建设工程安全管理现状分析及对策

罗 毅（新疆建筑科学研究院， 新疆 乌鲁木齐 830054）

1 背 景

随着我国社会经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，住房的刚性需求和城市基础设施建设对经济建设发挥了重要作用，推动着建筑业迅猛发展，使建筑业成为支柱性产业之一。与此同时，在建设工程安全生产管理方面也产生了诸多问题。对此，国家在建设工程安全生产管理上，始终坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针。这是“以人为本”指导思想的体现。随着建设工程安全生产法律法规的逐步健全和实施，人们对建筑施工安全生产的认识开始逐渐提高，我国在建筑施工安全生产监管方面也取得了很大的进步。

1.1 国家建设工程安全生产背景

随着国家及地方各级政府对建筑业安全生产工作重视程度的不断提高，建筑施工安全状况有所好转，死亡人数呈下降趋势。但是，与发达国家相比，我国的事故总量较大，死亡人数较多，建筑业安全生产形势依然严峻。

1.2 乌鲁木齐市建设工程安全生产形势

乌鲁木齐市建筑施工安全生产形势总体平稳。但是，随着乌鲁木齐市社会经济的迅猛发展，城市建设规模大幅度增长，施工作业人员也随之激增；而且多数项目都存在结构形式多样、施工现场局限性大、工期短、施工难度和危险性大等特点，使得安全生产管理的难度和深度逐步加大，建筑施工安全管理工作仍然暴露出在机构设置、监管资源、标准化建设等方面存在的一些突出问题和薄弱环节。

2 建设工程安全生产管理的现状及存在的问题

2.1 建设工程安全生产管理现状

随着建设事业的快速发展和政府重点建设项目的快速增长，乌鲁木齐市安全生产目标管理考核死亡人数，远高于全国平均水平。

乌鲁木齐市近年建设行业的产值和规模发展逐步提升，安全事故风险逐渐增加，安全管理难度不断加大。而乌鲁木齐市建设工程施工安全生产监管的科技水平与其他行业相比，还处于相对落后的状态。行业行政主管部门力量薄弱，相关监管部门职责划分不清晰，导致乌鲁木齐市近几年安全生产的情况不容乐观，反映出现行的安全生产管理模式及监管力量已不适应乌鲁木齐市建筑业高速发展的需求。市场自我调节机制落后，建设工程安全生产管理标准化不健全，建设工程安全生产形势依然严峻，监管体系建设有待进一步完善。

2.2 当前存在的问题

近几年乌鲁木齐市安全生产事故发生较多，与乌鲁木齐市近5年来建筑规模和产值成倍数递增的大发展趋势有关，凸显出乌鲁木齐市亟需加强建设工程安全生产管理的力度。只有完善乌鲁木齐市建设工程安全监管体系建设，强化乌鲁木齐市建设工程安全生产监管手段，才能更好地适应乌鲁木齐市建筑业的发展需求。以下就乌鲁木齐市建设工程安全管理方面存在的问题进行分析。

2.2.1 安全生产法律法规、规范、标准实施中存在的问题

目前已颁布实施的建设工程相关安全生产的法律法规，包括《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》，对建设工程安全生产违法违规行为的部分处罚额度偏大，对违法行为进行处罚时难以落实，操作性不强。

贯彻现行的建筑安全生产标准和规范的阻力很大。主要表现在以下几个方面：一是对涉及建设工程安全生产违法违规的行为，首先要求限期整改，在限期未整改落实时才能予以处罚，导致同一施工现场多次发生违法违规行为却难以落实处罚，致使建筑安全生产标准和规范无法严格实施，起不到应有的指导作用；二是现行的建筑安全管理规定，对依法规范建筑市场责任主体的各种安全生产行为、落实相应的安全生产责任有一定的局限性，对生产过程中存在违法违规行为的个人没有具体处罚标准，操作性不强。

2.2.2 管理体制存在的问题

新疆维吾尔自治区住建厅负责对建筑施工安全生产实施统一管理，而乌鲁木齐市的建设工程安全管理是由乌鲁木齐市建委、安监、质监、消防、城管、环保、卫生等部门共同管理。由于政府相关职能部门管理的依据和标准不同，在日常管理中各职能部门之间缺乏有效的信息交流，对建筑施工安全管理存在职能交叉，界限不清；重事前收费和事后调查处罚，轻过程监管，造成了监管的漏洞和空白。

