全球化视域下中国特色海洋边疆观与治理体系的构建

刘俊珂

(云南民族大学 人文学院，云南 昆明 650500)

边疆和边疆治理是国家在形成和发展过程中逐渐构建起来的，因此其观念也在随着时代的发展而不断完善和创新。海洋边疆是一种特殊的边疆形式，是历史承袭与法理规定下的产物，其构建受到历史、国家安全战略和发展战略等诸多因素的影响，国家的发展离不开海洋边疆的建构，而且海洋边疆的稳固在某种程度上还影响到国家利益空间的拓展。在此基础上衍生的海洋治理观念和举措是国家维护海洋利益的指导思想，也是经略海洋边疆必不可少的行动纲领。全球化时代的来临为海洋事业的发展提供了前所未有的历史机遇，客观环境的变化为国家海洋治理提出了新的时代课题，也为其观念的重构提供了时代条件。长期以来,学术界对陆地边疆及其治理进行了较多研究并取得了丰硕成果,但对海洋边疆的探讨尚不多见,因此本文拟从海洋边疆观和海洋边疆治理层面对这一问题进行考察,以期在全球化视阈下寻绎中国特色的海洋边疆观与治理体系的构筑道路。

一、全球化时代的海洋边疆

全球化是人们在政治、经济和文化等多个领域联系不断加强的基础上而形成的跨越国界的联动过程。这是一种必然的历史现象，也是人类社会发展的必然阶段。随着全球化进程的相对加深和加快，往昔独处一方的国家和地区正在被不断地联结为一个整体。而且这种趋势的日益推进将进一步影响到传统民族国家的诸多国家要素的内含变化，最为突出的表现之一即是国家边疆含义和实质上的拓展。

第一，全球化时代海洋边疆的含义向多元化态势发展。海洋是早期全球化的重要凭借，勇于冒险的西方人借海洋之力从西方来到东方，开启了人类历史上最早的联结东西方之间的海上通道。随着地理大发现的不断推进和扩展，地球开始成为一个逐渐被不同地区的人们相互认知的世界。这种趋势的加强在第二次世界大战以来，尤其是20世纪90年代以后达到新的高度并开始影响到世界上每一个国家和地区，未被卷入全球化进程的处女地已不复存在。人类社会发展进程的变化对国际政治形态、经济形态和文化传播均带来了深刻影响。民族国家的构成要件在全球化的进程中同样也将出现诸多内涵上的突变。

边疆是国家形成的要件之一，在全球化不断深化的今天，民族国家构建的核心要素之一边疆的含义必将产生质的变化。海洋边疆是民族国家疆域不可或缺的组成部分，全球化的到来赋予了海洋边疆新的形式和内涵。全球化是集经济、政治、文化、军事等多元的一体化进程。作为国家疆域的一部分，海洋边疆的疆域功能被全方位地拓展和扩大。中国是一个正在迅速崛起的发展中国家，海洋边疆已不仅仅是承担防卫功能的国家边缘的组成部分，而是走向外部世界的通道和主要途径。沿海地区是中国经济最具有活力和最发达的地方，也是中国经济联结世界经济的重要桥梁，海洋通道的低成本和便捷优势已经使之成为中国未来发展的重要凭借。因此，在维护传统海洋利益的基础上，以海洋疆域为国家发展的新平台具有重要的战略意义。

第二，海洋边疆形式上出现多样化。传统意义上的海洋边疆是实体性的地理范畴，具有严格的地理坐标。但是随着全球化时代的到来，海洋边疆的内涵和外延都呈现多样化态势。全球化进程中的政治、经济、文化和军事因素在海洋边疆概念中得到进一步延伸和发展。边疆是构建的产物，[1](P2)而海洋边疆则是在陆地边疆基础之上衍生并不断构建而形成的结果。海洋边疆的出现与海洋利益的存在息息相关。一般而言，不同层面利益的体现是边疆固有的根本属性之一，没有任何附着利益的边疆是不存在的。就海洋边疆的利益而言，表现为国家在海洋边疆的实体利益和延伸利益的总和。当然，不同时代的海洋利益有不同的表现形式。按照历史发展的逻辑顺序，海洋利益大致可分为传统海洋利益、现代海洋利益和当代海洋利益。在国家形态演进的视阈中则表现为王朝国家时代的海洋利益、民族国家时代的海洋利益和全球化时代民族国家的海洋利益。

