广西高速公路建设涉及基本农田问题及对策

叶 全

(广西翔路建设有限责任公司，广西 南宁 530029)

0 引言

广西是推进中国—东盟互联互通、建设中国—中南半岛走廊的重要前沿地区。随着中国—东盟自由贸易区升级版建设以及“一带一路”建设和广西开放带动战略的实施，我国与东盟各国经贸关系愈加密切，要求广西在中国—东盟交通基础设施互联互通中，积极打造更为便捷通畅的国际大通道，公路建设投资需要进一步加大。

“十三五”时期，是我国综合交通运输发展完善网络、提质增效的关键时期。新常态下我国经济发展转入中高速增长，产业结构调整步伐加快，公路建设需求日益增多，必须推进交通供给侧结构性改革，进一步释放市场活力，促进各种交通方式相互间有效衔接和服务一体化，充分发挥交通对产业发展的支撑引领作用。交通领域资源节约和环境保护约束将进一步提高，如何做好公路建设与基本农田保护问题，是值得研究和探讨的课题。

1 广西高速公路项目建设用地存在的主要问题

(1)广西地方高速公路网的项目未被纳入国家允许占用永久基本农田的范畴。根据《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发〔2017〕4号)和《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》(国土资规〔2018〕1号)文件精神，项目用地要尽量少占耕地特别是优质耕地，永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。当前只有国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目；国家发展改革委下放省级政府审批(核准)的国家公路网规划确定的国家高速公路；省级政府及其投资主管部门审批(核准)的地方铁路；深度贫困地区基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目符合占用永久基本农田条件，允许编制建设项目占用永久基本农田补划方案，其余项目禁止占用永久基本农田。受广西自然条件等因素的影响，一些线性工程建设项目确实难以避免占用一定数量的永久基本农田，部分高速公路项目线路选址出现了刚出隧道就碰永久基本农田的情形。但根据目前国家政策规定，广西未列入国家高速公路网的项目不符合占用永久基本农田条件。

(2)部分项目不按土地利用总体规划选址。《中华人民共和国土地管理法》和《土地利用总体规划管理办法》(国土资源部令第72号)规定，土地利用总体规划编制和实施的主体为各级人民政府。虽然广西国土资源厅高度重视，精心组织开展了各级土地利用总体规划调整完善工作，积极指导各市县将急需建设的高速公路项目纳入土地利用总体规划调整完善方案以解决项目用地合规性问题，但一些市、县政府没有严格落实土地利用总体规划管控要求，项目选址随意性大，不按土地利用总体规划科学选址。部分业主在施工设计阶段随意调整初步设计方案，使得部分项目用地不符合土地利用总体规划，致使项目用地无法报批，影响项目及时落地。

(3)项目沿线市县政府的“占优补优、占水田补水田”耕地占补平衡保障能力不足。一方面受广西“八山一水一分田”地形分布因素影响，广西耕地后备资源不足，具备“旱改水”潜力的耕地面积不足，导致质量较高的补充耕地指标不足；另一方面部分市县对“旱改水”工作不够重视，推进力度不大，导致耕地提质改造项目实施率低，确认面积少，难以满足“占水田补水田”的需求。同时，部分项目业主单位占补平衡意识薄弱，不积极配合优化项目选址，占用大量优质耕地和水田，给道路沿线的市县政府落实“占优补优、占水田补水田”造成很大的压力。

2 应对的主要措施

(1)严格按照土地利用总体规划科学选址。严格落实土地利用总体规划，指导项目用地在土地利用总体规划确定的允许建设范围内选址，确保项目选址符合用地保障条件。对不符合中发〔2017〕4号文精神、不符合占用永久基本农田条件的项目一律不予通过项目用地预审。在申报用地预审阶段，强化用地踏勘力度，切实提高项目选址的合理性。

(2)多措并举落实耕地占补平衡。认真贯彻落实《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发〔2017〕4号)要求。①线路要进行进一步优化，尽量不占或少占耕地，尤其是水田，从源头上减少占补平衡压力，确保项目建设避让永久基本农田；②地方政府应进一步加大土地整治和耕地提质改造工作力度，策划实施好土地综合整治项目，引导社会资本参与土地整治，确实难以落实的部分可通过补充耕地指标交易方式解决，切实解决项目用地耕地占补平衡“占优补优”落实问题；③项目沿线各市县应进一步核实项目沿线部分中低质量耕地是否符合《国土资源部关于补足耕地数量和提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》(国土资规〔2016〕8号)、《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》(国土资规〔2017〕13号)等相关文件规定的允许开展耕地提质改造项目的情形，若符合，在当地国土资源主管部门的指导下，积极开展道路项目建设占用耕地耕作层土壤剥离利用，严格按照程序规范开展提质改造工作。

