特蕾莎·梅政府对华政策调整及其影响

邢瑞利

(南京大学 历史学院，江苏 南京 210023 )

自2015年10月英国前首相戴维·卡梅伦与中国国家主席习近平开启中英关系的“黄金时代”后，双边关系发展势头良好，政治、经贸投资以及人文交流合作逐步推进。2018年1月31日至2月1日，英国脱欧后首任首相特蕾莎·梅正式对中国进行国事访问，并举行新一轮中英总理年度会晤。然而8月31日，英国“海神之子”号船坞运输舰未经中国政府允许，擅自非法进入中国西沙群岛领海。特蕾莎·梅上台后一方面表示要与中国继续推动双边友好关系，另一方面又有意挑战中国海洋领土主权，这种矛盾性的背后凸显了新一届英国政府、特蕾莎·梅的对华外交战略出现了哪些变化与调整，中英能否延续两国关系“黄金时代”的大方向？本文试梳理分析特蕾莎·梅执政以来英国对华政策新特点、调整原因及其对中国的影响，以期把握英国政府对华政策的未来走向。

一、特蕾莎·梅政府对华政策特点

与卡梅伦政府不同，特蕾莎·梅在对华政策方面总体上继续保持友好态势，但基调相对保守、谨慎，主要内容是在政治上继续发展同中国的友好双边关系，但在南海问题上继续对中国进行施压；在经济上继续重视并寻求扩大与中国经贸和投资关系，但也逐步增强了对中国投资的防范与审查；在军事上修缮了与美国的特殊关系并且加大了与日本和印度的防务安全合作，从而为印太安全局势增加了新的不确定性因素。具体而言，特蕾莎·梅对华政策有以下鲜明特点：

一是延续性。特蕾莎·梅延承前任首相对华传统的实用主义外交，寻求继续深化中英双边务实合作。具体而言，其一，中英高层交流不断并且相互确认仍处于“黄金关系”当中。2017年以来中英高层往来增多，中英举行了第二届高级别安全对话；双方总理及外长互致贺电庆祝建立大使级关系45周年；英国财政大臣菲利普·哈蒙德参加“一带一路”国际合作高峰论坛；G20杭州峰会期间，特蕾莎·梅与中国国家主席习近平会晤并承诺中英“黄金关系”的发展方向不变；特雷莎·梅率团访华。密切的高层互访促进了中英双边关系在新形势下的发展。其二，中英继续推进经贸投资合作。特蕾莎·梅于2017年年初面向中国人民和全球华人发表春节贺词，表示要“推进中英战略关系发展，强化双方在商业、政治及文化等领域的关系”。[1]这一表态充分表明英国渴望与中国建立紧密的双边关系并期待抓住机会从中国经济发展中获益。2017年中国企业持续加大在英国投资，1月中国招商局集团成功收购6个英国太阳能发电站；4月首列伦敦至义乌铁路货运班列开通，服务于“一带一路”倡议与英国对接；6月由总部基地全球控股集团和中信集团共同投资的价值约17亿英镑的伦敦皇家阿尔伯特码头项目正式开工；12月英国财政大臣哈蒙德率团来华参加第九次中英经济财金对话，并承诺“将继续推进中英经贸投资关系进入新阶段”。[2]2018年1月，特蕾莎·梅访华期间，中英双方还签署了价值90亿英镑的商业合作协议。[3]其三，中英继续促进人文交流合作。2018年1月，中英签署了价值达5.5亿英镑的教育协议。特蕾莎·梅表示，新教育协议的签署使更多的儿童和青少年交流他们对于两个国家的看法，有利于中英关系“黄金时代”世代延续。[4]由此可见，政治、经贸及人文交流是中英关系保持延续性基调的三大支柱。

