环境影响评价公众参与中“公众”的法律定位

摘  要：环境影响评价作为重要的环境保护法律制度，往往涉及建设者与反对建设者之间，价值观与利益之间的冲突及取舍，以及利益与风险负担的平衡问题。因此环评公众参与机制具有不可忽视的法制度价值。但目前我国相关立法中，对环评公众参与的“公众”界定比较模糊，内容不统一、混同。为了进一步解决环评公众参与的可操作性问题，应采用总分、排除法+类型化的定义方法，对环评公众参与的“公众”做更深入、更细致的制度设计，打破公众参与在学理和规范上的缺位现象，保证公众的代表性、全面性和利益相关性，更好发挥公众参与的机能。

关键词：环境影响评价;公众;法律定位作者简介：张晓云，南京师范大学法学院博士生，安徽科技学院法学系副教授，主要研究方向：环境法和行政法（E-mail： xiaoyunzhang@163.com;安徽 凤阳 233100）中图分类号：D912.6      文献标识码：A        文章编号：1006-1398（2018）06--

改革开放以来，随着我国经济持续增长，工业化水平不断提高，城市化急速推进，环境问题日益突出。不仅如此，环境问题已经超越环境本身，成为社会和政治问题，因环境问题而引发的利益冲突加剧。环保与经济站在同一阵线，都是国家整体发展规划不可或缺的左右手，唯有环境、社会、经济的三赢策略，才能实现中华民族伟大复兴的中国梦。有学者认为：当前我国的环境抗争抑或治理的困境，其根源不在于发展主义的幽灵，而在于“社会”的缺席。^①面对日益错杂复杂的社会公共事务，我国迫切需要从过去的单向一元结构走向多元共治，从传统的国家主导型向国家、社会和公民协同治理型转变。2015年《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中提出要“完善公众参与制度，维护公众环境权益”。2017年习近平总书记在中共中央政治局第四十一次集体学习时强调，“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境……完善环境保护公众参与制度。”即“最严”的法治观，必须靠制度、法治和正确的群众路线来推进和形成。在中央全面深化改革领导小组第十四次会议上，他再次强调：“生态文明建设要形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的新格局。”据此可知，在当下中国环境法治领域，国家日益重视社会化权利对国家权力的补充和制约。^②正如“地球日”发起人丹尼斯·海斯说：“环保不仅靠政府，更靠每个人的生活方式的选择。”通过借助公众的理性维权行动，动员公众的参与以完善我国环境治理主体，改进环境治理效果，才能真正有效改善整体环境状况。^③

一  问题的提出

《中华人民共和国环境影响评价法》（下简称〈环评法〉）强调公众参与，是与环境问题的特点分不开的。环境行政，因涉及广泛的利益冲突，以及决策于未知之中。这些特质决定在环境行政程序上，必须通过公共参与来增强其决策的正当性。通过公众参与制定，可确保环境决策获得公众广泛的信任与认同（重视多数人的意见，需要多元广泛的参与），以提升公权力行使的正当性，同时并可保障公众自身的基本权利（强调个人的地位与尊重）。早在1992年，联合国就在其通过的《21世纪议程》中就明确提出：“公众广泛参与决策对于持续发展是必不可少的。个人、集体、团体需要参与有可能影响他们决策的环境影响评价。”环境影响评价制度适用对象的规划项目或建设项目，往往是大规模或是对环境较具影响性的重点项目，其不仅容易对周边居民造成影响，同时也因为开发规模较大或开发地点经常处于环境生态较为敏感的地带，或是项目本身就属于“邻避设施”，往往容易引起环保团体高度参与兴趣，自然产生公众参与的需求，以此广泛收集信息、保护利害关系人权益以及提高决策接受度。此种情形下，公众欲通过参与环境影响评价程序的方式，以表现关切或影响决策作出的企图，也已逐渐成为势不可挡的集体力量，这也是环境影响评价公众参与程序经常成为讨论的议题的背景因素。因此，如何构建完善的环评公众参与制度，以善用民间理性力量，广纳信息，协助环境行政的正确性，提高决策的接受度，并确保利害关系人权益与一般公众在环境决策中的主体地位，对于促进我国环境与经济可持续发展，以及公民社会与生态民主等目标的实现而言，都有其长远的意义。完善的环评公众参与制度的建立，才能作为调和环境保护与经济发展的对立性，消弭一般公众与专家学者间在专业上落差的利器，否则将适得其反，而成为纷争的开端。