由于历史时期人们开发海洋能力的局限，取之于海的利益圈也仅限于近海区，所以在此地理范畴之内的海上商业、渔业、盐业和养殖业等是海洋边疆之内的实体利益，王朝国家政权有权力对这些地区行使管辖和管理权，这些与海洋相关的王朝国家的利益可称之为王朝国家时代的海洋边疆。

现代海洋边疆是民族国家肇建之后的必然产物，它是以国家主权的形式而进行确立的。随着海洋科技的不断发展，人们对海洋的认知程度日趋加强，在此基础上海洋边疆的范畴也必然随之扩大。现代海洋边疆首先确定了较为准确的地理范围，这是以历史传统海域和现代法理为基础的主权管辖区域，国家对这些区域享有利益独占权，这些实体利益的总和共同构成了现代海洋利益。海洋边疆在国家发展中具有重要的战略意义，随着沿海国家对海洋资源争夺的加剧，维护海洋利益关系到国家的战略设计和实施。

截至目前，全球化时代民族国家的海洋边疆是海洋利益空间范围发展的最高形式。全球化时代不仅为世界带来了经济、文化和政治方面的根本性变革，以海洋经济而言，“20世纪70年代初，世界海洋产业总产值约1100 亿美元，1980年增至3400亿美元，1990年达到6700 亿美元，2001年达到13000亿美元”。[2]与此同时边疆的形态也发生了质的飞跃。国家的边疆尤其是海洋边疆开始跨越了传统的藩篱，以海洋为媒介开始拓展到更加广阔的地区。从形式上看，既有可见的实体性利益形式，也有虚拟化的利益形式；既有确指的地理空间范围，也有利益“外溢”下的弹性区域。从这种意义上看，全球化时代的海洋边疆则涵盖了民族国家海洋利益的全部。

第三，海洋边疆是全球化浪潮下我国实施发展战略的重要凭借。随着全球化的广泛深入和推进，民族国家要实现国家长期发展不但要重视陆上边疆的安全，而且必须提升海洋边疆在国家整体发展战略中的地位。国家发展离不开经济的持续增长，海洋边疆是国家发展战略中新的利益增长点。毫无疑问，对于沿海国家而言，海洋经济正在成为不可或缺的经济增长引擎。而且随着海洋科技的突飞猛进，海洋经济的潜力将会有巨大的发展空间，海洋边疆的地位必将在国家发展中占有举足轻重地位。与陆地边疆相比较，中国海洋边疆地区恰恰是中国经济的重心所在。而且值得关注的是，中国沿海地区是广义的海洋边疆地区，这一地区是当前中国最大的经济增长带，也是中国经济走向世界的前沿阵地。海洋经济的快速发展将为中国经济发展注入新的活力。因此从国家发展的层面来看，不但要重视传统海洋经济产业，而且还要发展外向型的海洋经济，以融入世界为契机打造新的中国海洋边疆经济圈。这是国家经济可持续发展的需要，更是实现国家战略新的利益增长点的战略机遇。

与此同时，海洋边疆还是维护国家安全的重要屏障。与陆地边疆相比较，海洋边疆的经营和管理存在较多的弹性，也有较大的可变性。全球一体化时代的来临为海洋边疆赋予了新的含义，但是作为国家的前沿地带，巩固海洋边疆对国家安全仍具有重要的现实意义。未来国家生存空间的竞争将逐渐由陆地转向海洋，这不仅取决于海洋资源对国家发展的日趋重要，更取决于海洋边疆的战略意义，尤其是对国家安全层面的重要意义。中国的海洋边疆地处国际要冲且是世界性的黄金水道，其政治、经济和军事意义不可估量。“太平洋之重心，即中国也。争太平洋之海权，即争中国之门户权。”[3](P119)当前亚太地区海洋格局的变化对中国海洋边疆提出了新的挑战，域外势力的介入使海洋边疆局势出现更加复杂化的态势。维护海洋边疆的安全将直接关系到国家的国防安全、能源安全和交通安全等若干方面。因此，中国应以全球的视野重新审视海洋边疆对国家安全的重要性。