二是两面性。脱欧后的英国对华外交正经历一个渐变式调整期，特蕾莎·梅政府在战略上坚持对华友好的同时，在策略上对华疑虑的一面开始显现。其一，特蕾莎·梅一方面在不确定性日增的国际环境中力图维持中英关系的战略稳定及坚持对华友好基调，另一方面又表现出对华疑虑并对深化中英关系心存担忧和行动迟疑。尽管特蕾莎·梅表示仍会延续此前中英关系的“黄金时代”，但也谨慎宣称中英两国将“不会总是看法完全一致”。[5]其二，特蕾莎·梅一方面继续推进两国经贸投资合作，另一方面在相关议题上质疑和非难中国的声音日趋强烈。英国开始强调用规则约束中国。2018年1月，特蕾莎·梅对中国进行国事访问时强调“要实现中国与英国乃至整个西方之间的贸易新机遇最大化，北京方面就必须遵守包括知识产权在内的全球规则[6]”。此外，英国也开始点名批评中国企业在英国的项目及落实情况，其中就有威勒尔水域的国际贸易中心项目以及四川国栋建设与谢菲尔德市的房地产交易等投资项目。英国自由民主党保罗·斯克里文批评说：“与中国企业做交易就像‘棉花糖’，它被绕成了一种大而诱人的东西，但当你触摸的时候它就开始瓦解。”[7]其三，英国一方面积极寻求中国深化改革开放和推进一带一路倡议带来的新机遇，另一方面同卡梅伦政府时期相反，特蕾莎·梅参与倡议的热情明显下降。特蕾莎·梅访华时已明确拒绝“新丝绸之路”项目并提出中英“一带一路”倡议下的合作项目应符合国际标准。[8]特蕾莎·梅的冷淡态度与其在2016年就任首相不久出于国家安全考虑突然暂停中国参与投资的欣克利角核电站项目如出一辙。[9]总之，特蕾莎·梅对华政策中合作与竞争并存以及既需要增进互信又需要加强防备的矛盾心态，反映出英国在急剧变化的国内外环境之下的战略摇摆态势。

三是大国平衡性。作为传统均势的玩家，后脱欧时代的英国不能只凭借经济外交、规则输出和多边主义规范来维持其全球影响力，唯有重拾离岸平衡角色才能保持自身实力和追求大国地位。[10](P25，44)因此，一方面，特蕾莎·梅对华政策表现出相对友好温和基调的同时，回归英国传统的灵活外交风格，努力维持与美国的“特殊关系”，在中美之间维持一种战略平衡以谋求英国利益最大化。特蕾莎·梅在特朗普当选后第一时间向他表示祝贺并称“希望英美两国继续保持特殊关系”。[11]即便在国内发起反特朗普大规模游行的情况下，特蕾莎·梅仍然向特朗普承诺将致力于推动两国特殊关系的修复与发展，共同服务于两国人民的安全与繁荣。[12]特蕾莎·梅还是特朗普上任后接待的第一位外国领导人。这些都表明在前卡梅伦政府时期受损的英美特殊关系正在特蕾莎·梅的努力下得到修缮。在释放对华友好信号的同时，特蕾莎·梅表示会继续保持与美国的“特殊关系”，含有浓厚的大国平衡意味。另一方面，英国也在印太地区投入了更多资源和精力。特蕾莎·梅的亚洲首访对象国就是日本，英日两国首相已先后会晤4次，凸显英日关系的“战略性”。[13]2017年8月，特蕾莎·梅与日本首相安倍晋三在东京发表了英日联合声明，强调两国将彼此视为本国在亚洲和欧洲最亲密的安全合作伙伴，宣布设立英日国家安全顾问与首相辅佐官季度对话机制及防长会晤机制，致力于提升两国防务与安全合作水平。[14]此外，为强化英印关系，特蕾莎·梅上台后首次访问的欧洲以外的国家就是印度，随后时任英国国防大臣迈克尔·法伦也于2017年4月访印并与印度国防部长阿伦·贾特里就强化英印防务与安全关系及增进地区安全及维护两国在全球的利益达成共识。[15]在“印太战略”的阴霾下不得不使人怀疑，英国的这些举动表明其对印太地区的重视，并有可能试图利用美国、日本和印度推进“印太战略”的契机从中浑水摸鱼以增强和扩大英国在脱欧后的全球战略角色及地位。

