基层党支部落实全面从严治党主体责任探究*

田洪贞

（南京海事局，江苏 南京 210011）

习近平总书记指出，全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。“全面”就是管全党、治全党，覆盖党的建设各个领域、各个方面、各个部门。“严”就是真管真严、敢管敢严、长管长严。“治”就是从党中央到省市县党委，从中央部委、国家机关部门党组（党委）到基层党支部，都要肩负起主体责任。那么，基层党支部如何才能肩负起从严治党的主体责任呢？在此，笔者谈几点浅显的认识。

一、基层党支部落实全面从严治党主体责任的内涵

从主体结构上看，是指支部领导班子的集体责任、支部书记第一责任、分管领导班子成员的领导责任。支部领导班子对职责范围内落实从严治党工作负全面领导的集体责任，必须把全面从严治党作为党支部建设的重要内容，与其他工作有机地结合起来，一起部署，一起落实，一起检查，一起考核；支部书记是职责范围内落实全面从严治党工作的第一责任人，必须对全面从严治党工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调；领导班子其他成员根据工作分工，履行“一岗双责”，必须对职责范围内全面治党工作负主要领导责任。在这个主体责任体系中，支部的集体领导责任、支部书记的第一责任及其他班子成员的“一岗双责”缺一不可，且需要形成支部“不松手”、书记“不甩手”、成员“不缩手”的合力。支部书记履行“第一责任”是关键，主体责任履行的成效如何，取决于“第一责任人”。

从责任内容上看，是指习近平总书记在党的十九大报告第十三部分（坚定不移全面从严治党）第四点（加强基层组织建设）明确的“党支部要担负好直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，引导广大党员发挥先锋模范作用”。

从主体能力上看，是指支部建立完善全面从严治党体系和实现全面从严治党能力的领导力，具体包括支部全面从严治党的统筹能力、协调能力、治理能力和保障能力等。

本文主要从责任主体和责任内容两方面重点对论题展开分析。

二、基层党支部在落实全面从严治党主体责任中的地位与作用

“党要管党、从严治党”是中国共产党的一贯要求和优良传统。从党的历史发展维度看，自中国共产党成立以来，各个时期的党的领导人都十分重视基层党支部建设。1927年9月，毛泽东在“三湾改编”时创造性地提出“把支部建在连上”，为“党指挥枪”提供了强有力的政治保障、组织保障，保证了党对军队的绝对领导，从而使革命从胜利走向胜利。此后，邓小平、江泽民、胡锦涛等中央领导集体相继传承毛泽东这一建党思想，并在各个领域发扬光大。

党的十八大以来，习近平总书记更加重视基层党支部建设，并要求基层党支部“要担负起全面从严治党主体责任”，这是因为基层党支部在全面从严治党体系中地位特殊、作用重大。

（一）基层党支部处于全面从严治党体系中的最末端，是党在社会基层组织中的战斗堡垒

基层党支部是党的全部工作和战斗力的基础，担负着直接、经常地用党的主张教育党员群众，并组织引导党员群众实现党的主张的责任。党的路线方针政策是党的意志和主张的具体体现，是党领导全国人民勇往直前的行动指南。能否将党的路线方针政策和决策部署贯彻落实并转化为党员群众的自觉行动，实现政令畅通，党支部的宣传、组织功能将起着不可替代的作用。由此可见，只有牢牢抓住基层党支部这个“根基”，“党要管党、从严治党”的总方略才能落地生根。

（二）基层党支部在全面从严治党体系中，是全体党员全面从严最基本的组织载体

《中国共产党章程》明确规定：“每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”。

（三）基层党支部全面从严治党的根本目的，是为了更好地联系群众、服务群众

一方面身处基层一线的党支部，与群众接触最直接、最广泛、最经常，最易于了解掌握群众诉求和群众思想动态，是各级领导机关深入调查研究、为科学决策提供第一手资料的关键支撑点；另一方面，如何更好地“为民服务”，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，基层党支部将有着更直接的发言权、行使权。因为哪里有困难、人民群众最需要什么，基层党支部“一班人”最先感知，并且能够在最短的时间内，深入到群众最关心、最需要的地方去，把党的温暖及时地送到人民群众的心坎上。也就是说，只有把基层党支部这个堡垒搞坚强了，党与群众的关系才会更加紧密。