在环评公众参与立法过程中，作为主体的公众，自然是首先需要加以界定的。我國的《环评法》《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境保护公众参与办法》及新修订的《环境保护法》等都规定了公众参与，作为权利参与者公众的法定行为模式大为丰富，但实际参与的“公众”意指为何的问题却悬而未决。实践操作中“公众”的内涵和外延是极为复杂的，正如学者所言，“既有制度使用了‘公众‘一切组织和个人‘有关方面等来指代权利参与者，专家、媒体、行业协会、公益社团等有时是公众之外的政府辅助人，有时是公众的一类”，导致环评单位或建设单位会从自身利益角度确定相关参与主体，不能充分反映相关利益群体的利益。如“沈阳市科特真空机电设备厂与辽宁省环境保护厅环保批复纠纷”案中，作为第三人的建设单位称：“环评是建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。对工业生产和科学研究是否会造成影响，并非环评的关注范围。上诉人企业的生产经营活动不属于环评的客体，上诉人企业不属于被征求意见的‘公众范畴，案涉环评公众参与符合法律规定。”相应的司法机关也从环评的法律内涵入手，以一个含义模糊的“环境权益”来界定利害关系，将涉及人身权和财产权的公民排除在行政诉讼之外。

关于是否应给环境公众参与中“公众”进行明确的定义，学界目前还存在着争议。赞同者认为，“公众作为一个相对广义的法学概念，具有相对明确的指向性，有必要进行分类。”反对者认为，“对公众的范围或者类型设定越详细，其实也意味着对公众范围限制也就越大，排除的公众类型也就越多，会限制一些公众的参与和监督权利，效果适得其反。基于法律实用性的考虑，既然无论怎样定义公众都不确切，就没有必要给公众下定义。”笔者赞同应对环评公众参与的“公众”做更深入、更细致的制度设计，打破公众参与在学理和规范上的缺位现象，更好发挥公众参与的机能。因为，环评公众参与“公众”含义的明确，不仅有助于推动国家权力的分化转移和社会公民意识的显现表达，保障环境影响评价的公平和公正，使公众日益成为推动政府治理理念和模式转变并最终实现“环境善治”的基本力量，而且也有助于保护公众的合法权益。

   二  目前我国环境影响评价公众参与中“公众”的法律界定及评析

环境影响评价中的公众参与是规划或建设项目的实施者与受影响的公众之间的相互交流，其目的在于通过让公众发表意见和建议，达到规划或建设项目的合理性目标，减少环境影响的一种措施。我国2002年通过的《环境影响评价法》第5条规定，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环评。该法第11、12条对公众参与环评做了更为明确的规定。2009年10月实施的《规划环境影响评价条例》增加了举报制度和进一步论证制度。2004年《环境保护行政许可听证暂行办法》对涉及环境保护有关行政许可的听证事项、程序等做了较为详细的规定，是公众参与环境行政事务的一项制度性进步。2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》细化了建设项目环评中公众参与的有关规定，成为公众参与环评的重要指南。但仅仅明确环评公众参与原则是不够的，要知道并不是所有的公众会自动成为环境保护的参与者。因此，公众参与核心的问题是如何界定公众。

（一）目前我国环境影响评价公众参与中“公众”的范围

“公众”一词英文“Public”的解释为“大众”和“群众”;在《现代汉语词典》中，公众泛指“社会上大多数的人”。一般来说，公众有社会学的概念，也有法律上的概念。公众参与的“公众”范围，使用不同文义用语，也彰显不同的范畴界定。社会学意义上的“公众”是指“任何因面临某个共同问题而形成的，有着某种共同利益，并为某一特定组织的工作产生互动效应的社会群体。”^②环评法律上“公众”的概念与社会学上“公众”概念，有着极大的不同。叶俊荣学者认为，“广义上的环评公众，是指除开发及审查环评的机关之外，其他相关机关、地方政府、学者专家及当地居民等。”^③欧盟2001年7月颁布的策略性环评指令（Richtlinie 2001/42/EG）对“公众”给予了环境法上的定义。该指令第2条第4款，将公众定义为“个别或对数个自然人或法人，以及符合内国法规范与实务的各类协会、组织或团体。”另外，该指令第6条第4款进一步规定，“前述的公众概念应包含因进行该指令所规定的决定程序而受影响，或可能受到影响者，或是与该指令的决定程序具有利益关系者。”美国的《环境保护法》将“公众”定义为，“在环评程序中对范围界定文件和环境影响报告草案提供意见和看法的、受提议行动影响的或者有兴趣的人群或组织。”