二、特蕾莎·梅政府对华政策调整的动因

从卡梅伦政府时期中英关系“黄金时代”的格调来看，中英会进一步推进高层互访和深度合作，但自特蕾莎·梅上台后中英关系反而有所降温。英国对华政策有所坚持及有所改变的原因既离不开国际政治环境的变化及英国脱欧的大背景，也离不开国家层面的外交战略转型以及国内和领导者个人因素的影响。

第一，国际政治环境的变化以及英国脱欧是特蕾莎·梅政府调整对华政策的深刻背景。就国际政治环境变化而言，全球权力重心加速向印太转移，新兴大国的强势崛起冲击了以美国为首的单极权力格局，国际格局处在持续调整当中。在此背景下，作为西方世界重要成员的英国在脱欧后想要维护西方主导的“基于规则”的世界秩序，扩展与其价值观相近的西方盟友的伙伴关系，从而在不确定性日益增强的世界格局中增加更有确定性的新安全保障。因此，英美“特殊关系”在特蕾莎·梅上台后得到重申。[16]尽管它曾在过去一段时间受到广泛质疑，甚至一度有学者宣判英美特殊关系已终结。[17]然而英美特殊关系在此时此刻的修复显然加剧了英国对华政策的不确定性。就英国脱欧而言，这也对中英关系造成了一定冲击。一方面，英国脱欧后继任首相特蕾莎·梅忙于处理脱欧问题，这致使卡梅伦时期开启的中英关系“黄金时代”暂失动力。英国在脱欧后恰逢首相更替，国内政治的调整与变动与中英关系发展相伴相生，尤其体现在特蕾莎·梅对华政策的保守迟疑和不确定性上。正如伦敦政治经济学院外交与国际战略研究中心东亚国际项目主任于洁所言：“脱欧后的英国持续发出令人困扰的信号，让中国很难猜透英国到底怎么看待两国关系。”[10]另一方面，英国脱欧折射出英国社会进一步撕裂以及社会阶层分化和区域分化日益明显，这加大了英国保护主义及排外主义抬头的可能性，最终不利于中英经贸关系的深化。特蕾莎·梅的就职演说就表明，注重社会中下阶层福利，就业机会向本国人民倾斜，排斥外国移民和采取贸易保护是英国新一届政府首要的国内关注。[18]总而言之，特蕾莎·梅政府对华政策两面性上升的根源正在于此。

第二，特蕾莎·梅政府对华政策调整是英国整体外交战略转型的一部分。传统上，英国的外交重点是英联邦国家、英美特殊关系、欧盟等，如今脱欧后的英国加快对外交政策进行再定位和再平衡。为此，2016年10月，特蕾莎·梅在保守党秋季年会演讲中提出了“全球英国”设想，为脱欧后的英国设定新的国际角色定位。[19]此后，英国主要内阁成员在各种场合从不同角度阐释此概念：首相特蕾莎·梅将“全球英国”与社会改革主张相联系并强调在寻找新的贸易机会的同时确保英国民众从中受益；国际贸易大臣亚姆·福克斯强调建设“基于规则的贸易体系”以确保全球贸易公平自由；外交大臣鲍里斯·约翰逊则主张推行全球性外交政策以继续发挥英国的全球领导力。[20](P133)由此可见，“全球英国”设想的核心要义在于大力推动贸易自由化且同时在全球外交领域积极作为。具体有如下两点：一是优先发展经济外交并与相关国家加快推进双边自由贸易协定的磋商与签署进程，以避免英国脱欧后可能出现的贸易及投资困境。特蕾莎·梅政府正加快推进与欧盟、美国、中国、印度、澳大利亚、墨西哥、韩国以及海湾国家的自由贸易协定谈判。二是开展价值观和全球外交以谋求提升英国的全球影响力。特蕾莎·梅在访问印度时就强调：“英印两国历史渊源极深，希望通过访问来激活两国之间始终存在的‘古老联系’，未来双方合作一定能取得伟大的成就，共享安全和共同繁荣。”[21]英国选择与自身价值观相似的日本作为在亚洲推行价值观外交的最佳合作对象并且谋求强化与日本的双边关系。由此可见，脱欧带来的英国整体外交战略转型必然会反射到对华政策当中，给中英关系带来了极大的不确定性。