二、全球化背景下中国特色海洋观的重塑

海洋观也称为海洋观念，大致可分为社会和国家两个大的层面。社会层面的海洋观代表着整个社会对海洋的认知水平，是一个国家迈向海洋大国的社会基础。国家层面的海洋观是一个主权国家从国家战略和发展角度为出发点在国家治理海洋的实践中形成的对海洋开发利用、权益保障等方面的思想总和。新型海洋观的构筑对于全球化时代背景下国家的整体发展和战略设计有着举足轻重的影响。

第一，中国当代海洋观念正在面临新的挑战。海洋观念的形成是一个不断发展变化的过程。广义的海洋观念包括人们对在海洋的开发、战略设计、资源保护、区域合作和安全等多个方面的实践过程中所形成的思想意识的总和。在今天世界迅猛发展进程中，国家海洋观的发展水平在某种意义上决定着一个国家的未来发展航向和战略抉择。海洋观念的形成来源于人们的海洋实践活动，并在一定程度上指导人们开发利用海洋和管理海洋，而且影响到国家在海洋方面的诸多决策导向。中国当代海洋观是世界海洋格局发生重大变动和重塑下的产物。进入21世纪以来，中国对于海洋的认识有了质的飞跃，然而与国际海洋形势的迅速变化仍有较大的差距。由于长期以来对海洋经营的关注度要远远低于陆地领土，所以中国民众对海洋的认知程度与海洋事业发达国家民众相比仍有一定的差距，其主要表现为国民对于海洋的关注度不高和对世界海洋发展格局及其趋势缺乏必要的了解。

16世纪以来世界海洋强国的发展路径表明，一个国家民众对海洋的热情度和关注度直接影响到国家海洋事业的总体发展水平。当今美、日、英、韩等国民众对海洋有着相当高的关切度，海洋国土的主权意识空前浓烈，与中国目前民众对海洋的认识形成巨大反差。这种现象的存在将在一定程度上影响到国家海洋事业的进步和拓展。中国在构建民族国家的历史进程中，在相当长的一段时间内对于海洋只是强调其防御功能的一面，以海为界的传统思想并未从根本上消除，因此海洋利益也被固化为海洋边疆利益。全球化时代的来临为海洋利益的拓展提供了有利的时代契机，但对中国传统海洋观念也提出了新的挑战。海洋利益外化现象已经成为国际社会的共识，海洋国家间的合作机制已成为海洋利益共享的新模式。对于中国而言，应该树立大海洋边疆的观念，以海洋为媒介构筑新的海洋利益实现平台，这将助推国家海洋发展战略和可持续发展海洋道路的实现。

第二，中国应该构筑蕴含时代元素的海洋边疆观。全球化的迅速发展使地球上任何一个国家都不能完全置身于其外，国家之间的交流和文化的交融更加向深度发展。中国是一个发展中的陆地大国，同时也是一个发展中的海洋大国，海洋的区位优势还未得到充分发挥和应用。在世界海洋格局正重组和分化的关键时刻，中国的海洋边疆观念应该跟上时代的步伐并表现出时代特色，树立全面的海洋边疆观。海洋边疆同样也是国家边疆的重要组成部分，只不过由于海洋本身的特质，海洋边疆具有层次性和权利受限等多种特征。全面的海洋边疆观应该是面向世界，以海洋为媒介，以维护海洋安全为手段，以实现国家海洋利益为宗旨而形成的对海洋边疆的认知观念。具体而言就是要克服传统的地理界限内的海洋边疆观，树立国家层面上的大海洋边疆观。