我国1998年颁布的《建设项目环境保护管理条例》第15条规定公众参与主体为“建设项目所在地的有关单位和居民”。2002年《环境影响评价法》则用“公众”代替了“居民”，体现了公众参与主体范围的扩展。但目前我国在不同的法律、法规、规章和行政规范性文件中，大都只是提到“公众”一词，缺乏对“公众” 进一步的概念界定。相关立法中有关“公众”的含义，有狭义上的“公众”，即公民，将其与单位和专家并提，独立于单位和专家之外;广义上的“公众”，包括单位和个人，单位和居民，有关部门、组织、专家，建设项目周围单位、个人;最广义上的“公众”包括任何單位和个人。具体而言，有以下几种情形：

1.一般性或任何人

由字面可知，其对于参与者并未有任何资格限制。即便项目的具体实行，或是程序完成后做出的决定不论内容如何，并不影响其权利、法律上的利益，乃至于其他利益者，均可以参与并提出异议或意见。如《环境影响评价公众参与暂行办法》第4条“国家鼓励公众参与环境影响评价活动”;《规划环境影响评价条例》第6条规定的“任何单位和个人”。

2.利害关系人或利益关系人

相对于前述一般性或任何人，此处参与者的范围较为限缩。其主要考虑行政和参与者间，会随着规划许可或建设项目许可决定的作出出现或将出现一定的环境影响而产生某种特殊紧密关系。

（1）利害关系人

“利害关系人”这一概念最早出现在管理学领域，弗里德曼认为，利害关系人是“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体相关者”。被引入行政立法后，利害关系人为各类行政行为相对人之外的，其权利或法律上利益因行政行为的作出，以及行政程序的进行而受到影响的相关人。即主要是由相关性或利益性等特征作为划定参与者范畴的依据。我国立法上将其列为受影响的公众。如《环境影响评价法》第11条、21条分别规定公众参与范围是“专项规划或者受建设项目影响的项目所在地周边区域的公民、组织”;《规划环境影响评价条例》第13条“征求有关单位、专家和公众的意见”;《建设项目环境保护管理条例》第14条“建设项目所在地有关单位和居民”;《山东省实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》第16条规定中的“建设项目周围、个人意见”。《陕西省实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》第15条规定，“被征求意见的公众中应当包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。”

（2）利益关系人

利益相关是一个平衡问题，以行政行为是否对第三人的其它利益产生影响为判断。此处的利益，并非仅限于传统用此判断有无诉讼权能的公权利及法律上的利益，还包括私法上的权利，乃至各种经济、生态、社会、文化非物质性质，与各种非以不正当手段所获得，因可信赖的利益在内。如《环境影响评价公众参与暂行办法》第15条中规定，环评公众的选择“应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。”这里公众就不仅仅局限于“受建设项目影响的公民、法人或其他组织的代表”，还包括利益相关人。

（二）我国环境影响评价公众参与中“公众”的评析

如前所述，目前我国环评公众参与的“公众”内容不统一、混同，也没有对参与的“公众”的范围、代表性作出要求。以“任何单位和个人”或“公众参与”确定公众的外延，形式上为正面定义，但结合具体语境则实为排除法定义。对于“单位”“专家”有的将其列为公众，有的将其与“公众”并列相提，排除在公众之外。如《环境影响评价法》第5条所说的公众是有关机关、专家和公众（这里的公众是不包括专家的公民）。    1. 公民抑或自然人

