政、税收等优惠政策，在发展企业的同时还能履行社会责任，因为负责任的形象获得社会的认可，为企业赢得更大的发展商机，进入良性循环模式。

(三)提高组织化水平

提高农村组织化水平，形成规模效应，有利于改变在市场经济中农民因为信息不对称和维权谈判能力较弱而引发的一系列问题，同时有助于农民规避风险，减少交易成本。发展产业，最重要的是引入企业，除了需要政府的财政、税收等政策吸引外，还需要企业与村合作社的有效对接，不断提高农村生产经营的组织化水平。在调研中发现，如果村集体没有坚强的领导班子，或者没有集体经济，如合作社、互助协会等形式，一般该村相对贫困程度较深，脱贫难度较大。如果村领导班子凝聚力较强，组织有力，发展产业力度较大，成立村属企业或合作社，经营理念完整清晰，一般来说，该村脱贫攻坚的成效较好。在提高组织化水平方面，政府在引进企业方面也有较强的动员能力，在引导、号召产业对接等方面具有明显的优势，而提高镇村领导班子的领导力以及组织能力是脱贫攻坚取得成效的关键。从全球的经验来看，扶贫服务的提供主体一般是政府、NGO、市场企业等，但由于外部性和排他性的问题，扶贫不能够完全由某一类主体提供。[19](P156～163)发展产业，引入企业、社会力量，提高生产经营的组织化水平，更有利于构建长效脱贫机制。

(四)能力的培育

能力的培育是脱贫攻坚的核心要素，主要是指完成脱贫攻坚目标或者任务所体现出来的素质。桑加亚·拉尔(Sanjaya Lall)指出在国家层次上，能力可以分为三种：物质资本、人力资本和技术努力，这三者密切相关，而且以一种在经验上非常难以确定他们各自贡献的方式相互发生作用。从这三个方面来看，脱贫攻坚过程中的物质资本主要指准确理解政策并贯彻实施的能力，争取和有效利用脱贫攻坚发展资金的能力。人力资本主要指带头引进企业，组织成立合作社等发展产业的能力；脱贫攻坚过程公开透明化解社会矛盾的能力；组织动员各方力量合力攻坚的能力；深入推进脱贫攻坚扶贫扶志(智)的能力等。技术努力主要是指导农业生产、经营等专业技术。三者密切相关，相互作用，需要统筹协调，合作互补。

四、乡村治理与反贫困的制约因素：制度、激励、组织和能力视角的反思

2020年全面建成小康社会，不落下一个贫困群众，这是党对人民的庄严承诺。从制度、激励、组织和能力视角对我国乡村治理与反贫困进行反思，主要的制约因素如下。

(一)制度结构的制约

目前各类扶贫政策和对口帮扶措施的协调性、衔接性不够，导致扶贫政策重叠、政策空白、政策冲突问题并存，影响了扶贫成效。顶层设计与层层落实过程中，出现了政策效力的衰减和走样，特别是基层干部在理解、掌握和执行政策过程中存在一定的偏差，没有平衡好政策执行的原则性与灵活性，导致政策落实不到位。此外，制度建设过程中，表格填写泛滥，内容复杂繁琐，在基层帮扶工作中，填写并完善相关脱贫帮扶资料成了重要任务，在各类检查或考核中所占比重也较高，导致大量重复无用劳动。

(二)激励结构的制约

各级政府是扶贫的核心力量，但不是唯一力量。当前社会、企业主体参与还不充分，造成扶贫主体较为单一，难以形成适应市场导向的长效扶贫机制。同时，扶贫过程中以镇村干部包扶方式为主，但镇村干部因任务繁重而积极性不高，加之业务能力方面的制约，导致在扶贫资金项目分配、优惠政策享受范围界定、产业扶贫项目选择的适宜性等方面引发了一系列问题和矛盾，影响了扶贫工作的顺利开展和扶贫政策的有效实施。

(三)组织化水平的制约

总体看来，我国农村组织化程度还比较低，存在大量分散的、零碎的小农经济，一些农村引进企业，成立合作社，但是，存在大量空壳、闲置、浪费的现象。可以说，贫困地区产业扶贫更容易失败，主要是各地发展的特色农业种植、养殖项目相似度较高，在农产品包括经济作物市场需求相对固定的情况下，增加农产品的供给，不仅很难赚钱而且会增大风险。[20]当前产业帮扶举措很多，农村电子商务、技能技术培训、三变制度改革、“两社一会”、五帮五扶制度等方面成功的经验不少，但是在农村普遍推广还得依据当地实际，不能盲目照搬照抄。此外，特色产业不特色，同质化明显。通过对比各地贫困县发展的特色，种植养殖产业目录，各地重点支持的产业项目相似度较高，主要集中在茶叶、蜂蜜、猕猴桃、苹果、西瓜、桃、梨、蔬菜、食用菌、木耳等农产品和养猪、养牛、养鸡、养鸭等养殖业。农产品供给增多，需求相对稳定，增大“过剩”风险。