第三，中国应该构筑有中国特色的海洋边疆观。“从传统安全的角度看，海洋领域的安全追求主要表现为对海洋主导权的追求，对世界海洋航路及其战略要塞的控制，对海洋资源的争夺，对世界贸易主导权的掌控，进而谋取在世界政治、军事和经济领域的权势。但是，伴随战后以来全球化进程的加快，来自海洋领域的非传统安全问题也日益进入国际关系领域并对世界政治产生了重要影响。”[4]中国政府一贯主张与其他国家和平相处，“互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利和平共处”五项原则是建立国家之间正常关系与交流合作应遵守的基本原则。海洋边疆虽然有其特殊性，但它从属于边疆的范畴，因此构筑海洋边疆观应呈现中国特色，即在上述五项基本原则的基础上处理海洋边疆的问题和矛盾。中国主张以和平化手段处理海洋边疆问题，但并不等于无原则的退让，而是在坚持国家主权的基础上以和平的方式化解存在的海洋纠纷。世界政治格局和经济形势的变化为中国海洋事业的发展提供了新的契机，海洋观念同样也需要与时俱进融入时代元素。只有形成了符合时代发展的海洋观念，才能孕育出科学的海洋发展战略和决策，国家的海洋事业才能得到进一步开拓和发展。

全球化时代的来临为国家海洋事业发展提供了新的发展机遇，但也必然存在一定的压力和挑战。“我国海洋边疆的观念出现得比较晚。利益边疆的问题则是在国内温饱问题根本解决以后才逐步受到关注, 而此时大国间利益边疆的‘圈地运动’早已如火如荼地进行多年了。这样的形势大大迟滞了我国将边疆治理置于一个全新的视野中研究和实施的步伐。目前仍然继续的传统的边疆治理, 显然与民族国家边际争夺的状况有较大的差距。”[5]因此在新的历史条件下和新的机遇期到来之际，中国应将海洋边疆观念建立在战略发展的基础之上，以确保海洋边疆的稳固为根本前提，以维护海洋利益为主旨，以海洋可持续发展为目标，从而实现战略化的海洋边疆观。

第四，国家层面缺乏系统性的海洋整体发展战略。海洋事业的发展是一个系统性的长期综合工程。《联合国海洋法公约》的颁布确立了新的世界海洋发展格局，资源开采、科技合作、权益共享等因素相互交织，使海洋局势变得更加复杂化和多元化。改革开放以来，中国政府制定了若干旨在走向海洋的举措，这些举措对于中国跳出传统海洋观念的窠臼无疑具有重要的现实意义，但在新的海洋格局下仍有诸多不足之处。从法理上可管控的海域面积上来看，中国的确是世界性的海洋大国，但人均海域面积仅为世界平均面积的1/10，居世界第100位之后，而且尚有约一半的海域存在着与海上邻国主权上的纠纷。当前中国对于海疆的预警机制表现为以解决具体问题为常态化倾向，在全方位综合性考量层面有一定程度的不足。这种现象的存在影响到国家整体战略的勾画和实施。思维观念创新是一个民族发展的灵魂，也是一个国家走可持续发展道路的关键因素。时代要素影响着人们观念和思维方式的变化，同样中国海洋边疆观需要在时代发展中不断前进和提升，这是走向海洋大国的必经之路，更是走向强国的先导因素。

总体而言，战略化的海洋边疆观包括国民海洋素养的不断提高、国家海洋政策的科学化、海洋经济的可持续发展、海洋科技的进步、海洋安全的有力保障、海洋军事实力的提高和海洋行政建设的效率化等。新的海洋观的确立将使发展中的中国迎来空前的海洋发展机遇，并为走向海洋强国之路提供可靠的战略保障。

三、全球化视野下国家海洋边疆治理体系的构筑

海洋边疆治理是主权国家基于一定的海洋理念对海洋发展所进行的战略部署以及具体实施措施。海洋边疆治理首先是主权国家对边疆治理的一个组成部分，具有边疆的特质，同时海洋边疆又是不同层次权益的交集，因此它又具有多元性和层次性。发展中的中国要实现海洋强国梦，离不开走新型海洋边疆建设道路。

