新时期中拉整体合作的历史机遇与现实挑战

张 勇

(中国社会科学院 拉丁美洲研究所，北京 100007)

整体合作是全球化时代适应区域一体化和跨区域合作发展的一种客观需求，也是中国推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢新型国际关系的一种机制探索。中拉整体合作从构想到机制化运作一直引人瞩目。随着中拉论坛第二届部长级会议于2018年1月召开，中拉整体合作步入机制化发展新时期。2018年既是十九大之后的开局年，又是改革开放40周年。中国在为自身发展营造更好外部环境的同时，正在积极为实现新时代中国大国外交目标——同各国一道共同建设新型国际关系，共同构建人类命运共同体而努力。站在新起点、面对新形势，中拉整体合作必将面临新的历史机遇与现实挑战。

一、中拉整体合作发展历程

中拉整体合作发展历程大体可划分为三个阶段。第一，构想酝酿阶段(2008～2012年)，以2008年首份《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》发布为标志。该阶段初次表明中国愿与拉美进行整体合作的意愿。“中国政府致力于同拉丁美洲和加勒比国家建立和发展平等互利、共同发展的全面合作伙伴关系。”中国政府赞赏拉美区域及次区域组织在维护地区和平稳定、促进该地区团结和发展以及一体化等方面发挥的重要作用，支持其在地区和国际事务中发挥积极影响。”[1]

第二，准备阶段(2012～2015年)，以2014年7月习近平主席访问拉美四国、中拉领导人在巴西利亚举行历史性的首次集体会晤并宣布成立中拉论坛为标志。2012年6月时任总理温家宝在联合国拉美经委会(CEPAL)发表《永远做相互信赖的好朋友》演讲时就提出：“中方倡议成立中拉合作论坛，为加强中拉整体合作搭建更高平台。中国是支持拉美国家联合自强的坚定力量。我们愿同拉共体‘三驾马车’建立外长定期对话机制，并于年内举行首次对话，也愿适时探讨建立中国与拉共体领导人会晤机制。”[2]2014年7月17日，习近平主席在出席中国—拉美和加勒比国家领导人会晤时，提出构建中拉关系新格局，并提出打造“1+3+6”务实合作新框架。会晤宣布建立中拉论坛并尽早在北京召开论坛首届部长级会议。

第三，机制启动并步入常态化(2015年至今)。以2015年中拉论坛召开为标志，通过三份具有里程碑意义的成果文件——《中拉论坛首届部长级会议北京宣言》《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015～2019)》和《中拉论坛机制设置和运行规则》，中拉整体合作开始走向机制化发展新阶段。2016年中国发布的第二份对拉政策文件明确将“整体合作”作为深入推进中拉合作的八大领域之一，且强调“不断完善中拉论坛机制建设，在条件成熟时举行由中国和拉共体成员国领导人共同出席的峰会[3]”。2018年1月22日，中拉论坛第二届部长级会议在智利圣地亚哥举行。会议通过了《圣地亚哥宣言》《中国与拉美和加勒比国家合作(优先领域)共同行动计划(2019～2021)》和《“一带一路”特别声明》3份成果文件，集中反映了下阶段双方深化合作、同谋发展的明确意愿，制定了重点领域合作的具体举措。

总体而言，中拉整体合作从酝酿、准备到正式启动并机制化发展，其速度、成果和影响力都让身处国际经济格局深度调整的世界印象深刻。即使在美国通过“退群”、毁约、挑起贸易争端推行单边主义政策以及英国“脱欧”导致逆全球化倾向蔓延的情况下，中国也在一如既往地坚持互利共赢的开放战略并坚定支持多边主义，这给充满不稳定和不确定性的世界注入了正能量。而实际上，中拉整体合作的发展有其历史必然性，符合各自的发展需求，正是基于此才被中拉双方寄予厚望。

