中国—中南半岛经济走廊推进机制：需求、供给及选择

盛玉雪,王玉主

(1.广西大学 中国—东盟研究院，广西 南宁 530004；2.中国社会科学院 亚太与全球战略研究院，北京 100007)

中南半岛是中国走向东盟的必经之地，在区域经济一体化新形势下，建设中国—中南半岛经济走廊是区域经济发展的内在需求，既有深厚的历史基础，更有充分的现实条件，但也存在许多突出问题，特别是合作机制的供给过度与不足并存。综合分析中国—中南半岛次区域合作机制的需求和供给现状，结合中国—中南半岛经济走廊建设的现实约束，对接澜沧江—湄公河合作机制(澜湄合作机制，LMC)是中国—中南半岛经济走廊建设取得先期突破的必要选择。

一、中国—中南半岛经济走廊的提出及意义

跨国经济走廊是中南半岛合作的主要载体。狭义上的经济走廊是连接相关各国的基础设施，而广义上的经济走廊则是以交通通道为基础，融产业、贸易为一体，带动沿线经济发展的轴心，是区域经济合作的重要内容，具有全局性、综合性、关联性和互补性。[1]早期的大湄公河次区域合作(GMS)就已提出了“三纵两横”的经济走廊概念。在2001年中国—东盟自由贸易区建立后，为更好地发挥中南半岛连接中国与东盟的作用，更多的以区域内经济体为主导的跨国经济走廊概念得以被提出，如“南宁—曼谷经济走廊”[2]、“南宁—河内经济走廊”“昆明—海防经济走廊”“中国(南宁)—新加坡经济走廊”等。进入后金融危机时代，全球经济复苏缓慢，加强区域合作成为推动各国经济发展的重要动力，并成为一种趋势。2013年中国政府提出“一带一路”倡议，并在2015年3月发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(《愿景与行动》)，将中国—中南半岛经济走廊列为重点打造的六大国际经济走廊之一。

中国—中南半岛经济走廊以中国广西南宁和云南昆明为起点，以新加坡为终点，包括中国、缅甸、泰国、越南、老挝、柬埔寨、马来西亚、新加坡八个国家。推动中国—中南半岛经济走廊建设，对于中国—东盟关系建设、中国和中南半岛经济社会发展均具有重要意义。首先，中南半岛与中国陆海相连，与中国有几千年的历史渊源，具有很强的地缘、人缘和文缘关系，是陆上丝绸之路和海上丝绸之路的连接区域，同时也是中国西南地区通往印度洋，实现对外开放的重要通道，对“一带一路”建设具有十分重大的战略意义。其次，中南半岛是中国在东盟“近邻中的近邻”，双方合作基础良好、经贸联系紧密，合作共建新型跨国生产网络的条件最成熟，[3]中国—中南半岛经济走廊的建设是中国—东盟合作的重要一环。再次，中国经济进入新常态，亟须在对中南半岛的开放中找到新的增长点。中南半岛自然资源和劳动力丰富但产业基础相对薄弱，与中国又是天然邻邦，正是承接中国产能和资本的理想之地。同时，中南半岛的地理优势有助于维护中国资源运输安全，为维护南海局势稳定创造条件，地缘战略意义深刻。最后，中南半岛国家正处于发展关键期，对推进基础设施建设有急切需求，也积极推动泛亚铁路网建设，而中国在基础设施建设领域拥有资金、技术和经验优势。推进中国—中南半岛经济走廊的建设将有利于完善区域内基础设施，为沿线各国带来新的发展机遇，促进国家经济社会发展与繁荣，是造福沿线各国人民的普惠经济带。

二、中国—中南半岛经济走廊建设的机制需求

中国—中南半岛经济走廊的提出，顺应了区域经济合作发展的客观趋势，而广阔的可合作领域、丰富的可合作内容以及合作目前遇到的瓶颈，使得中国—中南半岛经济走廊对有效推进机制的需求更加强烈。