三、基层党支部落实全面从严治党主体责任不到位问题

以交通运输部直属系统为例，各单位虽工作性质、职责职能、编制体制不尽相同，但行政、党政“两副担子一肩挑”（ 即行政主管担任党支部书记）的现象却十分普遍。在“一肩挑”模式下，党支部有无凝聚力、队伍有无精气神、单位能否大发展，党支部书记将起着至关重要的作用。长期以来，交通运输部直属单位各党支部，通过开展卓有成效的党建活动，为交通运输事业的科学发展提供了强有力的政治、思想和组织保障。但对照党章要求，还有一些问题亟待解决。

（一）思想认识不到位

从基层党支部领导班子这个主体看，有些党支部“重业务、轻党建”思想比较严重，对党建工作组织不力、抓得不紧；少数党支部书记“第一责任人”意识不强，对党建工作只是挂个“头衔”，对具体工作却不管不问；还有的班子成员不愿意分管党务工作，即使分管，也是被动地应付，再加之“一岗双责”落实不到位，致使支部党建工作几乎都是由行政行为来代替， 党政不分、以政代党的问题十分突出。如此一来，一方面，支委会管了不少不该管的事，对什么是中心、如何抓中心把握不准，分不清哪些是重大问题，哪些是一般问题，该管的没管住，该放的没放开，大事议不透，小事议不完；另一方面，认识境界不够高，认为党支部就是研究表彰奖励、党员发展、经费开支等问题，未能将年度工作计划、贯彻上级重大决策、阶段性重大工作与党建工作齐抓共管，不善于用党的最新理论成果指导中心任务的开展，也不善于通过党支部的核心领导促进中心任务的完成，从而造成了党建工作和业务工作的分离脱节，降低了党的领导地位，削弱了党领导一切的作用。

（二）教育管理不到位

从基层党支部履行党员教育、党员管理的职责情况看，有些党支部缺乏有针对性、可操作性强的党员干部教育管理制度，工作无章可循，随意性大，管理松懈；有的虽有制度，但落实不到位。如，支部组织生活开展不经常，“三会一课”制度坚持不够好，等等。在组织党员学习教育时，方法比较简单，往往是几个党员坐在一起，找几篇报刊、文件读一读，或“看个警示片，写篇心得体会”就了事，无视党员学习效果，无视学习是否真正入脑、入心。在党员管理上，还存在发展新党员把关不严的现象，民主评议党员、批评与自我批评制度坚持得不够好，党内民主和党员权利也没有得到很好地发挥。尤其对不履行职责和存在这样或那样问题的党员，管理办法不多，对那些经教育不改却又达不到党纪国法处理的，更是束手无策。

（三）联系群众不到位

从基层党支部履行组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责情况看，有的党支部对党的路线方针政策和上级的指示精神，只满足于“小范围内”知道，但主动向群众传达、解释的意识和能力却比较薄弱，致使一些群众对党的路线方针政策和上级指示精神“一知半解”；有的党支部虽然很想和群众打成一片，但由于方法简单，却难以博得群众的真心，“谈心谈话”制度却成了摆设；有的党支部由于主动向群众学习、为群众服务的意识不够，在重大任务来临时，难以有效地组织群众、凝聚群众。

（四）监督问责不到位

从基层党支部履行监督党员的职责情况看，《中国共产党党内监督条例》自2016年11月正式颁布以来，已有1年多时间，虽然对各级党组织和党员的监督职责已经非常明确，但由于“好人主义”思想作祟，有些党支部班子成员把对同级监督、对党员监督当成了一种得罪人的负担，一开始就从思想上产生了对监督责任的排斥，甚至有少数支部班子成员对违规违纪的党员行为要么视而不见，要么“睁一只眼，闭一只眼”。另外，还有一个重要原因，就是上级党组织对基层党支部及班子成员主体责任落实不到位或严重失职的问责不力，即使问责也是“蜻蜓点水，避重就轻”。从近几年交通运输部直属单位受处分的党员干部特别是领导干部的案例看，多数都是因为平时监督不力，排斥监督、不愿意接受监督。再加之，平时不注重学习，不愿意过组织生活，有的甚至连党费都不愿意缴，致使理想信念动摇，走向腐化堕落、走向犯罪也就成了必然。