二、中拉整体合作的必然性

(一)经贸合作是中拉整体合作的核心，并为其奠定坚实基础

中拉经贸合作的跨越式发展，即使在与非洲和东盟整体合作的比较中也较为突出。根据Wind资讯数据库计算：贸易方面，2001～2017年中拉贸易额从149.4亿美元增至2578.5亿美元，年均增长19.5%；同期中非贸易额从108亿美元增至1700亿美元，年均增长18.8%；中国与东盟贸易额从416.1亿美元增至5148.2亿美元，年均增长17%。投资方面，截至2016年末，中国对拉美、非洲和东盟的直接投资存量分别达到2071.5亿美元、398.8亿美元和715.5亿美元，分别占中国对外投资存量的15.3%、2.9%和5.3%。对外承包工程方面，2005～2015年中国累计在拉美地区签订承包工程合同金额达到1121.7亿美元，累计完成营业额为812.4亿美元，其中2015年中国企业在拉美承包新签合同181.6亿美元，同比增长10.3%。金融合作方面，近些年中国对拉美的融资安排主要包括对拉优惠性质贷款、中拉基础设施优惠贷款、中拉合作基金、中拉产能合作投资基金、中国巴西产能合作基金、中国对加勒比优惠性质贷款等。中国分别与巴西、阿根廷、苏里南、智利签署了本币互换协议，在阿根廷和智利设立了人民币清算银行。此外，中国工商银行、中国银行等已在拉美设有十余家分支机构，助推双边贸易和投资。简言之，中拉经贸合作已由传统贸易主导转向贸易、投资和金融合作“三驾马车”共同驱动，这为整体合作增加了新内涵。

(二)发挥比较优势和规模经济成为整体合作的动力源

一方面，发挥比较优势是实现互利共赢的根基。中国凭借着优质产能、优势装备以及较为充裕的资金实力为拉美提高生产力、再工业化和弥补融资缺口注入了新动力。以制造业产能合作为例。20世纪80年代初债务危机爆发引发拉美地区“去工业化”过程，进而导致制造业竞争力下降。用显示性比较优势指数(RCA)衡量，1993～2014年巴西和阿根廷的制造业RCA始终低于0.8，表明制造业竞争力弱。尽管凭借着面向美国的客户工业的发展，墨西哥制造业获得了中等的竞争力，但是其制造业RCA仍低于中国。换言之，中国制造业的竞争力强于拉美国家。因此，中国制造业的优质产能对接拉美国家的需求，有助于拉美提高自主发展能力。而拉美国家凭借丰富的自然资源、庞大的人口规模以及接近美国的地缘优势等为中国开拓能源来源渠道、寻求市场规模以及价值链延伸提供了新空间。

另一方面，发挥规模经济能够降低中拉整体合作的交易成本。从经济特征划分，拉美国家可划分为油气出口国(哥伦比亚、厄瓜多尔、特立尼达和多巴哥)、矿产品和金属出口国(智利、圭亚那、秘鲁和苏里南)、农业出口国(阿根廷、巴拉圭和乌拉圭)、客户工业(墨西哥及部分中美洲国家)、服务业出口国(大部分加勒比国家)等类型。从区域内一体化看，拉美地区包含太平洋联盟、南共市等次区域组织。而从国际协作看，诸如气候变化、网络安全、应对金融、石油、粮食危机等公共产品是整体合作面临的共同发展诉求。因此，无论是按经济特征进行双边经贸合作，或是与次区域组织协商对话，还是在全球层面重塑国际政治经济秩序，中拉整体合作都会因规模经济效应降低营商、谈判和协调的交易成本，从而提高整体合作的效率。