(一)巨大的互联互通合作空间强调合作的全面性

中国—中南半岛经济走廊覆盖的生产和消费市场广阔，2015年走廊沿线八国总人口16.3亿，城市化率52.9%，三产业比例为9.4：42.5：48.1，基本都处于城市化和工业化加速阶段，对交通基础设施的发展有着巨大的差异化需求。除了马来西亚和泰国等国家的公路、铁路网络比较发达，其他几国交通基础设施均需要更大力度的升级和完善，但其自身经济实力有限、资金缺口巨大。[4]中国多年来一直与中南半岛国家一道为其基础设施建设筹集资金。以柬埔寨为例，截至2015年末，中国在柬埔寨援助水电站六座、修建大桥7座、修建道路2000公里，年度累计为柬埔寨提供超过5亿元的贷款发展道路和输电项目。此外，中国政府于2013年提出筹建亚洲基础设施投资银行(亚投行)，重点支持基础设施建设，以促进亚洲区域的建设互联互通化和经济一体化进程。随着2014年12月丝路基金有限责任公司的正式运行，中国—中南半岛经济走廊的基础设施建设融资渠道进一步扩大。但是，虽说总体上各国对海外资本包括中国资本在当地进行基础设施投资均持积极态度，也还存在政治互信有待深化、保障机制不够完善、缺乏融资渠道和金融服务支持等问题。[5]即使经济走廊的基础设施连通基本完成，跨境物流仍可能非常薄弱，需在设施联通的基础上实现制度和规则的联通，以建成成熟的经济走廊并吸引投资、促进经济增长。[6]故中国—中南半岛互联互通的增进是一个系统性工程，需要更全面的展开。

(二)固化的不对称贸易结构强调合作的突破性

中国—中南半岛经济走廊沿线各国均是开放型经济体，2015年，作为小型经济体的半岛各国平均外贸依存度接近146%，中国的外贸依存度也高达36%。作为中国在东盟“近邻中的近邻”，中国与中南半岛各国经贸联系紧密，2016年双边贸易额占中国—东盟双边贸易额超过77%。但中国与中南半岛各国的贸易格局不对称问题严重，2016年中国与半岛七国贸易顺差达362亿美元，占双边贸易总额10.3%，半岛国家贸易对中国市场依赖程度明显高于中国对其依赖程度。[7](P655～663)伴随着经济全球化，近年来半岛各国与中国的技术密集型产品贸易有了一定的增长，而与美、日、欧等国家的贸易则转向了劳动、资源密集型和中低技术密集型产品[8]，这反映了南南合作的趋势以及区域生产网络的快速扩张。但双边贸易仍多以货物贸易为主，服务贸易和技术贸易发展缓慢。此外，在中国—东盟整体框架下，虽然中国—中南半岛走廊各国贸易的自由化程度不断加深，但在跨境物流、通关环境、口岸建设，以及贸易规则等方面仍存在许多问题，各国单一窗口建设和通关便利合作的空间仍然巨大，[9]而且以关税促进各国间贸易的边际效应已大大降低，继续施行通关便利化等优惠措施将很难产生明显的刺激效果，次区域一体化需要新空间。[10]随着经济进入“新常态”，中国亟须在对中南半岛的开放中找到新的增长点。有研究认为虽然中国经济转型在中期对其自身以及整个世界均有益，但其短期的负面效应亦不容忽视，特别是贸易溢出效应将严重影响与中国有密切贸易关系的一些国家。[11]为了在这场转型中做到双赢，中国与中南半岛各国在贸易合作上的固有格局亟须打破。

(三)相似的产业结构强调合作的创新性

继2002年发生逆转后，中国与中南半岛国家之间的相互投资一直保持中方顺差，并保持较快的增长。根据中国国家商务部统计，2015年中国对中南半岛各国投资总流量达131.8亿美元，投资存量达532亿美元，同比分别增长34.9%和32.9%。[3]主要分布在制造业、采矿业、电力、热力、燃气及水的生产和供应业、建筑业、农/林、牧、渔业等产业。由于大部分半岛国家人均GDP较低，购买力薄弱，因此，中国企业开发的重点(水力、木材、香蕉、铝钾矿等)多成为这些国家出口中国的主要产品。而技术工人匮乏、相关法律法规制度体系完善也给中国的投资带来风险。同时，相对于日本、韩国、新加坡等发达国家，中国对中南半岛的投资，起步晚、结构单一，除了产生的就业和收入效应比较显著，技术溢出效应并不明显，[12](P39～42)“本土化”程度不够。[13]另外，由于次区域国家全部为发展中国家，各国的国内资源和产业结构比较相似，在国际产业转移和对接加快的背景之下，次区域各国间竞争有余而互补不足成为阻碍产能合作深化的不利因素。[10]又因为发达国家仍在走廊各国外向型经济中占据重要地位，在这种南北合作格局中，走廊各国容易与发达国家发展成依附关系，被锁定在后者主导的全球价值链低端，不利于经济结构的转型与升级。因此，走廊各国如何同时提升在全球价值链中的地位是次区域合作面临的新问题。