第一，国家应构建现代化海洋治理体系。王朝国家时代对边疆地区的经营称之为统治或管辖、管理等，是王朝统治者的意志在边疆谋划上的反映，其目的在于维护中央集权的稳固，其表现形式是以政治笼络、军事震慑、经济利诱和文化浸润为主，因此边疆地区的稳定是王朝国家时期对边疆治理最核心的内容之一。进入民族国家以后，边疆治理含义发生了根本性的转变，在强调边疆稳定的同时开始注重发展的重要性。民族国家时代的边疆是国家疆域的重要组成部分和国家安全的前哨阵地。如果仅仅注重稳定而忽视发展，那么边疆与核心区的差距必将随着时间的推移而不断加大，这样边疆与核心区的离心倾向有可能也随之增强。反之，当边疆社会的发展与国家核心区的差距逐渐变小时，经济的一体化和文化的对称性将会使边疆地区民众对国家的认同感得以增加，这样边疆地区才能成为民族国家不可或缺的战略组成部分。

海洋边疆虽然有其特殊性和自然禀赋，但其治理旨向无疑和陆地边疆有异曲同工之处。现代化是人类发展史上最伟大的社会变革之一，民族国家在现代化进程中实现了政治上的跨越和经济上的腾飞，作为国家疆域组成部分的海洋边疆地区，也在这一变革中对国家治理提出了新的课题。海洋边疆是保障国家安全的前沿部分，也是实现国家发展战略的关键要素。在国家发展进入现代化时代之后，海洋边疆治理同样也需建设现代化的治理体系，并以此来适应国家整体发展的需要。海洋治理现代化建设以国家为治理主体，科学地建立海洋治理战略和发展机制，从而全面推动海洋事业可持续发展的总体设计。

第二，国家应构建科学化的海洋边疆治理体系。从整体上来看，现代化的海洋治理体系应涵盖海洋政治、海洋经济、海洋社会、海洋文化、海洋科技、海洋生态、海洋文明和海洋合作等若干方面。在治理层次上可分为国家治理层次、沿海地方行政实体和基层海洋边疆组织等三个层次，国家是顶层设计者和海洋治理的总体规划者，沿海地方行政实体是区域化海洋边疆治理的主要载体，各级基层海洋边疆组织是海洋功能化治理的实践者，三者之间是一个体系内的不同部分，具有不同的功能和职责。海洋边疆治理现代化的重点在于适应国家发展的现代化进程，突出国家在治理中的主体地位，同时融合现代因素使边疆治理在现代化进程中得到更加科学有效地实现。在海洋边疆治理过程中，国家是当然的主体，地方政府、经济实体和文化单位等应在国家海洋发展战略的指导下不断提高海洋综合治理能力，推进海洋社会的整体进步，营造和谐发展的海洋边疆社会，为实现海洋强国奠定坚实的现实基础。

第三，走具有中国特色的海洋边疆治理道路。改革开放以来，中国的现代化进程进一步加快，国家实力得到快速增强，国家也由此进入了一个新的发展阶段。就海洋边疆治理而言，尽管世界海洋强国的先进历史经验值得借鉴和吸收，但边疆治理同样也应体现出中国特色。海洋边疆是中国新的经济增长极和走向世界的重要桥梁。当前的中国仍然是一个发展中的大国，海洋利用水平与世界发达国家相比仍有相当大的差距。因此在发展这个最大的实际面前，中国应根据国情制定不同时期的海洋治理发展规划并采取相应的保障措施以实现预定的发展目标。近期规划应充分发挥海洋边疆功能区的优势，以区内海洋经济发展为先导，在经济的引领下推动海洋边疆社会的稳定和繁荣。中期规划应侧重于在国家的层面上整合各海洋功能区，科学推进各区之间的经济互补、文化交融，使海洋边疆形成一个有机且系统性的整体。