(1) 乌鲁木齐市安全生产监督管理部门目前对建筑业安全生产的监管方式，主要是在施工现场发生安全生产事故后，牵头组织对事故进行调查处理(这种方式属于事后监管)。建筑业是一个技术含量较高的行业，事故发生后，事故的调查过程缺乏严肃性，建设行业主管部门专业技术意见在事故报告中未能得到足够重视；事故调查报告也不能按条例规定的时间向建设行政主管部门提供，导致行业主管部门不能及时对事故责任单位和责任人进行查处和责任追究。

(2) 建设工程施工现场建筑起重机械的检验检测机构，以及楼宇电梯安装的资质由质量技术监督部门核准。乌鲁木齐市质量技术监督部门缺乏对检测机构事中过程的管理。建设工程有效施工期短，建筑起重机械是主要生产工具。但由于检测检验不及时，服务跟不上，施工企业在未收到检验检测报告之前，就使用建筑起重机械进行施工的现象较为普遍，由此引发的施工现场起重机械安全事故，施工企业却不承担责任。另外，检验检测机构负责建设工程内的楼宇电梯安装、调试、运行管理，但在楼宇电梯安装、调试过程中发生安全生产事故，却不承担责任，属于责权不统一。

(3) 乌鲁木齐市城市管理部门对未取得施工许可证的施工项目的查处力度不足。不履行项目基本建设程序，规避政府安全监管的现象仍然存在，并且对违法项目查处的周期过长，在案件查处过程中项目的施工安全监管处于空白。

(4) 目前，街道和社区安全生产监督检查部门按照“分级负责、属地管理”的要求，建立并实行安全生产网格化管理，监管本行政区域内的安全生产工作；社区对辖区内的建设工程安全生产检查工作及违章建筑的查处工作存在薄弱环节。

2.2.3 乌鲁木齐市建设行政主管部门和各区(县)政府存在的问题

乌鲁木齐市在市级建设行政主管部门同各区(县)政府属地管理的衔接上存在一定的问题。市级建设行政主管部门制定推行的安全管理措施，在各区(县)难以得到统一有效的贯彻落实。特别是一些招商引资工程和工业园区建设项目，普遍存在“先上车后补票”，甚至不办理建设工程安全监督手续就擅自开工建设的现象，规避建设行政主管部门的监管，造成部分建设工程的安全管理处于无人管、无法管的“盲区”。这不仅严重扰乱了建筑市场的正常秩序，而且损害了政府监管执法的公正性、权威性和严肃性。

2.2.4 建设行政主管部门安全生产监督管理存在的问题

近年来，建设行政主管部门在整治建设工程施工安全生产的难点问题方面取得了一定成效，安全生产状况有所好转，建筑施工百亿产值死亡人数呈下降趋势。但是，建设工程安全生产管理工作中还存在薄弱环节，安全生产形势依然严峻。

(1) 安全监管的方式与建筑业快速发展的形势不相适应。随着工程建设投资规模的快速增长、高大精尖项目的涌现、节能环保和绿色建筑等新的要求，建设工程安全生产监督管理的范围也越来越大、内容也越来越多、技术也含量越来越高。建设行业主管部门对施工安全监管技术力量薄弱的问题凸显，监管方式、监管能力和监管水平已满足不了建设工程安全生产监管的需要。目前，建设工程安全监管模式主要以建设工程安全监管机构人员组成监督小组，对建设工程施工现场分阶段实施安全生产达标，侧重施工现场实体安全检查，缺乏对建筑施工企业及施工现场安全生产管理行为的监督检查。

(2) 对外省市进疆企业的管理薄弱。目前在新疆维吾尔自治区从事建筑施工的外省市进疆企业，普遍存在着“高资质、低管理”的现象。企业安全管理已严重弱化，项目关键管理人员长期不在岗履职。建设行政主管部门对外省市进疆企业缺乏有效的管理手段。近年来，乌鲁木齐市地区外省市进疆企业发生死亡事故占统计数据的 70%；发生质量安全事故后惩治效果不佳，被清出本地建筑市场的企业变换身份后仍然从事建筑施工活动。

(3) 外来务工人员不具备建筑安全专业知识。乌鲁木齐市的外来务工人员多数为农民工，不具备建筑安全专业知识就上岗作业，安全意识淡薄。从近 10 年来的事故统计分析可以看出，施工过程中 99% 死亡事故的当事人来自外来务工人员。另外，受新疆特殊气候和地理条件等多种因素的影响，熟练工人留不住。外来务工人员在新疆经过两三年的培训，成为技术熟练工人后又“孔雀东南飞”。新疆成为了内地熟练工培训基地。

(4) 安全监管缺乏科学手段。建筑业与其他行业相比，信息化管理水平较低，安全监督机构运用网络信息化技术对施工安全监管的力度不足，且缺乏必要的监督检测设备和仪器。监督手段落后，监管方式缺乏科学性，影响了安全监管的效果及准确性。