第三，特蕾莎·梅政府对华政策调整与英国新内阁内部对华意见分歧及其本人执政风格分不开。首先，组建新内阁并更换与其对华政策意见相左的前内阁成员。特蕾莎·梅一上台就撤掉了卡梅伦内阁财政大臣乔治·奥斯本，任命曾在南海问题上发表强硬对华言论的英国前外交大臣哈蒙德代替奥斯本的职位，任命保守党内疑欧派代表约翰逊为新任外交大臣等。内阁成员更替与中英关系发展不无关系。据英国前商务大臣文森特·凯布尔透露：“特蕾莎·梅曾在不同场合多次对中英两国过于亲近表达严重保留意见，奥斯本就曾推翻她的立场并寻求在她看来是‘激进’的做法以争取中国投资。”[22]其次，保守党内部对华政策分歧影响中英关系发展。对华态度亲善的卡梅伦派虽退出政府但影响力仍然存在，现任英国外交大臣约翰逊为代表的保守派则主张对华强硬，曾扬言要派遣英国航母到南海执行自由航行行动。在此情形下，特蕾莎·梅不得不在与中国保持和增进关系的同时对华强硬以弥合保守党内部对华政策分歧从而巩固其领袖地位。再次，特蕾莎·梅对华政策的迟疑受其背后的权力推手的影响。特蕾莎·梅上台不久就宣布暂停中国参与投资的欣克利角核电站项目，这在一定程度上受其前联席幕僚长及高级顾问尼克·蒂莫西的影响，即英国要发展符合自身长远利益的产业战略并且要时刻警惕外资收购。蒂莫西一直对中国介入欣克利角核电站项目以及投资英国基础设施持批评态度，并认为“对中国贸易投资的需求已使英国把国家安全推到一边，这很可能使中国掌控英国的电力供应[23]”。最后，特蕾莎·梅保守而谨慎的执政风格影响对华政策。特蕾莎·梅在担任英国内政大臣时就一直对“英国和中国走得太近”持谨慎态度，甚至一度不愿放松对中国颁发商务签证限制。[24]伦敦大学国王学院中国研究教授凯利·布朗表示：“特蕾莎·梅是一个谨慎认真的政治家，她认为英国脱欧意味着与中国关系的升级，但这并不表明英国将成为中国在欧洲的一个附庸。”[25]

三、特蕾莎·梅政府对华政策未来走向及其影响

目前，较之卡梅伦政府较为积极的对华“示好”政策，特蕾莎·梅政府的对华政策出现一定程度的“战略摇摆”，这不可避免地对中英关系发展带来新的变数。未来，中英“黄金时代”关系是否有望进一步深化？英国对华外交中的负面因素会不会上升？尽管特蕾莎·梅的对华政策还在不断的调整重塑之中，但其发展对华关系的战略及策略轮廓已经大致确定。在可预见的未来，英国对华政策走向有以下几点须予以关注：

第一，尽管特蕾莎·梅上台后中英关系有所降温，但未来经贸合作依旧是中英合作的主轴和大方向。首先，脱欧后的英国对发展与中国的经贸合作有着强大的需求。脱欧让英国失去了欧洲大市场的便利，而中国国内市场对英国有很大的吸引力且经济结构也与英国具有很强的互补性，如果脱欧后的英国与欧盟达不成相关协定,加强与中国的贸易合作能减少英国对外贸易的损失。正如美国布兰迪斯大学世界贸易与金融教授谢千里所说：“在英国脱欧背景下，伦敦需要在欧盟之外建立稳定的替代经济关系，中英关系因此显得愈发重要。与中国增进关系可以帮助英国有效应付脱欧谈判及应对来自欧盟的压力。”[26]从大国平衡的角度来讲，英国既要与美国修复特殊关系也要认真发展与中国的双边关系。其次，中英两国都支持全球化且倡导自由贸易构成了双方开展合作的重要基础。尽管2016年以来伴随着西方国家出现的一系列“黑天鹅事件”，全球掀起了一股逆全球化浪潮，但中英两国都坚定支持全球化的正确方向且倡导自由贸易。习近平主席在2017年1月达沃斯世界经济论坛上强调：“要坚定不移发展全球自由贸易及投资，在开放中推动贸易投资自由化便利化且旗帜鲜明反对保护主义。”[27]英国首相特蕾莎·梅也反复提出打造引领自由贸易的“全球英国”设想。最后，中英两国在科技、金融、能源等领域合作互补优势明显且潜力巨大，有望打造中英关系“黄金时代”增强版。