(三)整体合作符合中国外交战略的新格局

在中国对外关系发展中，南南合作一直处于优先位置。中拉论坛(2015年)、中非合作论坛(2000年)、中国—阿拉伯国家合作论坛(2004年)等一起，成为新时期中国与发展中国家构建命运共同体的主要支柱，并以共建“一带一路”为国际合作新平台，勾画出中国外交战略的新格局。2018年1月中拉论坛第二届部长级会议在智利召开，会议就共建“一带一路”形成新的共识、发表特别声明，为中拉全面合作伙伴关系注入新的活力；7月，中国—阿拉伯国家合作论坛第八届部长级会议在北京召开，会议宣布中阿双方建立全面合作、共同发展、面向未来的中阿战略伙伴关系；9月，中非合作论坛北京峰会召开，围绕着“合作共赢，携手构建更加紧密的中非命运共同体”这一主题，中非领导人齐聚一堂，共商合作。中国对外整体合作呈现出多头并举、均衡发展的态势，这也是提升南南合作的重要路径。

(四)拉共体成立及发展提供了整体合作的对接机制

拉美和加勒比国家共同体(CELAC，简称拉共体)成立于2011年12月，是目前唯一涵盖所有33个拉美和加勒比独立国家的地区组织，是地区一体化进程中的重要里程碑。2013～2017年拉共体已召开了五届峰会，特别是2014年的第二届峰会通过了《关于支持建立中国—拉共体论坛的特别声明》，为中拉开启整体合作进程奠定了基础。换言之，中拉合作是在“1+33”双边模式基础上又增添了“1+1”整体合作模式，拉共体为此提供了重要的对接机制。这不仅意味着拉共体在世界经济地位和促进地区一体化中越来越重要，而且充分表明拉美各国对加强中拉整体合作的愿望越来越强烈。

三、中拉整体合作面临的历史机遇

(一)“一带一路”建设成为国际合作新平台

五年来，“一带一路”建设从理念到行动，发展成为实实在在的国际合作，取得了令人瞩目的成就。中国与沿线国家贸易总额超过4万亿美元，投资累计超过600亿美元，与43个沿线国家实现直航。中国企业在20多个沿线国家建设了75个境外经贸合作区，为当地创造超过20亿美元的税收和20多万个就业岗位。[4]简言之，“一带一路”倡议已经成为引领中国新一轮对外开放的重大举措。而拉美不仅是古代“海上丝绸之路”的自然延伸，还是当前“一带一路”国际合作不可或缺的参与方。2018年1月中拉论坛第二届部长级会议通过的《“一带一路”特别声明》，一致同意将“一带一路”倡议全面延伸至拉美。

目前，中拉之间就推进“一带一路”建设与拉美发展战略对接开展了多层次、多领域的尝试。巴西、秘鲁、委内瑞拉、智利、玻利维亚、阿根廷、厄瓜多尔7国先后获准加入亚投行。拉美多国已与中方签署产业对接协议。巴拿马、特立尼达和多巴哥、安提瓜和巴布达、玻利维亚、多米尼克和乌拉圭6国与中国先后签署了共建“一带一路”谅解备忘录。实践表明，中拉关系“五位一体”新格局与“一带一路”倡议的“五通”精髓高度契合。2018年9月中非合作论坛北京峰会的成果之一就是将“一带一路”对接非洲发展。拉美国家也将从本次峰会中获得参与“一带一路”建设的重要启示。

(二)双方的结构性改革将逐渐释放改革红利

当前中国进入经济中速增长的“新常态”，正在通过供给侧结构性改革纠正供需结构错配和要素配置扭曲现象以提高潜在增长率，而拉美国家正在以促进包容性增长为目标，推进结构性改革。两者共同决定了结构性改革将是拓展中拉经贸合作空间的新动力。从中国与拉美国家的对比中发现，两者都有经济结构提升的空间。中国自2012年以后，服务业占GDP比重超过工业，表明中国正致力于打造高附加值产业。而拉美国家的工业占比下降以及服务业比重大幅提升并不意味着拉美国家进入“后工业化时代”，而是陷入“去工业化”和第三产业异质化的困境中。而且，中国与拉美国家的需求结构也互为镜像，中国消费率低、投资率高，而拉美国家消费率高、投资率低。中国由先前的投资驱动型增长模式正向内需拉动型转型，而拉美国家也急需提高储蓄率和投资率以拉动经济增长，因而两者在转型中也衍生出需求结构的互补。此外，拉美国家初级产品出口发展模式的特征仍较为明显，而中国经济结构的转型将有利于促进其生产和出口多元化。简言之，中国的消费升级、产业优化及促进对外投资将为拉美地区提供增量市场。同时，拉美地区基础设施投资缺口及再工业化需求也将为中国提供广阔的市场空间。