2.2.5 建筑施工安全生产管理标准化推进工作存在的问题

建筑施工安全生产管理标准化目前属于企业创建性目标工作，需要一定的资金投入。目前政府和行业缺乏相应的激励机制，企业缺乏主动性和积极性。此外，建筑市场环境不够规范以及区域特殊的气候因素，制约了此项工作的全面开展，安全生产标准化的进程缓慢。

标准化工作的开展情况与项目的安全生产管理有着直接的关系。但是，目前标准化工作只是政府引导和激励企业所开展的一项工作，未设定相关的激励和处罚措施，难以得到全面的推广。

施工企业及现场安全生产存在的问题。

(1) 部分施工企业对安全生产的重要性认识不到位，企业安全生产管理体系不健全，安全生产管理制度不落实。重效益、轻安全，对安全生产抱有侥幸心理，对安全生产及文明施工不重视，仅仅停留在口头上和文件上；安全生产的法律法规、标准规范不能有效贯彻落实。遇到政府的检查时，许多建筑施工企业对建设工程施工现场进行突击整理以应付检查，没有把安全生产管理责任落实到建设工程施工的全过程中去，从而影响了建设工程施工安全生产标准化工作的实效。

(2) 受乌鲁木齐市社会经济整体发展水平的影响，乌鲁木齐市建筑施工企业生产力水平较低，建筑业管理模式粗放，部分建筑施工企业技术装备和管理手段相对落后，安全投入不足，安全保障能力差。素质较高的专职安全管理人员缺乏，达不到工程管理的需要。

(3) 部分施工企业仍然存在违法分包、层层转包和以包代管等现象，企业和项目的安全生产管理脱节，二级市场的管理较为混乱，特种作业人员无证或持假证上岗的现象较为突出，安全生产责任无法落实。建筑市场秩序亟待规范。

(4) 建筑业是吸纳农村劳动力的产业，人员流动性较大。从目前总体情况来看，作业人员的职业技能偏低、安全生产意识普遍淡薄。主要原因是建筑施工企业对外来务工人员的安全教育培训不重视，教育培训不到位或流于形式。有一些甚至招来即用，缺乏基本的安全知识，不具备起码的安全意识。在施工现场发生的许多伤亡事故中，他们既是伤亡事故的制造者，同时也是伤亡事故的受害者。

2.2.6 监理企业安全生产存在的问题

(1) 部分监理企业在建设工程项目上的安全监理人员配备不到位，安全监理工程师多数为兼职，安全监理专业知识欠缺。部分监理单位对应负的安全责任认识不清，仍偏重于质量监理，对建设工程安全监理工作不够重视。监理企业安全监理水平不能满足当前建设工程监理工作要求。

(2) 安全监理规划和细则的针对性不强，对施工单位编制的安全施工组织设计和专项方案的审核、审签把关不严，对施工单位安全管理体系核对不严谨，对施工现场存在的安全隐患和问题不能及时发现并督促施工企业消除。安全监理履职不到位。

2.2.7 建设单位安全生产存在的问题

建设单位不依法履行基本建设程序，违法肢解和发包工程，严重阻碍了建设工程安全生产管理工作的开展。由于工程性质和资金来源不同，重效益、催进度、压级压价、任意压缩合同工期，轻视安全管理的现象突出。建设单位对监理工作的干预较多，不通过监理直接给承包商下达工作指令,干扰了监理工作的正常开展。

3 对策建议

(1) 建议政府整合各职能部门对建设工程施工安全生产的监管职责，形成各司其职、相互配合的监管合力。

(2) 严格落实“谁生产谁负责”的原则，厘清建设工程各方责任主体的安全责任，尤其是刑事责任；根据上位法并结合乌鲁木齐市建设工程安全管理的需要，创设相关罚则，从而杜绝监管难落实、随意性大的问题。

(3) 建议乌鲁木齐市建设行政主管部门强制推行建设工程安全生产标准化工作，提高建设行业安全生产管理水平，有效预防安全生产事故，促进建设行业安全生产形势持续好转。

(4) 在新疆维吾尔自治区全境建立统一的信用评价体系，对建设工程各方责任主体开展诚信评价并公开发布，让社会监督与招投标约束共同发挥作用，促使建设工程各方责任主体自觉提高安全认识，落实安全责任。

(5) 引入保险等社会力量制约建设工程各方责任主体的安全行为，让市场经济的力量充分发挥作用，让建设工程各方责任主体为自己的不良安全行为买单和承担后果。