关于调控财政供养人员规模的思考

陈欣 孙西玲 蔡强

财政供养人员是政府履职的基础条件，如何科学确定财政供养人员的规模，调整优化财政供养人员的结构，合理减轻财政负担压力，实现高效的社会治理并向社会提供基本公共服务，历来是社会关注的焦点，也是机构编制管理工作的难点。本文以潍坊市为例进行财政供养人员情况的分析与思考，并对控制和调整财政供养人员规模提出建议。

一、基础概念的界定

关于财政供养人员的内涵和外延，尚没有统一的界定。根据中央编办政策法规司《机构编制工作用语释义》，财政供养人员指由机构编制管理机关核定机构和编制、人力资源社会保障部门核定人员和工资福利、财政部门列入政府预算范围并核拨经费的机关和事业单位工作人员。释义认为，广义的财政供养人员是指工资福利列入政府财政预算范围的人员，包括机关、事业单位在编人员、离退休人员以及按规定聘用的人员，以及其他由公共财政支付工资福利的人员等。更广义的财政供养人员包括了军队人员、武警人员、国有企业与国有商业银行中行政级别的官员、村居委会成员和机关事业单位的长休人员等。

结合有关数据获取的客观实际，本文探讨的财政供养人员主要指机关、事业单位的在编人员和离退休人员。

二、潍坊市财政供养人员情况分析

（一）财政供养人员规模概况

县市区中，财政供养人员数量较大的为寿光、青州、诸城和安丘。具体情况见图1。

衡量财政供养人员规模，除绝对数量外，还需结合国际通用指标，从不同角度进行考量。一是财政供养系数。即政府财政供养人员占一个国家或地区的总人口的百分比。通常认为财政供养系数这一指标以1%为标准，并以3%为临界点。潍坊市财政供养系数为3.12%，各县市区、市属开发区系數分别为1.52%到3.41%不等，市属开发区财政供养系数总体小于县市区。其中，4个市属开发区方面，保税、峡山、高新供养系数明显小于滨海;12县市区方面，奎文、潍城、寒亭、诸城和寿光财政供养系数相对较小。二是单位GDP供养人数。即每百万美元GDP供养人数，其从经济视角反映了一个国家或地区财政供养人员在经济发展中发挥作用的大小、行政效率的高低等，单位为人/百万美元GDP。据统计，潍坊市单位GDP供养人数为3.34，市属开发区中高新（含保税）0.56、滨海0.76，峡山高达7.4;各县市区分别为2.28到5.3不等，其中，奎文、诸城、寿光和潍城等指标值较小，财政供养人员的行政效率较高。三是单位预算收入供养人数。即每百万美元财政预算收入供养人数，反映了一个国家或地区的财政供养能力和压力，单位为人/百万美元预算收入。潍坊市单位预算收入供养人数为36.34，市属开发区两级分化较重，高新4.85、滨海7、保税7.62，而峡山高达110.85。各县市区分别为22.7到99.3不等，其中，寿光22.7、奎文23.8、诸城27.33，供养能力较强，临朐99.3、安丘79.21，财政供养压力较大，这与我们的日常印象基本一致。四是机关事业单位行政支出占预算支出的比重。此处行政支出指政府预算安排的用于机关事业单位的人员经费和公用经费。2017年全市用于机关事业单位人员工资福利支出及对个人和家庭的补助支出共计275.97亿元，而去年全市一般公共预算收入539.1亿元、支出678.4亿元，用于机关事业单位自身运转的财政拨款占比较高。

（二）财政供养人员结构分析

当前提及财政供养人员，社会上往往存有一种普遍认知，即认为“机构臃肿、人员膨胀”，而在实际工作中经常面临“百家推门要编制”的情况，听到更多的是“缺人”。这种看似矛盾的情形的成因，从财政供养人员的结构可见一斑，有学者将其称为“结构性短缺”。具体体现在以下方面：

1.离退休人员比例偏高。截至2017年4月，全市离退休人员占比高达34.89%，其中，市直比例为29.98%;4个市属开发区总体占比从14.11%到21.5%不等，普遍低于12县市区离退休人员占比（从32.4%到41.35%不等）。从离退休人员与在编人员的比例看，县市区中比例较高的为寒亭71%、潍城67%、昌邑61%、诸城57%。有资料显示，2006年全国离退休人员与在编人员比例为27：100。与之相比，潍坊市的离退休人员占比偏高。这些数字很好地解释了目前的社保缴纳途径下，潍坊市离退休费收支压力大的原因，也是文章界定财政供养人员外延之初，将离退休人员纳入范围的原因。

2.教育卫生等部分行业人员密集。以在编人员的编制性质看，84.22%为事业人员，各县市区事业人员占在编人员比例也均在82%以上，其中有7个县市区的比例超过85%。从行业看，不论全市整体还是各县市区，学校教职员工都是当地在编人员中的最大部分，约占半数左右;医院、乡镇卫生院是人员密集行业，除潍城3.56%和青州14.32%外，一般约占当地在编人员的10%左右;公安系统也是人员相对密集的系统之一。此外，依据机构编制综合管理信息系统的25类中，农林水类、交通类、市政城建类、执法类等事业单位占全市在编人员的比例均达1%以上。