(三)新工业革命开拓合作新空间

在2018年7月举行的金砖国家领导人约翰内斯堡会晤上，五国领导人决定启动金砖国家新工业革命伙伴关系，这足以证明第四次工业革命所带来的科技革命和产业变革的巨大潜力。联合国拉美经委会报告认为，中国处于工业4.0发展的优势地位，而拉美和加勒比地区则在起步阶段。中国的工业4.0应用市场增长迅速，特别是在物联网、云计算和大数据分析领域。工业4.0有助于拉美地区应对诸如生产多元化、高度城市化、人口老龄化、更大医疗教育需求、环境危机和自然资源保护等主要需求和挑战。[5]因此，新技术、新业态和新产业的涌现将为中拉整体合作开拓新的空间。

(四)区域一体化新趋势赋予新契机

当前，美国特朗普政府的单边主义和保护主义政策可能对拉美区域一体化产生三种影响。其一，修建美墨边境隔离墙并要求墨西哥买单、重新谈判北美自由贸易协定(NAFTA)等可能促使墨西哥加快发展与南美洲国家关系的步伐。随着7月1日墨西哥左翼政党领导人在大选中获胜，这种可能性大增。其二，美国加征钢铝关税等贸易保护措施可能促使拉美两大次区域一体化组织——太平洋联盟和南共市加速融合进程。其三，美国主动挑起与中国贸易战，客观上给中拉经贸合作“提供”了新空间。而且，中国一直坚持倡导建设开放型世界经济，积极推进贸易投资便利化，这无疑增加了对拉美国家参与亚太区域一体化的吸引力。

(五)全球治理变化催生合作动力

一是新兴市场集体崛起改变了发达国家和发展中国家相对实力的对比，从而产生对全球治理结构的代表性需求。二是为应对全球经济失衡、经济危机以及保护主义等，产生了对更新国际经济规则的制度性需求。三是应对气候变化、网络安全以及落实2030年可持续发展议程等，产生了对全球治理变化的议题设置需求。上述三种需求客观上促进了中拉整体合作进程，反过来后者通过国际协作也形成了推动全球治理体系改革的合力。中拉可加强在G20、APEC、IMF等国际经济组织和机制中的协调配合，推动以世界贸易组织为核心的多边贸易体制发展；推动IMF、世界银行治理结构改革，增加新兴市场国家和发展中国家的代表性；推动全球金融安全网建设，提升全球应对系统性冲击的能力。

四、中拉整体合作面临的现实挑战

(一)全球宏观环境的政治经济风险上升

地缘政治因素错综交织，地区冲突和动荡此起彼伏，使全球经济复苏面临脆弱性。保护主义卷土重来，美国启动对钢铝产品进口征收重税已经燃起“贸易战”的硝烟，引发“汇率战”的风险也会随之上升。而且，随着全球经济向好、通胀回升，2018年全球央行货币政策趋于紧缩，昔日流动性宽松的环境将会改变，尤其是美元持续走强加剧了新兴经济体面临资本大规模撤离的压力。发展中国家的发展资金缺口加大，同时汇市也面临波动风险。根据CEIC数据库计算，2018年1～5月巴西、墨西哥和阿根廷的货币月平均兑美元汇率分别贬值11.6%、3.3%和19.7%。特别是在5月份阿根廷比索跌幅为14.8%，这种断崖式下跌引发人们对拉美爆发货币危机的担忧。因此，全球宏观环境的不稳定和经济风险将给中拉整体合作带来额外的政治经济交易成本。

