环保资金预算绩效评价工作分析研究

杨 艳

(江苏省生态环境评估中心，江苏 南京 210036)

预算绩效理论研究和实践探索可追溯到20世纪的西方国家，其理念萌芽于1907年美国纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”。而我国针对财政支出绩效管理的研究相对较晚，这与我国各项财政政策体制改革及经济社会发展进程息息相关。近年来，随着我国公共财政政策体系建设的不断完善，各项实质性财政改革也逐步铺开，特别是在改革过程中出现的一些新老问题，促使国内学者去进一步探索符合我国国情的政府预算管理制度。本文主要结合环保资金管理涉及的绩效评价工作进行了分析研究。

1 国内外预算绩效管理体系发展与研究

1.1 国外预算绩效管理体系发展与研究

国外绩效管理理论研究和实践已经历了半个多世纪，以美国、英国、澳大利亚等为代表的OECD国家都不同程度的参与到政府预算绩效管理改革中来。与此同时，许多新兴发展中国家，特别是经济发展较为迅速的亚洲国家，如马来西亚、新加坡、菲律宾等也加入了政府预算绩效管理的改革中来。甚至在世界银行、国际货币基金组织等国际组织的帮助和指导下，一些第三世界的非洲国家也尝试了相关变革，如坦桑尼亚、乌干达、加纳等。可见，政府预算绩效管理改革已经形成一种全球化趋势，其在不同发展水平国家的实践，为进一步完善预算绩效管理改革积累了经验，也为今后各国推广应用理清了思路。

目前，国外对预算绩效管理问题的研究主要集中在两个方面：一是在西方发达国家不断出现新经济社会问题的背景下，研究西方国家“政府再造”运动和在全球范围内的推广，思考其对政府预算绩效管理制度改革的影响。二是从政府预算制度改革与创新的角度，探讨已经在实践中取得的成效和产生的影响，以及完善预算绩效管理制度存在的困难和障碍。

1.2 国内预算绩效管理体系发展与研究

党的十六届三中全会指出要“建立预算绩效评价体系”，2008年《政府工作报告》中又明确提出“推行行政问责制度和预算绩效管理制度”。2010年1月，胡锦涛同志在政治局第十八次集体学习时强调，必须深化财政税体制改革，推进依法理财、民主理财、科学理财，完善公共财政体系，提高财政管理绩效。按照党的十六届三中全会关于“建立预算绩效评价体系”的规定和要求及财政部的统一部署，从2001年起，开始进行预算绩效评价的小规模试点，并取得了一定的成效。2011年4月，财政部修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，以积极推进预算绩效管理工作，规范财政支出绩效评价行为。从此，包括环保资金在内的财政性资金安排支出绩效评价及相关管理活动都要遵从本办法相关规定。加强预算绩效评价与绩效管理不仅仅是深化财税体制改革的重要路径，更是实现我国公共管理科学化的必然选择。

2 预算绩效评价与预算绩效管理关系

2.1 预算绩效评价

预算绩效评价指政府和财政部门根据财政效率原则，借助绩效指标，按一定程序和标准对公共支出绩效做出客观、公正的评价。首先，绩效评价的主体是政府和财政部门，即政府和财政部门是公共资金的评价人，用款部门、单位是被评价人，绩效评价以政府名义进行，财政是组织者。其次，评价的对象是公共资金。对公共资金的绩效评价既包括对行政事业单位支出的绩效评价，也包括对国有企业资金的绩效评价。再次，绩效评价必须按既定的原则和程序进行。财政效率不同于行政效率和经济效率的效率标准，因此必须按科学的程序和标准进行评价，以保证评价结果的客观性和公正性。最后，绩效评价是对公共支出效果进行评价的制度，目的是回答“政府花的钱是否值得”问题。

2.2 预算绩效管理

预算绩效管理指以绩效指标和事业成本为核心，以绩效目标、拨款和评价为基本环节，以绩效目标为主的公共支出管理模式。预算绩效管理从绩效目标开始，经绩效拨款、评价环节，又回到绩效目标上的循环模式，绩效指标和成本是预算绩效管理的核心，绩效评价是基础。总之，预算绩效管理是一种全新的、特殊的行政管理方式，是在绩效评价方法下进行的一种公共管理模式。

2.3 预算绩效评价与预算绩效管理的关系

从二者的关系看，预算绩效管理是实现科学理财、推动公共管理科学化的重要抓手，而预算绩效评价则是科学理财的起点，是政府改革的基本路径之一。简而言之，预算绩效评价是绩效管理的基础环节，预算绩效管理的核心就是绩效评价[1]。