理论上边疆治理有一定的层次性，从粗放遥制、军事统辖、泛化管理、平面化治理到深度治理等不同的类型。海洋边疆虽有其特殊性，但一般而言也大致需经历上述相应的治理阶段。由于客观环境的制约，中国的海洋治理在相当长的一段时间内处于平面化的治理态势，直至随着海洋利益在国家事务中比重的日益扩大，这一现象才得以部分改观。现代的中国正在进入一个新的发展阶段，海洋利益凸显的现实已是不容回避，所以海洋边疆治理必须由泛化的平面化治理方式向纵深发展，以适应现代化海洋事业发展的需要。海洋治理的深度主要表现在制定合理的海洋治理发展战略，其中包括国家、地方和基层行政组织的管理和协调机制、海洋可持续发展的制度设计、海洋边疆社会与内地的联动发展、海洋边疆社会的安全与稳定、海洋边疆文化建设与海洋边疆生态工程建设等。

第四，妥善处理海洋边疆治理的外向性。海洋边疆被称之为流动的国土，其所承载的资源、交通等特征与外界有着密不可分的联系。正因为如此，海洋边疆在治理上应该重视其外向性的特点。《联合国海洋法公约》颁布以来，全球海洋治理也相应地开启了一个新的历史时期。除了内部治理之外，中国在海洋治理上也应关注与其他国家的合作和开发。因为中国海洋事业的发展，不仅要利用法理框架下的海洋，同时还要广泛利用国际海域。外大陆架和海底高地的开发、航行、渔业、海底区域勘探等已经与中国海洋主权和安全密不可分。因此，中国的海洋边疆治理应充分关注外向性，准确把握国际海洋管理制度发展的趋势，积极参与国际间的海洋治理合作，为国家海洋事业的发展创造更加优越的环境。

结 语

纵观世界上大国崛起的历程，我们不难发现海洋对一个国家的发展具有重大的现实意义。美、英、日、德、法等国都曾经或现在仍然在国际社会舞台上扮演着重要角色，他们的崛起过程实质上也是追求海洋霸权的历程。“海权包括凭借海洋或通过海洋能够使一个民族成为伟大民族的一切东西，是国家兴衰的决定性因素。”[6](P3)冷战结束后，陆地边疆的逐渐定型和利益的相对固化使海洋已经成为世界新的利益交集点，控制海洋也成为新时期实现国家新的发展的重要手段。在世界格局和社会转型发生重大变化的历史节点上，中国要实现新的发展就不能忽视海洋边疆的重要作用。从国家利益的角度来看，无论是战略空间的拓展还是国家利益增长的空间都与海洋息息相关。在全球化背景下海洋边疆将成为维护国家战略利益的前沿阵地，中国必须对与海洋利益相关的诸多因素作出战略抉择，特别是对于非传统海洋安全因素应有足够的应对措施和关注。

海洋利益在某种程度上影响着国家发展的导向。中国是一个海陆双栖型国家，国际政治格局的演变使海洋利益的重要性已超越了我们传统的认知水平。海洋利益的实现与否关系到国家融入世界的程度和影响世界进程的地位。海洋主权的维护与国家整体安全战略息息相关。就亚太地区而言，海洋区域性斗争日趋激烈和扩大化，多方海洋利益矛盾的交织对中国安全战略有着举足轻重的影响。海洋主权的维护离不开一支强大的海上军事力量，而且军事力量的存在对于制衡矛盾的恶化和促进地区稳定和平具有重要意义。建设海洋强国是一个宏大而艰巨的蓝色中国梦。党的十八大首次提出了“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”[7](P40)的宏伟战略。当前建设海洋强国已上升到国家整体战略规划之中，而拓展海洋利益则是走向海洋强国的主要途径之一。从当前的国际海洋利益环境来看，部分国家对中国海洋利益的维护和拓展形成了新的挑战，其中既有资源利益因素在内，也有战略意义上的倾向性。这种局势的出现特别是疆界矛盾的持续升温将会影响中国发展海洋战略的和平进程，在某种情况下或有可能出现矛盾的升级。这些因素的存在对正在实施海洋新发展战略的中国而言不得不做好诸多方面的预警，以防止海洋利益受到侵犯和损害。因此，实现中国在新时代的快速发展就必须凭借广袤的海洋实现国家发展战略，其中既有经济、科技和文化层面的考虑，也应有政治、军事和国家整体利益的权衡。