(四)能力的制约

当前大量农村劳动力尤其是青壮劳力转移到城市就业，农村剩余人口结构失衡，村领导班子普遍年龄偏大，文化素质较低，对政策理解、执行也存在一些偏差，经常存在“被推着走”的情形。知识、思维和能力不足等问题严重制约脱贫致富能力。贫困不仅仅指个人收人水平低，还包括缺少发言权、权力和被社会排斥，以及在应对外部冲击时的脆弱性。[21](P10～44)

五、制度、激励、组织和能力相互作用：乡村治理与反贫困的实现途径

(一)统筹政策设计和制度安排

整体的制度设计和规划对于一个地区的发展至关重要。当前各地脱贫攻坚亮点频出，成效显著，但一些地方照搬照抄，半途而废，出现碎片化的发展思路，缺乏前期的整体规划以及可行性分析，盲目启动项目，造成不必要的人力物力消耗和浪费。各地在脱贫攻坚过程中，应突出规划先行，并将贫困户脱贫纳入整体发展规划。当前脱贫攻坚的政策较多，比如，陕西省不断完善脱贫攻坚战略政策体系，按照省“两办”印发的《<实施意见>任务分工》及《脱贫攻坚配套政策文件目录》，按照分工方案，各部门及时制订脱贫攻坚政策措施，省级层面将制定出台37个配套文件，涉及脱贫工程实施方案、八项扶贫行动计划、七类管理制度办法。[22]各部门虽然纷纷响应，但是因为出台文件较多，涉及方方面面，需要认真梳理。要避免政策不落地、停留在纸上或者落地过程中的相互交叉不协调。一是增强省级层面的统筹协调和战略规划，把脱贫攻坚当成机遇，而不仅仅是任务。比如，在贵州，扶贫开发不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题；不仅是一个局部问题，而且是事关到2020年贵州能否与全国同步建成小康的全局性、战略性问题。省委、省政府坚持把脱贫攻坚作为重中之重和“第一民生工程”来抓，创新机制，突出重点，整体推进，出台了“1+2”、“1+6”、“1+10”扶贫开发系列文件，明确了“33668”行动计划目标任务。完成了具有贵州特色的扶贫开发顶层制度设计，形成了一套既有精准性又具综合性的扶贫“组合拳”。二是增强县级层面的推进落实，总揽县域脱贫攻坚。陕西安康平利县经验值得借鉴，平利县按照“县抓推进、镇抓落实、村抓实施”的要求，充分发挥县委总揽全局、支部建强堡垒、党员示范带动作用，把党建“主业”与脱贫“主责”有机融合。同时，构建产业扶贫政策框架体系，全面推进“三变改革”，以产业扶贫为载体，以股份合作为纽带，盘活农村土地、支农资金和农村劳动力三大资源，脱贫成效显著。建议政府在“扶上马、送一程”作用取得阶段性成就后，适时建立政府退出机制，避免政府过度参与产生的弊端，发挥政府在协调保障、公共服务中的主导作用，发挥企业、中介组织、行业协会等市场主体的作用。当然，在退出过程中，也不是甩手不管，仍然需要发挥政府的引导作用。三是镇村干部狠抓落实，第五级书记压实责任。对于镇村干部来说，最大的挑战是如何做好政策衔接和整合，形成政策合力，充分理解并创造性执行政策，使政策发挥应有的效力。

(二)激励结构和激励机制的新设计

当前脱贫攻坚的主要任务是如何激励基层干部帮助贫困户建立一个摆脱贫困的长期有效的“内在激励机制”。最理想的激励就是让制度调动激励对象的积极性，实现既定的目标。镇村干部是扶贫攻坚政策的直接执行者，关系到脱贫政策能否有效落实。一是搭建产业发展平台，为干事创业的村干部、村能人、大户提供发展的机会，营造发展的环境，为贫困户提供发展的思路和场所。二是加强思想政治工作，提高干部群众对脱贫攻坚的使命感和责任感，大力宣传当地成功脱贫的典型事例，激发贫困人口脱贫致富的决心和意志。适当提高基层干部的经济待遇，进一步畅通向上流动的渠道，创新职务职级并行制，激发基层干部开展脱贫攻坚工作的积极性；三是加大对基层干部和困难群众相关政策和发展能力的培训。提高基层干部开展扶贫工作的能力，不断改进扶贫工作的方式方法。与此同时，因地制宜分类施策，激发贫困户内生动力。通过三年多时间的集中帮扶，贫困户脱贫致富的信心和动力得到前所未有的提高，但是发展依然受到信息、资金、技术和能力等因素的制约。要进一步提高劳动人口的技能水平，就需要加强对贫困人口职业技术技能培训，帮助贫困人口获取与脱贫致富相关的信息、政策、技术、资金等要素。特别是对于一些文化层次不高、自身能力较弱的中年人，要注重通过大户、协会、合作社等新型经营主体组织培训、带动创业。四是发挥帮扶单位的积极带动作用，为基层发展注入活力，比如，事业单位、高等院校等主体通过短期“消费扶贫”等方式，带动包扶对象有效脱贫，并逐步构建长效机制。