3.年龄、性别比例分布不均。以实有在编人员情况分析，平均年龄42岁，假设以23岁至60岁为工作年龄段，42岁的平均年龄恰好居中位。按照实有在编人员每5岁划分一个年龄段，各年龄段人员分布不均，呈现出以41至45岁段为峰值的对称分布（见图2）。

通过图2，可以发现41至45岁的人员最多、占18.28%，46至50岁和36至40岁年龄段人员次之、均达16%，30岁以下和55岁以上的均仅占10%左右。从全市性别比例看，男性总人数明显多于女性，男女比例为1：0.79，市直男女比例最高为1：0.52，高新和奎文、潍城、坊子、寒亭四区男性在编人员数量均少于当地女性在编人员数量。将年龄、性别结合看，随年龄逐渐降低，女性比例逐渐增多：36岁至40岁男女比为1：1.13，30至35岁男女比为1：1.51，25至34岁男女比例为1：2.02，而25岁以下的人员男女比达1：3.46，其中，潍城区25岁以下年龄段男女比失衡最重，达1：7.56。这印证了人们关于最近十几年机关事业单位新录用人员，女性多于男性。

4.镇街工作人员占比少。以在编人员的层级分布看，市级（含开发区）、县级和镇街三层人员力量分布不均，占比分别为16.91%、77.3%和5.79%，即市级、县级人员为镇街人员的2.92倍和13.35倍。除市级、县级的教育卫生人员外，市级、县级人员数量仍分别为镇街人员的2.3倍和5.9倍。从全省范围看，市级、县级在编人员分别为镇街人员的1.227倍和3.997倍。相比之下，潍坊市的镇街人员占比大大低于全省镇街人员占比。这与乡镇政府作为最基层的政权机关，是党和国家政策落实到“最后一公里”的重要执行者，是基层治理的重要组织者、基本公共服务的重要提供者的实际不匹配。

（三）财政供养人员变化趋势

通过对潍坊市及各县市区的财政供养人员情况进行数据分析，可以发现影响财政供养人员变化的因素较多，其中，最主要的两个因素是历史基数和退休、改革等各类政策。以供养现状为依据，假设在现行政策不变的情况下，预计未来5-10年财政供养人员会出现以下变化。

1.退休人数将大幅增多。从实有在编人员年龄看，今后5年共约2.7万人退休，再一个5年共约3万人退休。对比2012-2014年全市退休人数（分别为0.36万、0.39万、0.5万），未来的5年或10年，退休人数数量更多、增幅更大，同时伴随着平均寿命的延长，退休人员占比将持续增加。

2.学校教职工将出现较大缺口。受“二孩”政策影响，潍坊市近几年出生人口出现了自1989年以来的高峰，分别是2014年108927人、2016年146095人、2017年157390人。而现在的中小学编制是2016年底核定的，基本是以1997年到2009年的出生人口为学生基数。而2005年至2017年的出生人口，即5年后的学龄人口，数量为130.26万，以此为基数按现行编制标准的师生比测算中小学教职工编制数，比现有中小学编制多7000余名。

3.聘用人员管理将趋于规范。聘用人员是财政供养人员的重要组成部分，但鉴于历史原因，其管理不够严格、相关数字掌握不够准确，本文前述分析并未包含这一部分。从过去五年统计情况看，潍坊市聘用人员增加了约6000人。比如，随着政府向社会力量购买服务，规范未纳入正式职工管理人员的管理并保障其合法权益，高校、公立医院实行人员控制总量备案管理，规范公安警务辅助人员管理等政策的执行，聘用人员将成为衡量财政供养人员中不可忽视的内容。

三、关于调控财政供养人员规模的建议

基于财政供养人员规模的研究分析，下步调控主要思路和考虑是，实行大部门制、扁平化管理，优化机构设置;推动部门单位、层级间编制和人员调整，解决“结构性短缺”;按照“小政府、大服务”的要求，深化放管服改革和事业单位改革，规范政府购买服务，更好地发挥社会组织和市场的作用，有效减控财政供养人员规模。

（一）优化党政机构设置和职能配置。一是优化党的组织机构，确保党的领导全覆盖。建立健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用，确保党的领导更加坚强有力。二是统筹设置党政机构，理顺党政机构职责关系，完善党政机构布局。优化机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，避免机构重叠、职能重复、工作重合，整合优化力量和资源，发挥综合效益。三是精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，形成自上而下的高效组织体系。调整优化政府机构职能，深入推进简政放权，减少微观管理事务和具体审批事项;创新监管方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管;减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，尤其是理顺市区行政管理体制，实现流程公开透明，确保各领域各层级机构履职到位。