公众参与应用到环境法等法学领域时，必须区分公众与公民的概念。公众中使用“公民”这一概念是有缺陷的。公民是具有政治意义的法律概念，通常是指具有一国国籍，并根据该国宪法和法律享有权利和承担义务，并受该国法律约束和保护的自然人。它显然不包括外国公民和无国籍人。而公众并不一定是一国的公民，居住在一国的另一国公民也可能成为公众。将环境参与权仅限于本国公民，其范围显然过于狭窄，既限制或剥夺了在中国境内工作或生活的外国人或无国籍人的环境居住权，也不利于环境的保护。因此，环境参与权的享有人应是无任何限制条件的自然人。

2.关于单位的公众身份

目前我国相关环评法律、法规中，将“有关单位”和“公众”并列相提。对此有学者认为，“环评法律、法规中有关单位、专家的主体身份，并不适合一般社会公众的主体身份。”因为，立法并没有明确何谓有关单位，“是编制规划，实施项目建设的单位，还是与编制规划，实施项目建设的同行业或有影响、有利益关系的单位。”实践中这里的有关单位大多是是基于行政职权或职责关系的行政机关，其依法获得环评参与权力。但和环评的项目存在某种利害关系，与一般社会公众还存在着重大差别。因此，政府部门、环境行政主管部门在行使职权或职责过程中，不应属于公众的范围。

3.关于专家的公众身份

关于专家身份的公众，有学者认为，“当专家以公众身份参与的时候，他们是公众的构成部分。但是，一旦这些专家和学者被作为专门的人才而被邀请参加环境影响评价文件的拟定时，他们就不属于公众的范畴。”因此，专家可以分为基于“专业知识”的专家和基于“自身利益”的一般公众。前一类是特指非一般公众的主体，他们发挥参与环评的价值与一般公众存在差异，其以中立的身份出现在环评决策中，以专业性知识和技术，发挥专家咨询的作用。有学者认为，“专家参与评议虽然与一般意义的公众参与监督决策具有一定的差异，但是基于其相对于规划编制机关、审批机关以及审查小组召集部门的独立的第三方地位，其在一定程度上也能发挥出独立决策、民主监督的效果。”部分学者对于前一类特殊的“专家”是否属于真正意义的公众存有争议，认为“这类专家通常站在专业立场的角度思考问题，他们所考虑的是决策的科学性，并不能反映环评决策影响的公众的意见。”“虽然《环评法》规定参加评审的专家将从设立的专家库中随机择取，并规定对环评实施后仍产生显著不良环境影响的，要依據具体原因追究责任。但部分专家在独立审查时会受到所在部门利益的压力，其独立性和客观性无法得到充分保证，而在实际操作中要追究其责任也很困难。如何对专家审查进行制度监督，没有具体的制度规定，仅仅依靠专家的职业道德来确保审查的，就制度设计而言存在着道德风险的问题。”实践中，环境部门，经常用“专家咨询会”代替其他公众参与方式。但现实经验告诉我们，专家并不总是诚实、可靠和负责的。“真正为坚持真理而发出自己的声音，不为金钱所动的‘好专家只有10%左右，大部分‘专家都是‘随风倒” ，在这种情形下，专家就不应该属于公众的范畴。

4.“受影响”的公众身份

对于作为自然人的个人来说，究竟是否任何人都有权参与到环评程序中去，还是有限定性的条件。我国环评法律采取的是“受影响”作为标准，但又应如何划定所谓“受影响”的范围。近年来，法院诸多判决除肯定环评批复的性质为行政行为外，更肯定“当地居民”对该审查结论具有法律上的利害关系，而得以寻求法律救济。即使承认建设项目所在地居民对环评审查结论具有法律上的利害关系后，仍需再行界定何等范围内的居民，方属于开发行为当地的居民。一般而言，利益明显受到损害的公众有着极大的参与激励，成为“敌对者”“挑战者”或者“绊脚石”，而受益的公众往往是间接的或潜在的，是不坚定“盟友”“旁观者”和沉睡状态的“影响力人物”。同时，有学者指出，“我们是否就以此得出结论，‘只有受到开发活动影响或开发活动及其后果存在利害关系的个人才能具备参与的资格呢？”答案是否定的。朱谦教授认为，“公众参与的目的所指向的是私人人身、财产利益与环境公共利益的二元结构。但我国现行立法的制度设计，过于强调私人环境利益的主体参与，而对于维护环境公共利益主体的关注以及相应的制度设计明显不足。”如目前我国核电站环评的“公众”局限于项目所在地有关单位和居民，但事实上，核电站的影响范围难以准确界定，导致核电站周围的公众因为获得了更多的信息或补偿，反倒没有恐核情绪，而离核电站更远范围的公众会反应激烈。    5.非政府组织的公众参与身份