(四)超越单纯的经济合作强调合作的平等性

经济方面相互依赖的加强并不必然会导致更加高级的政治和安全的信赖关系，但经贸活动所产生的外部性问题可能会损害政治和安全利益，政治信任的缺乏也会成为经贸关系升级的障碍。[14]当前，中国的对外合作过于倚重经贸方面，忽视社会和环境问题，[14]其输出的“增长高于一切”的发展模式也遭到了一些批评。而且，中国与中南半岛国家在经济上更表现为“不对称相互依存”，[15]故中国—中南半岛经济走廊的建设亟须超越单纯的经济合作关系。虽然目前双方关系已经表现出政经分离的特点，考虑到各国的外交战略，有学者预计双方关系仍将主要依靠经济合作的利益捆绑[16]，但双方关系的多维度构建已经成为共识。随着近几年中国企业大量进入，半岛国家政府和民间对中国企业对当地经济社会的影响日益关注，如泰国总理提出了“巴育五点”，[17]中国也强调参与区域合作要“软硬兼顾”，加强对企业“走出去”的管理，注重提升软实力，助力当地的可持续发展、社会民生建设。[18]2013年，习近平主席访问印尼期间提出了建设更为紧密的“中国—东盟命运共同体”的理念，从政府层面明确了中国与中南半岛合作的多维度、持续性和平等性。

(五)进展缓慢强调推进机制的务实高效

中国—中南半岛经济走廊建设的提出距今已有一段时间，但现实进展缓慢。目前中国—中南半岛的合作大部分都依托中国—东盟自贸区、GMS、中国—东盟博览会、中国—东盟商务与投资峰会等合作平台，在陆上通道建设、贸易投资上进展积极，在国际产能合作、境外经济合作区、跨境经济合作区建设上起步良好。[3]同时，2015年9月在广西南宁举办的中国—中南半岛经济走廊(南宁—新加坡)合作发展圆桌会，2016年5月举行了第九届泛北部湾经济合作论坛暨中国—中南半岛经济走廊发展论坛，发布了《中国—中南半岛经济走廊建设倡议书》。但总的看来，关于中国—中南半岛经济走廊的建设还缺乏高效的组织领导，各国并没有就经济走廊专门达成原则性、框架性意见、协议，而仅仅停留在概括性倡议层面，缺少具体的合作内容和议程。在中国国内，广西和云南对于中国—中南半岛经济走廊的建设也各有侧重。[19]在中南半岛次区域合作存在多重合作机制供给的背景下，中国—中南半岛经济走廊却表现出缺乏推动主体和统一的制度性框架，这些对于经济走廊的务实推进形成了非常强的制约。

三、中国—中南半岛区域合作机制供给

凭借自然资源和市场潜力等方面的优势，中南半岛在全球化和区域经济一体化的浪潮中成为热点，区域合作在中南半岛盛行，也伴随着合作机制的多重供给。在东南亚地区，除了20世纪90年代初亚洲开发银行(亚行)发起的GMS以外，还有东盟主导的“东盟—湄公河流域开发合作”以及“黄金四角经济合作区”等，这些机制发挥着不同的功能，满足了不同层面的多样化需求。[20]但已有区域合作制度带来的效果却并不理想，不仅对各国经济增长的直接推动能力有限，亦无法缓解中国与中南半岛国家之间的结构性矛盾。[15]比如，由于日本将参与GMS视为与中国进行地区主导权的竞争，以至于该合作机制在推动地区基础设施建设等方面功效难以有效发挥。另外，即使多种合作机制并存，但由于各机制存在自身缺陷，如合作机制约束力的缺失，加上机制间缺乏协调甚至相互竞争，也可能导致对区域合作的机制供给不足。[21][22]