3 预算绩效评价体系构建必要性

3.1 预算绩效评价工作意义

预算绩效评价作为财政领域一项重要的管理创新方法，是指制定一系列科学、合理、多层次的绩效指标体系，通过定量定性的对比分析，来考察指标的实际完成情况，从而对预算绩效进行的间接评价。预算绩效评价关注的不是预算执行过程，而是执行结果[2]。因此绩效的衡量是实行预算绩效评价的基础，在预算绩效评价中难度最大、最关键的部分是如何制定绩效指标。因此，只有制定出一套既科学又符合实际的绩效指标，才能以客观公正的绩效评价体系代替传统的业绩考核，才能有效地改变目前各项考核的形式主义做法[3]。同样，怎样客观、真实、有效评价环保资金效益，构建、完善环保资金绩效评价体系具有同等重要意义。

3.2 预算绩效评价体系构建必要性

预算绩效评价体系是在市场经济条件下，政府预算管理模式发展到一定阶段，进一步加强预算支出管理，更好发挥预算资金效益的客观选择。作为部门预算改革的完善和提升，构建预算绩效评价体系已成为我国公共财政改革顺利实施，以及提高政府预算管理效能和财政资金有效性的重要保障。不论是在环保领域，还是在其他资金管理方面，建立预算绩效评价体系可以使公共财政框架下的政府支出范围准确化、具体化，利于预算管理水平的提升，是提高我国政府决策水平和建立高效政府的需要[4]，具有一定必要性。

4 环保资金预算绩效评价工作存在问题及建议

目前，预算绩效管理体系正在构建，一些单位预算通过绩效评价进行管理，在绩效目标设定的导向下，创新管理理念和管理方式，以科学合理的评价方法和评价标准为核心，针对财政支出与产出进行考核评估。预算绩效评价是预算绩效管理的重要内容，但在包括环保资金管理在内的实际评价工作过程中仍存在一些问题。

4.1 预算绩效评价存在的问题

首先，对预算绩效管理重视不足。将绩效管理理念引入部门预算是近年来的新做法，因此在很大程度上受到传统的计划经济观念影响，相当一些部门对绩效管理重视不足，对绩效评价认识不充分，往往从各自局部利益出发，忽略最终质量和效益。同时，相关主体缺乏足够的责任意识和管理意识，认为预算绩效评价工作仅仅是财务部门的职责，在实践过程中缺乏部门共同参与协调意识；预算绩效管理不仅只涉及财政管理，更应是一项系统工程。

其次，对预算绩效评价约束不够。对于预算绩效评价来说，最终是为了将财政支出结果用于衡量公共产品和公共服务的质量与效益。在操作过程中，需要通过预算绩效结果和预算资金分配相互配合来开展预算约束工作，但是评价对象的选择和绩效目标的设定以及评价方法的运用和职责定位上又难以获得统一标准。再加上评价结果难以构成预算资金分配的依据，给各部门预算绩效评价带来负面影响，导致预算绩效评价大多成为形式，发挥不了预算绩效评该有的作用。

再次，对绩效考核效果重视不够。从分类上看，绩效评价按考核内容分为业务和财务两方面。对于业务方面，涉及项目的立项目标及合理性、项目的完成进度及验收情况、经济社会效益等内容。对于财务方面，涉及资金的落实、实际支出以及财务信息质量等内容。显然，业务方面涵盖了绩效管理的结果导向要求，体现了预算支出的最终效果。但根据实际的操作结果来看，很多是财务方面根据遵从性指标和业务合规性指标开展相关工作，只强调项目本身的管理和财务绩效，缺乏对预算资金运用最终效益的分析考核。

以上这些问题在环保资金预算绩效评价工作中同样存在。

4.2 建议

4.2.1 加快环保资金预算绩效评价的法制化建设

法律保障是顺利推进绩效管理改革的基础，建议逐步建立专门的环保财政支出绩效评价法律法规或在法律法规中对环保财政支出绩效评价进行有所规定，用法律手段将环保资金预算支出绩效目的、程序、结果应用等予以明确。

4.2.2 在环保资金管理单位设立专门的预算绩效评价部门

当前环保相关的行政事业单位预算绩效评价工作主要由财务部门牵头并组织实施，这种组织管理形式存在着明显的弊端，需要设立专门的环保资金绩效绩效评价部门，对绩效评价工作进行统一推进、管理。

4.2.3 强化环保资金预算监督机制

扩大上报人代会审查部门预算范围，将涉及国家秘密之外的环保相关部门预算上报人代会审查，自觉接受人大及其常委会对部门预算、预算执行情况的监督，积极配合审计部门开展环境审计监督工作，增强内部监督职责，提高环保部门预算绩效管理重视程度。

4.2.4 加强环保资金绩效评价结果运用

将环保预算资金分配与预算绩效评价结合起来，形成一定的约束机制，将环保预算支出绩效评价结果作为安排下一年度环保预算的重要参考依据，对实施效果较差、环境绩效不明显的项目取消或减少资金分配额度，调整优化下一年度预算支出方向。

4.2.5 建立预算管理与评价相结合的整改机制

针对环保资金绩效评价过程中发现的问题，有针对性地制定改进措施，加强预算管理。建立环保资金绩效评价结果公开制度，引导社会公众参与绩效评价，提高环保预算支出透明度，接受人民群众的监督。