第二，特蕾莎·梅政府借助南海问题和人权问题等制衡中国的一面将会长期存在，并会对中国持续施加压力及影响。其一，特蕾莎·梅继续延续上届政府强硬的南海政策，介入南海问题的力度有强化之势。早在卡梅伦政府时期，时任英国外交大臣哈蒙德就曾强调如果在亚太地区的利益受到威胁，英国将会随时借助《五国防务安全协定》加强亚太军力部署进而介入南海问题。[28]当前，特蕾莎·梅政府也就南海问题频频发声。2017年7月，英国外交大臣约翰逊称英国将会在不久派遣两艘航母前往南海以维护航行自由原则。[29]随后，时任英国国防大臣法伦也强调，英国不会因中国阻挠而放弃派航母前往南海。[30]2018年2月，英国新任国防大臣加文·威廉姆森正式宣布英国“萨瑟兰号”护卫舰将于3月穿越南中国海，他宣称“英、美、澳和其他国家在南海‘宣示我们的价值观’具有重要意义”。[31]其二，英国在多边层面以维护所谓的南海航行自由和基于规则的地区秩序为借口，与美、日、澳等国在亚太安全事务尤其是南海问题上有形成战略配合及联合向中国施压之势。2016年10月，美国海军作战部长约翰·理查德森、英国第一海务大臣菲利普·琼斯、日本海上自卫队幕僚长武居智久在美国举行了首次会谈并就加强西太平洋和南海地区海上军演和联合巡逻达成了一致意见。[32]

第三，特蕾莎·梅政府对华政策基调很难超越对华经济外交和价值观外交二元对立的思维窠臼，二者相互牵制平衡共塑未来英国对华政策的整体结构。一方面，英国会继续加强与中国的经贸联系，但经济因素也将可能成为其消极应对中国崛起的主要原因。在逆全球化和贸易保护主义势头的冲击下，中英经贸投资关系也受到挑战。英国目前已在运用强大的经济势能来规制中国在其国内的投资，未来有可能会通过推动制定新的财政规则和设定新的投资标准来增强贸易壁垒和推行贸易保护主义，经贸关系的“政治化”无疑会导致摩擦更趋频繁甚至升级。另一方面，英国是典型的西方国家，对中国怀有偏见已成为西方各国的集体默契，它们在对华思维方式及意识形态层面立场接近，这无疑是中英关系中的负面影响因素。尤其值得注意的是，英美“特殊关系”走向是影响未来中英关系发展的重要变量。英美特殊关系诞生于二战时期，历经70余年，尽管在这期间也曾遭遇重大变动或冲击，但却依旧保持活力。当前，英美特殊关系面临新的发展机遇。就英国而言，以特蕾莎·梅为首的保守党政府非常重视英美特殊关系，试图通过与美巩固特殊关系，在后脱欧时代继续发挥英国的全球影响力。从美国来看，特朗普具有亲英倾向，他在入主白宫后就签署了行政命令，使丘吉尔的半身塑像重新回到了白宫椭圆形办公室，表现出对继续巩固英美特殊关系的期待。[33]