(3)积极运用国土资源支持政策开展公路建设项目用地保障。2017年11月《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》(国土资规〔2017〕10号)印发后，按照“深度贫困地区省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目，确实难以避让永久基本农田的，可以纳入重大建设项目范围，由省级国土资源主管部门办理用地预审，并按照规定办理农用地转用和土地征收”的精神，对广西属于国家深度贫困地区的公路建设项目办理建设项目用地预审和用地报批工作，积极推进项目建设。

(4)充分利用原有线路进行改扩建开展公路项目建设。针对广西国省干线普通公路项目建设，要求各项目业主积极做好路线优化工作，对永久基本农田进行避绕。项目选址确实无法避让永久基本农田的，对不占用永久基本农田部分，可采取按市或县为单位分段或按照可行性研究报告分期实施方案分期办理建设项目用地预审，确保项目按期推进。无法避让永久基本农田路段则可采用利用旧路通行方案进行过渡的方法，推进项目建设。

3 意见和建议

中央4号文件出台以来，地方高速公路建设举步维艰，不仅影响广西“十三五”规划高速公路建设完成，也将对广西高速公路网修编以及修编后的大规模建设带来深远影响。为积极应对中央4号文件建设环境，尽快破解广西地方高速公路建设项目用地涉及占用基本农田的难题，打好全区脱贫攻坚战，力争广西2020年实现县县通高速公路目标，建议采取如下措施：

(1)落实交通运输部同意支持广西作为全区交通强国建设试点省(区)的意向事项，从广西区位优势规划、决策广西交通强国建设试点方案，争取更多的国家项目、政策、资金支持，完善广西高速公路网建设。

(2)自治区有关部门积极对接国家部委，争取将广西在建高速公路包含即将修编的高速公路尽量纳入国家层面重大项目建设，补充纳入国家“一带一路”建设、“三大战略”、脱贫攻坚、乡村振兴和国家高速公路网规划等国家层面重要战略、方案和规划，尽量争取国家扶持广西现有以及修编后的高速公路网建设。

(3)2018-03-28自治区国土资源厅赴自然资源部汇报，请求自然资源部予以帮助解决广西地方高速公路等线性工程项目因涉及占用永久基本农田无法建设问题。自然资源部反馈表示，允许占用永久基本农田的重大建设项目范围界定问题需由自然资源部会商国家发展改革委提出意见并报请国务院最终审定。建议自治区人民政府向国家发展改革委反映，申请将自治区立项的广西地方公路网规划项目纳入允许占用永久基本农田的重大建设项目范围，或申请将广西地方公路网规划项目全部纳入国家公路网规划。

(4)争取运用《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》(国土资规〔2017〕10号)文件精神，对于连接深度贫困县的地方高速公路，考虑其线性连通的特点和民生经济发展的需要，将整条路线纳入《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》政策范畴予以支持，切实解决深度贫困县地方高速公路项目涉及占用基本农田问题。

(5)进一步加大对高速公路可研、设计阶段工作指导。①指导优化用地预审编制工作，督促项目业主、可研编制单位加大用地勘测工作力度，提高用地预审土地指标的精准度；②指导优化初步设计编制工作，提高初步设计勘测工作精度和深度，初步设计线位尽量避让基本农田；③加强已确定初步设计、施工图设计线位的项目与基本农田划定的工作衔接，在国家政策允许基本农田适时可调整阶段跟进调整。

(6)项目业主在申报用地预审阶段，增强用地勘察力度，提高项目选址的精准度，避免因项目在办理用地预审与用地报批阶段选址范围不一致，造成项目无法顺利通过审批。

(7)对于确实无法避让基本农田，又无国家相关政策支持的地方高速公路项目，尽量采取分段上报方式，提前准备、充分收集、归整、完善建设用地手续材料，将未占用基本农田的连续路段先行预审，先行报批。密切关注国家土地政策新动向，待新政策落地及时申报补全用地手续，确保合法合规用地。

4 结语

目前，广西部分地方高速公路项目用地预审和整体建设用地手续受基本农田政策影响无法办理。据现有涉及占用基本农田数据统计，全区有15条正处于前期工作、计划新开工及续建地方高速公路项目涉及占用基本农田约28 916亩。在新形势下，应该如何创新工作方式，加快推进项目建设，实现公路发展和保护基本农田的双赢局面，显得极其重要。