非政府環保组织，是以环境保护为主旨，不行使国家行政权力，不以营利为目的，从事社会环境公益服务活动的公共组织。在环评领域，非政府组织能否作为公众参与的主体，一直存在争议。《环境影响评价法》并未明确非政府组织是否可以作为公众主体。即便是《环境保护公众参与办法》也未完全解决非政府组织环评公众参与的主体问题。有学者认为，应对环评法中的有关单位做“目的解释”，将非政府组织纳入有关单位中。

除了法律依据的缺乏以外，非政府组织参与角色的定位也影响其在环评过程中的公众身份。实践中，非政府组织的参与角色有两种：一是直接参与者。非政府组织作为直接参与主体，参与到环评行动中，或代表普遍公众直接参与环评活动。二是间接参与者。即非政府组织是政府—公众、企业—公众之间重要的中间层，它们可以将围绕环境问题的矛盾、冲突引向和平理性的解决轨道。

（三）我国环境影响评价公众参与中“公众”范围的影响因素

1.环评公众参与的时机

公众参与是对环评许可实施监督的有效手段，此时的监督包括对行政机关、环评单位和建设单位的监督。因此，公众应参与规划或建设项目的环境管理全过程。但是，现实情况是我国的公众参与时机比较滞后。环评的公众参与一般在环评报告编制阶段提出，而没有规定在环境影响识别和环评报告书大纲阶段进行公众参与。同时我国《环境影响评价法》也仅规定了规划草案报送审批前或报批建设项目环境影响报告书之前和报送环保部门审批阶段进行公众参与活动。一般情况下，审批部门仅审查建设单位附在环评报告书中的公众参与专章和公众参与资料，除非存在重大争议，审批部门不会再进行公众参与活动。这也导致将参与者的范围限定为环境影响严重或者可能受到影响地域的居民，而且限定参与者只能提出对建设项目的实施是否赞同的意见。

2.环评公众参与的方式

根据我国《环境影响评价法》《环境影响评价参与暂行办法》《环境保护行政许可听证暂行办法》以及《环境保护公众参与办法》的规定，我国环境影响评价公众参与的方式包括征求意见、问卷调查、座谈会、听证会、论证会等。但是却没有对这些参与的形式做出具体明确，其也无法选择适用。在环评的早期阶段，建设单位和环评机构对项目的环评信息进行公示，并要求利益相关者提供意见及建议等。但许多项目的环评被公告在受众面积极小的媒体上，或小区公告栏上。在环评机构编制环评报告的过程中或后期，会要求建设单位进行公众参与活动，但大多数采取问卷调查的形式。而此种形式的参与容易流于“形式”，问卷调查承担主体会对公众代表的选择进行操控或“假参与”。对环评许可的听证范围，则进一步限定在意见分歧或可能造成严重影响的项目及专项规划之内，并只准许利害关系人或其代表人的参与。

三  我国环境影响评价公众参与中“公众”的科学内涵（一）我国环境影响评价公众参与性质的定位

环评公众是环境信息传递者、环境权益维护者、环境决策的监督者。但公众不是单一群体，而是多样化、持续变动的利益和联盟集合体，每一种都应着利益受到影响的一类公民。环境保护关系到全社会的公共利益和社会成员的集体意识，同时又涉及到确定的对象和边界，也因此界定了公众中不同需求等级的参与者。在利益界定方面，存在基于公益的参与与基于私益参与、主要利益与一般性利益的区分。前者的区分决定了参与的资格，后者的区分决定了参与的强度。公益参与是个体借助于非义务、志愿性无偿帮助其他个体或组织而参与到环评中的行为，这样的公益行为需借助组织化、制度化的方式来进行。私益参与是公民在自身利益的驱动下，主动介入到环评中，实现利益的表达和利益的维护。根据我国《环境影响评价法》及其它相关法律法规的规定，受建设项目影响的周边公众是最直接的参与主体，而一些可能无直接利害关系，环境保护的非政府组织并没有获得法律的确认可以获得公众参与的资格。