（五）考核评价不到位

从基层党支部考核评价的情况看，目前，交通运输部直属单位基层党建工作的考评，主要采取年中巡视和年终检查的方式进行。其方法虽然在一定程度上促进了党建工作的发展，但还有一些不规范、不完善的地方，需要进一步改进。一是党建工作考核在年度综合目标考核体系中所占比重太小，考核的内容也都是以“领导小组成立了没有？开会部署了没有？经费解决了没有？”为主要指标，难以反映落实全面从严治党主体责任的成效；二是考核激励与约束的效果不明显。考核的结果往往是表扬多、批评少，正向激励也仅停留在精神和物质层面上，很少与党员干部的政治待遇、职位晋升挂钩；三是指标设置如何度量“隐性”政绩与“数字”政绩，缺乏科学性。运行程序如何真实反映党建工作成绩，缺乏创新性。奖惩机制如何贯彻落实，缺乏适用性。再加之思想认识上的差异，无形中削减了党建评价机制对各项党建工作的促进作用，弱化了党建工作考评的目标激励、责任激励和效果激励的功能。另外，党支部对党员的考评，还仅停留在民主测评上，缺乏量化、制度化的考评体系做支撑。

四、相关措施

（一）提高认识、责任到人，着力压实党支部“一班人”的主体责任

一是党支部“一班人”要把思想认识统一到习近平总书记提出的“把抓好党建作为最大的政绩”的指示精神上来，牢固树立“抓好党建是本职、不抓党建是失职、抓不好党建是渎职”的责任意识；二是研究制定《基层党支部及班子成员落实全面从严治党主体责任清单》。以《中国共产党章程》为根本遵循，依据《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等党内法规，把党支部书记、支部班子成员及党员在全面从严治党工作中的职责和任务厘清楚，明确集体与个人、职责与任务的关系，通过细化、量化，以“硬杠杠”清单形式明确主体责任，既不能漏项，也不能随意加项，更不能“画蛇添足”“张冠李戴”；三是《基层党支部及班子成员落实全面从严治党主体责任清单》拟定完后，要及时公示。

（二）创新方式、严格落实，着力提升党员队伍的整体素质

在党员教育方面，要把坚定理想信念教育作为首要任务。一方面，要充分利用驻地红色资源优势，在“清明”“七一”“国庆”“国家公祭日”等重大节日，结合形势教育内容，组织党员有选择地到红色资源地参观，通过缅怀革命先烈丰功伟绩，进一步坚定理想信念；另一方面，要加强经常性学习教育。年初，党支部要制定党员年度学习教育计划，采取集中学与自学相结合的方式，以“三会一课”为基本平台，有序地组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，推进“两学一做”学习教育常态化制度化，学习党的路线、方针、政策和决议，学习党的基本知识，学习科学、文化、法律和业务知识。

在党员管理方面，一是严格新党员发展入口关。发展新党员时，要始终把政治标准放在首位，按照党章规定，严格新党员的培养、教育、考察、发展、转正等程序和要求。做到“凡培训时间达不到规定要求的不发展、未经过培训学习的不发展、未经政治审查或审查不合格的不发展、入党动机不纯的不发展”，确保新党员的发展质量；二是严格民主评议党员制度。督促党员对照党章规定的党员标准、入党誓词，联系个人实际进行党性分析，强化党员意识，增强党的观念，提高党性修养。对党性不强的党员，要及时进行批评教育，限期改正，经教育仍无转变的，应劝其退党或除名；三是积极开展批评与自我批评。按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的要求，每个党员必须严于自我解剖，对发现的问题要深入剖析原因，认真整改。对待批评，要有则改之、无则加勉，不能搞无原则的纷争；四是发扬党内民主和保障党员权利。为使党员更好地了解和参与党内事务，充分行使知情权、参与权、选择权和监督权，防止党内权力过分集中，提高决策的民主性和科学性，党支部要严格落实党务公开制度，进一步畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道。党内事务除涉及党和国家秘密等依照规定不宜公开或不能公开的外，都应向党员公开。公开内容要真实、具体。此外，还要加强党内激励关怀帮扶，进一步增强党员管理的针对性和有效性。

（三）转变作风、多措并举，着力提升为群众服务的意识和能力

保持党同人民群众的血肉联系是全面从严治党的根本要求。为此，党支部书记、支部班子成员及普通党员必须牢记“人民至上”宗旨，提高做群众工作的能力，既服务群众又带领群众坚定不移地贯彻落实党的理论和路线方针政策，把党的主张变为群众的自觉行动，引领群众听党话、跟党走。

充分发挥执法窗口、服务窗口优势。积极向前来办事的群众宣传党的路线方针政策和上级的有关指示精神，紧紧围绕群众最关心最直接最现实的利益问题，大力推进一站式“互联网+”服务，必须到现场办的要力争做到“只进一扇门”“最多跑一次”。