关于中南半岛次区域新的合作机制供给，主要存在三种方式：一是在各个领域分别新建相关合作机制。如针对大湄公河的水资源，可建立覆盖全流域的水资源合作机制，以促进区域资源安全的善治；[21]为处理中国—东盟贸易、投资与环境的冲突问题，协调贸易、投资与环境的关系，可建立中国—东盟贸易、投资与环境协同发展的争端解决机制；[23]为解决现有合作机制约束性不强、滞后于交通运输发展需求的问题，可在中国与东盟交通运输合作机制之外建立更多相关领域的合作配套实施机制。[24]

二是对接利用、升级整合已有合作机制。可从多方面推动使各种中国—东盟湄公河次区域合作机制升级，协调各方利益，在保持现有合作机制的基础上实现整合，为区域经济合作创造制度基础[25]，但整合的协调成本需要进一步考虑。另外，已经创立并运行的合作机制并不一定符合后来加入的区域合作主体的利益，如湄公河委员会自成立后多次邀请中国加入，以促进次区域国家间跨境水资源开发利用，但由于潜在收益偏于“虚”，而代价偏于“实”，中国加入的可能性并不大。[26]

三是另起炉灶新建次区域合作机制。首先是次区域合作中的地方政府冲突使然。作为中国参与大湄公河次区域经济合作最主要的两个省份，云南和广西还分别以其他形式参与了与中南半岛的区域合作。如云南参与了“黄金四角”、湄公河流域可持续发展合作、东盟—湄公河流域开发合作、中国(云南)—泰国北部合作机制、云南—老挝北部合作工作组机制、中越五省市经济合作机制和中老、中越跨境经济合作区等。广西则参与了“两廊一圈”与“北部湾经济合作圈”、中越(凭祥—同登)跨境经济合作区和“一轴两翼”等。由于这些区域合作由地方政府参与，制度化程度低，并存在主权—非主权以及国家—市场的双重“裂口”，可能出现不同地方政府的恶意竞争、地方利益与国家总体战略相悖的情况，[27]因此，相关区域合作的实质性进展不大。其次是中国经济发展及对区域公共产品需求提高的必然。迈向全球大国的崛起之路需要中国成为区域性公共产品生产和提供的主力军，中国应考虑作为区域公共性产品的主要供给者。

2015年11月，中国与缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南共同启动澜沧江—湄公河合作机制。该机制由次区域内国家共同主导，并建立了领导人会议、外长会、高官会、工作组会等一整套合作机制，先后确定了政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大支柱，及互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫五个优先合作方向(“3+5”合作框架)和45个早期收获项目。截至2017年3月，六国共召开了一次领导人会议、两次外长会、四次高官会和五次外交工作组会，并计划在2017年内所有国家都成立国家秘书处或协调机构，推动完成早期收获项目。强调务实高效以及与现有次区域机制的相互补充和协调发展，澜湄合作为中南半岛各国与中国共商、共建、共享，提升次区域合作水平注入了新的活力。[19]

四、中国—中南半岛经济走廊的机制选择

中国—中南半岛经济走廊的建设强调全面性、突破性、创新性和平等性，对务实高效的推进机制提出了需求。从已有的合作机制的供给来看，如果难以协调现有区域合作机制，新建的任何机制都可能使得已然的机制拥堵雪上加霜，而把过多的原本不属于已有合作机制的东西纳入目标范畴，也会对倡议国形成损害。[20]另外，从现有的一些中国西南地方政府参与甚至主导的与中南半岛的次区域合作机制现实进展来看，中国—中南半岛经济走廊理应上升到国家高度统一推进，一方面避开地方政府间的利益竞争，另一方面扩大中国广大腹地、特别是发达沿海省份对经济走廊的参与，形成区域内的产业梯级结构，[28]确保经济走廊建设获得有效推进。综合考虑中南半岛次区域合作机制的供需现状，以及中国—中南半岛经济走廊建设的现实约束，对接澜湄合作机制成为中国—中南半岛经济走廊建设取得先期突破的必要选择。