公众参与是宪法基本权利保障原则和民主原则的基本要求，其为宪法层面的基础性权利。我国《环境保护法》第53条规定了公众参与的权源基础，明确了公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。同时，按环境权的基本原理，一个人、一个单位或团体，只要他是环境的主体（有环境权），有参与的要求，就有权参与环境影响评价。绝不仅仅是利害关系人才能享有的权利。同时，环评具有高度的专业性和科技性，公民个人的“防卫性”参与自可增强环评的民主正当性，但其在实质地提升环评决策理性和周密保护自身合法权益方面未必有理想的效果。非政府组织往往具备相关的专业知识和经验，其参与有助于增强环评程序的实质辩论和风险交流。因此，环评公众参应包括公益参与和私益参与。    （二）我国环境影响评价公众参与中“公众”的法律界定

在界定“公众”概念和范围时，笔者认为可以采用总与分、排除法+类型化的定义方法。具体而言可以借鉴欧盟的做法，分为“一般公众”和“有关公众”。在总则中给一般“公众”下个具体定义，在分则中，针对环评的类型和参与的目的，对“有关公众”范围给出一个明确的分类。   公众是社会人的集合，而社会人的基本成分和前提首先是自然人，个人在公众参与中应处于主体地位。而作为“团体或群体”的公众，又包括两部分：其一是法人，一般包括机关法人、事业法人、企业法人和社团法人等四大部分;其二是其他社会组织，这是一个包容性很大的概念。具体可以包含行业组织、协会、非政府组织或社会团体。因此，总则中“一般公众”的定义为，“除开发及审查环评的行政机关之外，具有完全行为能力的自然人、法人、行业组织、协会、非政府组织或社会团体。”同时，世界银行环境影响评价的公众咨询要求针对两类不同的群体：第一类群体是受建设项目直接或间接影响的团体，特别是穷人和易受伤害的人以及利害关系人;第二类群体那些由于他们的特殊关系或专长，可能对潜在的影响的性质、范围、特点拥有相关信息的人。有鉴于此，在分则中界定“有关公众”时，主要应考虑“哪些人的利益因此受到影响”“听取哪些人的意见有利于决策信息的完整”“哪些人的事前参与有利于后期决策的执行和可接受性”这三个因素。

1.受到环境影响的项目所在地的个人和单位

項目所在的个人、单位，其利益往往受项目的开发影响最大，也最直接，其对开发建设的环境决策的接受或反对也是最明显的。因此，一定要征求他们的意见，以维护其人身、财产或环境权益不因建设行为而受到损害。我国《环境影响评价技术导则  公众参与》（征求意见稿）将受建设项目直接影响和间接影响的和单位纳入公众的范畴，但并不包括规划项目中受影响的个人和单位，也不包括“存在利害关系”的个人和单位。因此，将来立法时，对于“受到环境影响”的界定，应采取“受到直接影响”“受到间接影响”和“存在利害关系”三个标准。项目所在地个人、单位不仅包括建设项目也应包括规划项目。具体的“个人和单位”可以参照《环境影响评价技术导则——公众参与》（征求意见稿）作如下规定：“（1）受项目直接影响的单位和个人。如居住在项目环境影响范围内的个人;在项目环境影响范围内拥有土地使用权的单位和个人;利用项目环境影响范围内某种物质作为生产生活原料的单位;个人和项目实施后，因各种客观原因需搬迁的单位和个人。（2）受项目间接影响的单位和个人。如移民迁入地的单位和个人;拟建项目潜在的就业人群、供应商和消费者;受项目施工、运营阶段原料及产品运输、废弃物处置等环节影响的单位和个人。（3）与项目存在利害关系的单位和个人。此类人关注环境的美学、生态等因素超过关注当地居民的生活环境。”

对“项目影响范围”的判断标准在建设项目环评中，可采取环评范围标准。即凡在进行环评范围内的居民，应属当地居民的范畴。如我国台湾《开发行为应实施环境影响评估作业准则》以及《开发行为应实施环境影响评估细目及范围认定标准》规定，至少在开发行为5公里范围内的区域，均为受开发行为影响的地区，所以此范围内，居民应属于开发行为的当地居民。对于规划项目则采取“存在利害关系”标准，并不一定限定在项目环评范围内的居民。而应因个案而有不同。如核能发电厂等设立，因核能发电厂一旦造成危害，影响所及甚远，所以当地公众可扩及其他行政区域内的居民。