充分发挥群团组织优势。群团组织是党联系群众的桥梁和纽带。2015年7月，中共中央印发了《关于加强和改进党的群团工作的意见》，对各级党组织提出了具体要求。为此，基层党支部一定要认真贯彻落实意见精神，加强对本单位群团组织（主要指工会和共青团）的政治领导、思想领导、组织领导。

（四）依纪依规、不偏不倚，着力增强执纪的严肃性、权威性

在党员监督方面，绝不允许有不受监督的特殊党员。党支部书记、班子成员和普通党员要增强监督意识，既履行监督责任，又接受各方面监督。要坚持党内监督和人民群众监督相结合、信任激励与严格监督相结合，把纪律挺在前面，注重抓早抓小。党内监督没有禁区、没有例外。信任不能代替监督。对此，党支部要依据《中国共产党党内监督条例》，明确细化支部书记、班子成员及其他党员的监督责任，使每个党员都始终处于党组织的监督管理之中，发现问题要及时提提领子、扯扯袖子，使红红脸、出出汗成为常态。对问题严重的，要及时召开支委会，查找分析发生问题的原因，并依据《中国共产党问责条例》和《中国共产党纪律处分条例》，拿出具体的处理意见或建议。要强化对党员干部“八小时”以外的监管，从“工作圈”延伸到“生活圈”“社交圈”“家庭圈”，自觉接受党组织和群众的监督。

在监督过程中，若发现党支部及班子成员主体责任落实不到位或严重失职的，上级党组织要依据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》，对主体责任人及时地追责问责。为确保执纪的严肃性、权威性，上级党组织要对照“党支部及班子成员落实全面从严治党主体责任清单”，从《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》中找出与之相对应的问责、纪律处分条款，并经过反复推敲、论证，进一步明确细化其条款自由裁量权的使用范围，最大限度地减少自由发挥的选项，减少制度执行的自由裁量空间，防止在执行过程中出现失之于宽或失之于紧的现象。同时，若发现普通党员有严重失职的，党支部能在权限范围内处理的，要及时召开支委会，拿出处理意见；不能在权限范围内处理的，要及时上报上级党组织处理。另外，对违规违纪人员的处理决定或意见，要及时地予以公示，自觉接受群众监督，确保执纪问责公开、透明。

（五）突出重点、综合考虑，着力增强考评的科学性、针对性、可操作性

考评是一种有效的管理手段，考评的内容就是工作的“风向标”。为此，基层党支部落实全面从严治党主体责任，必须要有一个“精准、科学、多维度、多元化”的绩效考评体系作支撑。上级党组织在建立考评体系时，要注重差异化，坚持多层分类，把突出对党中央决策部署贯彻执行情况的考核、作风考核、实绩考核等与岗位特点、区域特点有机地结合起来，将党员干部平时一贯表现、急难险重时的担当作为考核的重点，综合运用上级考评与本级自评相结合、全面考核与重点考核相结合、日常考核与集中考核相结合、定性与定量相结合、实绩公议（即领导评鉴、组织鉴定、群众评议）与实绩公示相结合等方式，深入了解“潜绩”与“显绩”。考评中，对能够结合本单位实际创造性工作、形成经验和特色的单位或个人，要给予加分鼓励；落实不积极、效果差的“一票否决”，着力解决干与不干、干多干少、干好干坏一个样的问题，确保考核结果的公平、公正、真实、可靠。特别说明的是，支部对党员的考评内容及方法，要在整个考评体系中体现并单列出来，以便党支部单独考核党员时使用。

对于考评结果的分析运用，一方面要融入基层党支部落实全面从严治党主体责任的激励约束机制。采取考核结果与绩效评优挂钩的方式，将党建工作纳入绩效考核体系，力求做到党建工作与行政业务工作同检查、同考核，并将考核结果作为党员干部提拔任用、评优评先的重要依据。通过“考奖罚”的考核奖惩机制触及基层党员干部的切身利益，让基层党员干部感到工作既有压力也有动力；另一方面，要融入基层党支部落实全面从严治党主体责任的容错纠错机制。按照“谁考评、谁担责”的规则，担任考评任务的领导及成员，要依据习近平总书记“三个区分开来”的标准和要求，妥善把握事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举等原则，结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况，综合分析考评有过错的党员干部，准确把握“可容”与“不容”的边界，对该容的，要大胆容错，同时还要纠错；对不该容的，坚决不容。对给予容错的党员干部，考核考察要客观评价，选拔任用要公正合理。对违纪违法行为必须严肃查处，防止混淆问题性质，拿容错当“保护伞”，搞纪律“松绑”，确保容错在纪律红线、法律底线内进行。