（二）深化事业单位改革。事业单位是提供公益服务的主要载体。目前，潍坊市事业单位尤其是县市区事业单位布局一定程度不够合理，需通过“撤并转”、绩效考评等方式进一步强化事业单位公益属性，提高公益服务水平和质量。一是清理规范“小散乱”事业单位。压缩事业单位整体规模，对于规模过小、职能萎缩和不开展业务的事业单位，予以撤销;对于职能相近、业务相似的事业单位，进行合并，比如为机关提供信息保障的信息中心，逐步撤销，整合组建大数据中心，统一为各部门电子政务和数据资源管理提供技术支持，打通信息孤岛。二是深化公益类事业单位改革。进一步推进管办分离和去行政化改革，理顺主管部门与事业单位的关系，将行业管理职责和事业单位举办职责相对分离，主管部门减少对事业单位的微观管理和不当干预，真正落实法人自主权。加大高校、公立医院和科研院所高层次人才引进力度，激发单位生机活力。三是加大生产经营类事业单位改革力度。稳妥解决已扎口管理的生产经营类事业单位的历史遗留问题，依法依规处理债权债务，推动此类单位真正走向市场，实现事企分开，以便集中财政资金和人员编制进一步加强公共教育、社会保障等民生事业。

（三）推进镇街行政管理体制改革。乡镇和街道管理体制建设事关国家治理体系和治理能力的基础。要解决镇街尤其乡镇权责不对等、工作力量与任务不匹配等问题，关键在于落实镇街的事权、财权，提升基层工作待遇，营造拴心留人、干事创业环境。一是基层事情基层办。完善乡镇政府功能，将乡镇管理迫切需要且能够有效承接的部分县级经济社会管理权限赋予乡镇政府，强化乡镇政府公共服务职能，增强乡镇基本公共教育、劳动就业、社会保险和公共问题等服务能力。完善便民服务中心建设，实现群众办事“只进一扇门”“一次办好”。二是基层权力给基層。目前，镇街的管理权限和资源较少，总体能力有限。需继续实施扩权强镇，尽可能把资源、管理放到基层，切实把含金量高、乡镇发展急需管用的管理权限放到基层，对下放给镇街的事权，要给予相应财力支持;也要理顺县市区与镇街的关系，实行镇街权责清单和公共服务事项目录清单制度，明晰县镇权责边界，防止县级部门责任转嫁给乡镇政府。三是基层事情有人办。简单讲，需要合理核定编制和领导职数，并保证充足的工作力量。在重新核定镇街编制时，应根据客观情况、工作需要适当放宽核编标准，推动编制资源向镇街倾斜，职责调整、权限下放后人员编制要同步下沉，将简政放权、事业单位分类改革、群团改革、控编减编等调整出的编制优先分配给镇街;统筹使用行政、事业编制，人员统一使用，打通行政与事业人员交流通道;制定用编进人计划时优先向镇街倾斜，镇街出现空余编制的，应及时补充工作人员;有计划地选派县级以上机关年轻干部到乡镇（街道）任职、挂职，优先安排长期在乡镇（街道）工作、业绩突出的干部到县级机关工作;适度核增事业副科级领导职数，注重从乡镇事业编制人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导干部;严格落实乡镇工作补贴政策，实施差别化的绩效激励，提升镇街工作吸引力。

（四）加强和创新机构编制管理。一是严控机构编制总量。严控机构编制总量是永恒的主题。严格机构编制审批，一般不再新增机构编制。确因工作需要调整机构编制的，坚持系统内机构撤一建一、编制内部调剂，巩固控编减编成果。重视加强和发挥用编进人计划管理的“龙头”作用，引导各地综合分析研判各机关事业单位工作职能变化、自然减员与人才需求等情况，优先保障涉及民生等重点领域的用编需求和重点倾斜基层一线，缓解“扎堆退休”“人员断层”“领域短缺”等现实难题。二是统筹使用各类编制资源。这是破解严控总量与事业发展需求矛盾的关键，也体现了“从身份到契约”的变化。比如，各开发区、各镇街统筹使用行政和事业编制，实行编制分类管理、人员统一安排，打破行政事业人员身份界限，赋予开发区和镇街更加灵活的用人自主权。再比如，设立“编制银行”或“编制周转池”，省域或市域统筹周转调剂使用，解决中小学、基层医疗卫生服务等领域的编制需求问题，把有限的编制资源用在“刀刃”上。三是创新管理方式。加强机构编制管理与政府购买服务的协调联动，创造条件转变公共服务提供方式，压缩编制保障范围，降低编制需求;规范聘用人员的管理使用，比如，按部门控制聘用人员规模总数，采用公开考试等途径统一招聘，从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度，由用人部门实施年度考核等;健全完善人员经费信息系统建设和使用，加强和规范机构编制实名制管理，强化部门间的协调配合和综合约束机制，充分发挥实名制的基础作用。四是加强监督检查。拓展机构编制监督检查的形式和范围，对机构改革、机构组建、人员编制增减等进行跟踪问效，开展“条条干预”专项检查;坚持编制就是法的理念，完善机构编制文件规定，对严重超编、超配领导干部职数、“吃空饷”等典型案件坚决查处，强化机构编制的刚性约束力和严肃性。

关键词：财政供养人员 机构编制管理 考核