(三)组织化程度的提高

组织化程度的提高是农村发展经济、规避风险的有效手段。目前我国各级政府依然是扶贫主体，但不是唯一主体。一是要为企业、社会力量参与扶贫搭建平台，拓宽扶贫渠道。鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与脱贫攻坚，搭建爱心平台，实现社会帮扶资源和精准脱贫有效对接，形成帮扶合力。在深入了解贫困户需求基础上，加大产业扶贫政策的宣传与对接，提高产业扶贫精准度，优化产业扶贫投入，避免资金或项目的闲置或浪费。陕西汉中留坝县经验值得借鉴，留坝县村村建立扶贫社，党支部、村委会、合作社三者合一，组建扶贫互助合作社，扶贫社是村党支部领导下的股份合作制集体企业，由村党支部书记担任理事长，以贫困户为主体，发动能人大户、涉农企业入社，下设贫困户参与的经营类、公益类生产服务队。鼓励贫困户、同时也吸收非贫困户入股参加生产服务队，并根据股金份额参与分红。留坝县将总投资30万元以下、工程技术简单、能够吸纳当地村民投工投劳的项目，由业务部门或镇(街道)以委托代建的方式，交由扶贫社组织实施，保障扶贫社有项目，避免出现挂牌空壳。二是充分发挥政府在引导、号召等方面的优势，给予帮扶企业政策、财政、税收等方面的优惠，引导企业脱贫攻坚。发挥企业在产业扶贫中的带动作用，探索“政府金融+公司+合作社+贫困户”模式，或者动员农村养殖种植大户或能手带动指导等形式，发展特色养殖种植项目、特色农产品加工项目，主攻一业突破，“做精、做强，卖贵”。适时根据市场变化，调整产业扶贫重点和方向。“市场不缺普通猪肉，但是缺绿色无污染有机猪肉”。因此，随着当前主要矛盾的变化，消费需求的升级，产业扶贫项目也需积极调整发展重点和方向，不断适应市场需求变化。三是要优化产业扶贫的投入机制和风险防范机制。产业扶贫是脱贫致富的一个重要抓手，但是产业扶贫有风险，建立产业扶贫的风险防范机制，完善相关的保险保障机制，设立地方优势特色产业保险。对发展特色种植、养殖的建档立卡贫困农户设立地方优势特色产业保险，推进保险业助推脱贫攻坚相关政策的落地。防范和控制资金运营风险。建立日常监管、行业单位经常检查、纪检审计及时跟踪的资金安全监管网，确保资金使用安全规范。农户组织化是实现农村扶贫的有效途径。贫困农户存在组织化的内在逻辑性, 农户组织化扶贫又可以通过长期增效机制、公平分配机制和利益保障机制来获得诸多积极效应,这有力地支持了农户组织化与农村扶贫有机统一的推断。[23]( P21～27)

(四)能力的培育和建设

领导班子能力的培育和建设是乡村治理与反贫困的有效手段。一个地区的脱贫致富，离不开有文化、懂技术、会经营的人才。进一步配强两委会班子，发挥第一书记、后备干部、大学生村官的作用，增加基层人力资源持续供给。积极动员村里的能人、大户，发挥其熟悉乡情村情，领办、带头脱贫攻坚。一是提高镇村干部的业务素质水平，通过对基层干部和党员扶贫攻坚相关政策和业务能力培训，提高其政策理解能力，政策执行能力，准确把握政策的原则性与灵活性；提高公共服务和组织管理能力，不断改进工作方式方法，真正将政策落到实处，让老百姓获得实惠。二是引导大学生服务基层，优化基层干部的年龄结构。对于愿意从事公共管理、社会服务以及专业技术服务的高校毕业生到乡镇、村(社区)任职的，适当提高其工资待遇，从政策和配套上吸引大学生到基层就业，不断优化基层干部队伍的结构，提升基层干部服务能力。三是积极培育农村致富带头人和职业农民。强化农业科技应用和创新创业发展能力，提升品牌创建、市场营销等现代农业经营管理能力。积极培养现代青年农场主和新型农业经营主体带头人，吸引农民工返乡创业，为农村发展带来新的活力。四是要进一步提高劳动人口技能，加大职业技术技能培训，尤其是加强与脱贫致富相关的信息、政策、技术、资金使用等方面的培训。特别是对于一些文化层次不高、自身能力较弱的中年人，要注重通过大户、协会、合作社等新型经营主体组织培训，注重其脱贫致富的能力培养。

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