(二)拉美政治选举周期将重塑地区政治格局

2017～2019年拉美地区进入超级大选周期，包括主要大国在内的16个拉美和加勒比国家举行换届选举。2018年是名副其实的拉美地区“大选年”。在委内瑞拉和古巴，左翼政党继续稳固了政权。7月墨西哥左翼政党国家复兴运动党领导人奥夫拉多尔在大选中获胜。而6月在哥伦比亚大选第二轮投票中民主中心党候选人杜克获胜，延续了该国右翼政党执政的传统。4月在巴拉圭执政的右翼政党红党候选人贝尼特斯当选总统。这种左右翼“拉锯”的态势较为明显。然而，对拉美地区政局具有引领意义的巴西大选，至今选情还不明朗，存在着较大的不确定性。总体而言，随着右派政党东山再起，左派转向低落，拉美政局整体走势可能在中期内呈现“继续拉锯”或“左弱右强”的态势。这种态势不仅重塑地区政治版图以及决定国家或地区的对外关系格局，而且将影响区域一体化组织的活跃度和一体化程度。在中拉整体合作机制下，拉方对接主体——拉共体很可能面临新一轮利益分配和需求调整。

(三)拉美结构性失衡改善缓慢不利于中拉整体合作升级

首先，从贸易结构看，21世纪以来拉美地区“出口原材料、进口资本品”的特征依旧较突出，这种单一结构意味着拉美经济结构升级缓慢、生产多样化不足。其次，从投资看，基础设施服务的供给和质量较为落后，主要受制于公共和私人对基础设施投资偏低。数据显示，拉美基础设施投资占GDP的比重从1980～1989年的平均3.6%降至2000～2015年的2.2%。而且，拉美国家没有充分利用大宗商品繁荣期的“资源红利”加大对科学、技术和创新的投入，导致2000～2015年研发支出占全球的比重一直徘徊在3%左右，而同期中国研发支出占全球比重已经从4.7%增至24%。[6]最后，从结构赤字看，经常账户和财政账户的“双赤字”状况依然存在。自2008年以来拉美地区经常账户一直处于赤字状态，且赤字占GDP比例逐年增加，2015年已经达到3.3%。2017年赤字稍有缓解，其占GDP比例降至1.6%。[7]与此同时，财政账户赤字(包含公共债务利息支付)占GDP的比重依然处于3.1%的水平，已经超过国际通用的3%的安全警戒线。双赤字状况不仅给国际收支平衡造成压力，而且会动摇投资者对拉美地区经济前景的信心。作为中拉整体合作的重要抓手，经贸合作的提质增效首先要突破这些“瓶颈”，而拉美要减缓和扭转这种结构失衡，可能需要稳定的政治体制、高效的政府治理能力以及恰当的宏观经济政策三者有效配合。

(四)市场竞争和国际关系博弈将突显“第三方”因素影响

尽管中国与拉美关系的发展不针对、不排斥任何第三方，也不影响第三方在拉美的利益，但是“第三方”因素的影响客观存在。历来把拉美视为“后院”的美国始终对中国在拉美的影响保持警惕。2018年2月时任美国国务卿蒂勒森在开启拉美五国行程前发表“抹黑”中国言论，造成恶劣的国际影响。欧洲更多的是从商业角度把进入拉美的中国视为强劲的竞争对手。而日本则通过签署经济协定、实施官方发展援助等方式努力恢复在拉美的影响力。在国际关系方面，除美国的传统影响外，印度、俄罗斯、欧盟等都加强了与拉美关系的密切程度。在这种情况下，中国在拉美地区开展整体合作不仅将面临复杂、激烈的市场竞争，而且有可能面临拉美少数国家在大国之间采取“平衡战略”的局面。