2.专家不属于公众之列

专家不应属于公众，但由于环境问题极为专业与复杂，从“风险评价”到“风险管控”，从事实的“科学认定”到“价值取舍”都非一般公众可以轻易了解。笔者认为应借鉴我国台湾地区的做法，在环评中将建立“专家代理人”。专家代理人属于环评公众的范畴，但目前我国立法中规定的环评公众参与形式“专家咨询会”中的专家不应属于公众的范围。“专家代理人”是指在环评阶段，针对决定风险大小和可接受风险的评价阶段，由利害关系人、环保团体和当地居民等各自推荐其信任且具有特定领域经历及专长的国内专家各2人，来代理公众进行专业对话，对争议事项的事实与推论，进行价值中立和科学事实的对谈，做理性多元的探讨，使争议各方不受沟通扭曲影响，进而取得最佳的客观评价结果，供环评机关参考。如深圳西部通道环评事件中，荔林社区两位退休高级工程师根据政府公布的数据，亲自测算出相关数据。上海磁悬浮环评事件中，闵行区的“嘉禾苑”业主委员会邀请磁悬浮专家给大家作报告，“锦鸿公寓”邀请上海交通大学的机电教授与建设方的专家进行对谈。同时，“专家代理人”通过专家与各相关利益团体不断的讨论与沟通，达到环保知识的提升与全民共识的建立，有效连结风险评价、风险沟通和风险管理，以平衡和解决环保与经济发展的冲突问题。

3.非政府环保组织

随着经济改革和社会转型的深入，社会管理主体由一元走向多元，非政府组织已经成为社会管理创新中不可或缺的力量。中国致力于环境保护的非政府组织很多，既有由政府发起和成立的非政府组织，也有民间自发形成的环保非政府组织。前者主要包括中国环境协会等官方环保组织，后者主要包括自然之友、绿家园志愿者、北京地球村、中国文化书院绿色文化分院等草根非政府环保组织。由于近年来中国环境破坏现象的日趋严重以及人们环保意识的日益提高，当前非政府环保组织的发展非常迅速。非政府环保组织在以下几个方面发挥着重要的作用：第一，帮助政府对重大环境影响评价决策进行调研与论证。如2004年，国家发改委审批的《怒江中下游流域水电规划报告》遭到了“绿家园志愿者”“云南大众流域”“绿岛”“自然之友”等环保组织的质疑，其先后投入到反对修建怒江水电站的运动中，成功的阻止了地方政府在怒江上建立13级水电站;第二，监督政府、督促相关部门严格履行环保职责，防止政府从经济利益最大化出发而做出短期行为。如“自然之友”“北京地球村”等非政府环保组织质疑圆明园湖底防渗工程，要求圆明园管理处补办环评手续;第三，推动环境影响评价中的公众参与;第四，推动企业履行环境影响评价的社会责任。由于环评的高度专业性、技术性及科学的不确定性和科技的复杂性，使得一般公众参与其中往往会被复杂的专业、技术术语和标准所迷惑。环保组织具有丰富的经验、专业知识和能力，可以花费大量的时间与资源来对环境问题进行研究，可以更好地将地方的关切反映到环境影响评价文件中去，以供环评决策者在决策时加以考虑，从而使地方的环境利益得到体现，更有效地促进环评的科学性。

四  结 语

在环境逐渐恶化的今日，环境保护涉及每一个人的生存利益，排除或防止对于环境生态的破坏，属于一种必须被维护的公共利益。我国目前致力于国家环境治理能力建设，而善治是其中必有之义。环境善治需要体现现代治理理念的诸多要素，包括多方主体参与、法治完善等基本要素。环评公众参与作为环境保护的重要力量日益受到我国的重视，相关法律、法规、规章等，对公众获取环境信息、参与和监督环境保护权利等进行了保障。但环评公众参与主体的不明确，导致其在具体实施过程中衍生出许多问题，公众参与的效果远没有达到预期。只有对环评公众参与的“公众”做更深入、更细致的制度设计，才能保证公众的代表性、全面性和利益相关性，更好发挥公众参与的机能。

【责任编辑  龚桂明  陈西玲】