鉴于此，中国应做出以下应对之策。

一是保持战略耐心和定力，客观看待中英关系出现的渐进性变化。一方面，中国应认识到特蕾莎·梅政府的对华政策依然在塑造之中。英国继续欢迎中国在英扩大投资规模还是以安全为理由来设定新的规则，这仍然需要英国新一届政府进行审慎考量和最终决断，这也从侧面表明其对华政策仍未成型而有待进一步塑造。此外，特蕾莎·梅尚未真正转型成首相。作为英国前内政大臣最关注的就是安全和移民两个议题，特蕾莎·梅上台后仍强调要警惕破坏国家安全的行为和对待移民的强硬态度[34]表明她还没有完全摆脱过去内政大臣的角色，缺乏对华战略的全局观。英国皇家国际事务研究所高级顾问研究员夏添恩就认为：“试图在贸易投资、教育、人权以及地缘政治之间寻求平衡的难度极大，特蕾莎·梅当前十分需要一个更具战略性的对华政策。”[35]由此可见，英国在如何发展对华关系上存在一个再认识、再思考和再评估的过程。另一方面，中国要清醒认识到中英关系的内核可能已发生实质变化。英国华威大学教授肖恩·布雷斯林表示，“后脱欧时代的中英关系可能依然是经济主导，但特蕾莎·梅上台后一个明显的改变就是不会像卡梅伦时期一样完全依赖中国，她将与除中国以外的其他国家发展经济联系。”[36]

二是为特蕾莎·梅政府对华政策可能出现的变数做好充分应对准备。其一，时刻关注英国在南海、人权和中国香港等敏感问题上的动向，敦促其尊重中国的核心关切，维护我国国家利益。尤其要谨防英国与美、日、澳等国以所谓的南海航行自由为借口联合介入南海问题，从而对中国造成战略压力。目前，特蕾莎·梅在人权和中国香港问题的处理上整体较为低调。2018年1月，特蕾莎·梅还顶住末代港督彭定康以及英国自由民主党前领袖帕迪·阿什当致信要求探讨人权和香港话题的压力，访华期间避谈该议题。[37]不过，这并不能排除英国政府在此问题上出现反复的可能性，对此，中国也应时刻保持警惕。其二，谨防英国存在滑向重利轻义的投机以及贸易保护主义的风险。尽管特蕾莎·梅宣称打造倡导贸易自由的“全球英国”，但脱欧后的英国社会两极分化以及民粹主义浪潮加大了英国的贸易保护主义及排外主义风险上升的可能。针对英国国内出现的贸易保护主义苗头，中国应有效利用对话机制管控好中英在经济领域的摩擦和分歧，并利用多边舞台加强双方的磋商合作，保持中英关系稳定健康发展。

三是尽快推进落实英国参与“一带一路”建设，在全球治理领域加强双边协调，推动人文交流，打造中英关系“黄金时代”增强版。首先，中英“一带一路”合作是升级两国关系“黄金时代”的试金石。尽管特蕾莎·梅政府当前在是否参与“一带一路”建设问题上相对保守且有所顾虑，但依旧存在争取英国加入的可能。英国事实上已经一只脚踏入了“一带一路”的门槛，其是首个加入亚投行的西方国家就充分印证了这一点。而且尽快参与“一带一路”建设符合后脱欧时代英国的国家利益，财政大臣哈蒙德就反复强调英国是“一带一路”倡议的天然合作伙伴。[38]鉴于此，中国应抓住契机，通过与英国进行政治沟通以化解其对“一带一路”倡议及中国战略意图的误解和疑虑，务实推进中英合作项目，通过增加实际收益来吸引其加入。其次，中国应推进与英国的国际战略协调与合作，适当借重英国在联合国和二十国集团等国际机构和组织中的话语权，通过共同促进多边主义规范和加强软实力合作以寻求共同利益。最后，中国应重视中英关系的民意和社会基础，继续增进社会各界包括青年和广大民众的交流，从而客观认识对方国家情况和发展变化，继续发扬人文交流的沟通桥梁与感情纽带作用。

当前，中英关系已经由卡梅伦时期步入“特蕾莎·梅时期”。尽管，特蕾莎·梅上台后对华政策保持友好温和基调的同时两面性上升，但中英关系发展的大方向并未改变。不过，中国仍然需要对未来英国对华政策中可能出现的变数做好充分应对准备，坚决反对英国实施对华政策“两面性”的做法，与此同时应注重把握特蕾莎·梅政府对华政策调整塑造的时机，进一步推动中英在双边、多边以及全球层面的务实合作，打造中英关系“黄金时代”增强版。