首先，澜湄合作旨在建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体，这与中国—中南半岛经济走廊建设全面性和平等性的需求不谋而合。命运共同体是一个超越了不同政治制度、不同意识形态、不同文化和文明的理念，更多强调的是共同利益，意味着对彼此价值观、发展观的认同感的加强。[29]澜湄合作不仅将通过推动高层、政党和民间团体的交流对话，增进互信和了解，还提出了“互利、平等、共赢”的合作原则，并强调通过保护环境和自然资源促进可持续发展，同时也强调产能合作的本地化，包括就业、采购和人力资本培育等方面，并鼓励各国发展规划之间的对接。以构筑命运共同体为理念，澜湄合作提出的政治安全、经济和可持续发展以及社会人文三大重点合作领域，合作的范围广泛且深入，既与东盟共同体建设的努力方向一致，更符合各国的共同需要。对于亟须超越单纯的经济合作关系的中国—中南半岛经济走廊建设而言，打造澜湄国家命运共同体，既是科学的理念指引，也是后者的目标所在，两者相辅相成。

其次，澜湄合作的优先领域有望成为中国—中南半岛经济走廊建设的破题之举。中南半岛各国都处于工业化和城镇化的关键时期，都有加强基础设施建设、推进地区互联互通、开展国际产能合作的需要。而澜湄合作从提出倡议到启动合作，仅用了一年多时间，体现出的务实和高效正是中国—中南半岛经济走廊建设所需要的。同时，澜湄合作提出现阶段在互联互通、产能、跨境经济、水资源和农业减贫五个优先方向开展合作，以及采用“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的架构，和“政府引导、多方参与、项目为本”的运作模式均有利于合作的迅速落地并取得成效。另外，澜湄合作中，除了亚投行、丝路基金等平台外，中方还将设立100亿元人民币优惠贷款和100亿美元信贷额度，故中国—中南半岛经济走廊建设的融资约束将得到极大的放松。目前，昆曼公路、中老铁路、中泰铁路取得了实质性进展，中国在半岛国家投资建设了越南龙江工业园、老挝赛色塔工业开发区、柬埔寨西哈努克港经济特区、泰国罗勇工业园等，既是澜湄合作的突破，也是夯实中国—中南半岛经济走廊之举，对于中国—中南半岛经济走廊建设而言有着都有强烈的示范和激励效应。

最后，相较于域外经济体主导的合作机制，澜湄合作机制更强调各国自身发展需求和建设能动性，有利于实现中国—中南半岛经济走廊建设的突破与创新。对于不发达的半岛国家，经济增长是当前的首要任务，对于高速增长的中等收入经济体，跨越中等收入陷阱是现阶段发展的主要目标，这些都对中南半岛各国的技术创新以及市场开放提出了更高的要求。[30]而作为全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，中国总体工业产能利用率仅为78.7%，作为全球最大的外汇储备拥有国，中国对外直接投资存量仅占全球份额的3.4%，富余产能和资本亟须新的化解方式。[31]此外，中国已超过美国成为全球最大的专利申请国，在技术创新能力加强的同时，中国技术走出去、走向中南半岛的能力也大大提高。澜湄合作是在中国主导下，由中、缅、老、泰、柬、越共同发起。作为该区域第一个主动性合作计划，澜湄合作将推动“拓展产能合作，构建次区域综合产业链”。对接澜湄合作，基于各国发展阶段与比较优势开展合作，激发各国的内生增长动力建设中国—中南半岛经济走廊，一方面将减少走廊各国对发达国家的过度依赖，分散经济风险，保证宏观经济稳定；另一方面将在更大的市场上实现资源的优化配置，有利于共同应对各国面临的经济挑战，促进区域经济共同繁荣；同时，构建区域生产网络、开展南南合作，促进管理、技术等资源的扩散和外溢，有望成为走廊各国共同突破全球价值链低端锁定困境的一种可行途径。

结 语

总的看来，中国—中南半岛经济走廊建设亟须建立务实高效的推进机制，以推动中国和中南半岛各国展开全面性、突破性、创新性、平等性的合作。澜湄合作定位准确、务实性强、执行有力，有效实现与澜湄合作机制的对接是中国—中南半岛经济走廊建设取得突破的必然之选。中国与中南半岛各国应加强高层沟通和顶层设计，充分对接《东盟互联互通总体规划2025》等区域层面规划以及各国国家层面战略规划，共同加快前期研究并制定形成统一的中国—中南半岛经济走廊建设规划，明确关键事项和建设路线图。同时，基于各国合作发展的迫切需求，做好与现有其他相关区域合作机制的协调对接，充分利用区域内外一切资金、技术等资源，在基础设施、产能合作、境外经贸合作区建设等方面优先论证，通过推进“早期收获”计划等途径，有效推进中国—中南半岛走廊建设取得实际成效。

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