关于交通一卡通互联互通实施难点的思考

李 凤

（交通运输部管理干部学院，北京 101601）

一、交通一卡通互联互通的实施现状分析

习近平总书记深刻指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。这种情系群众、关注民生的为民情怀，明确了新的历史条件下政府部门更为精准的责任。交通一卡通互联互通是指，加入交通一卡通互联互通平台的联网城市市民可持本地城市IC卡在其他联网城市刷卡乘坐公共交通，享受当地刷卡的优惠政策，部分城市内还可享受乘坐地铁、租赁自行车的服务。该政策作为深化运输服务供给侧结构性改革、提升运输服务水平、增进人民群众出行获得感的有效载体，是一项重要的民生工程。

（一）交通一卡通互联互通的实施背景

为解决好老百姓关心关注的民生问题，使人民出行更便捷，提升为民服务水平，构建交通一卡通互联互通体系，2012年《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），提出加快完善标准体系，逐步实现跨交通方式、跨市域交通一卡通互联互通，开启交通一卡通互联互通的新篇章。2016年《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》（国发〔2016〕73号），对推进交通一卡通工作做出了具体部署，要求在出租汽车、长途客运、城际轨道、水上客运、公共自行车及停车场等交通运输领域进行应用，真正方便居民出行。2017年《国务院关于印发“十三五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》（国发〔2017〕11号）又提出了要实现重点城市群内交通一卡通的互通。

同时，互联网技术促进了综合交通出行信息服务平台的形成，加快了移动支付方式在交通运输领域的应用。社会公众出行消费结构持续升级，出行方式节约高效和低碳绿色发展等要求不断深化，打造开放共享互联互通的交通出行市场越来越迫切。

（二）交通一卡通互联互通的实施现状

截止2018年4月，全国已有210个地级以上城市实现交通一卡通互联互通，其中190个城市完成了市区全部公交线路的改造，覆盖京津冀、长三角、珠三角等多个重点领域，涵盖公交、地铁、出租、轮渡、轻轨、公共自行车等多种交通出行方式。例如，北京、天津、石家庄、长春、南京、无锡、苏州、青岛、南宁、贵阳、昆明、西安12个城市完成了市区运营轨道线路的改造，沈阳、大连、宁波、福州、厦门、郑州、长沙7个城市正在实施运营轨道的互联互通改造工作。全国共发行交通一卡通互联互通卡片1 300万余张，发行用于机具终端的PSAM（Purchase Secure Access Module，终端安全控制模块）卡85万张，全国异地总交易量超3 600万笔，覆盖全国1.6万条公交线路、47条轨道线路。

交通一卡通互联互通政策体系为人民群众出行提供了多项服务，一是交通一卡通可在全国通用，即持有“交通联合”标志的交通一卡通，可以在全国实现互联互通的所有城市通用，并享受当地有关优惠政策；二是提供充值、使用、退换等服务，交通一卡通运营机构可采用现金、银行转账、移动支付和互联网等方式开展充值业务；三是提供资金权益方面的保障，对于超出有效期限但尚有余额的交通一卡通，发卡机构应当提供延期、激活等服务，交通一卡通押金和卡内余额可以按规定赎回，保障人民群众资金权益不受损失；四是提供信息安全方面的保障，交通一卡通运营机构通过推进国产商用密码应用，明确业务数据和信息的安全保护责任，确保交通一卡通相关业务系统运行安全。交通一卡通互联互通为居民出行带来便利的同时，也发现运营服务管理还处于发展初期，存在监管职责难落实、资金管理手段缺乏、运营服务质量查以及行业监管难度大等问题。

（三）交通一卡通互联互通发展前景

在提供单一地域和方式的便捷出行比较成熟的前提下，要想系统解决互联互通运营服务中的瓶颈制约，就必须提出科学严谨的管理措施、权责明晰的职责分工、程序简明的业务规则、标准一致的服务质量要求、交互共享的运营服务信息制度，交通一卡通互联互通才能可持续发展。

理想的公共交通管理应能够实现对公共交通系统进行整合，即综合公共交通网络中所有交通方式之间、所有交通路线之间的协同整合，各种设施和运营要素之间的协同整合。因此，深化交通一卡通互联互通在各种运输方式中的作用，提高公共交通服务的便利性和运行效率，实现公共交通管理水平的大幅度提升，具有重要的现实意义和深远影响。同时，通过交通一卡通互联互通不仅可以提升公共交通服务质量，还符合智能交通发展方向，其产生的大量跨地域、跨区域和跨方式交通出行数据，可为指导交通一卡通提高运营服务质量提供重要依据。

二、交通一卡通互联互通实施难点分析

（一）运营服务监管职责落实难

1.交通主管部门运营服务监管职责难以完全明确

在明确交通主管部门运营监管职责上，政府在管理中的角色定位尚不完全清晰。政府到底应该规范、约束、引导还是鼓励交通一卡通运营服务，尚未有完全的定论，而每一种政策对应的管理职责内涵也各不相同。如果政府一旦明确某种管理政策，又无法排除受互联网等现代化信息技术的外界影响，就有可能无法发挥原本作用，导致政策失效。涉及互联网技术的行业，主管部门只能以开放的态度进行行业管理。因此，交通运输主管部门在交通一卡通产品的管理、互联互通数据的传输和使用、交通一卡通资金管理等内容上，都需要权衡考虑是否需要管理、是否可以共享、是否可以让市场来调整。行业运营管理职责还需要进一步探讨和落实。

连锁企业也是一体化管理。在某地设立分公司之后，其需要和母公司一起共同发展合作。连锁企业要统一店名、配送、价格、服务以及广告的推广，需要不断地向分公司输送物资，从而促进物流业的发展。连锁经营涉及了物流发展的很多方面，装卸货、配送原材料、采购物资、商品流通等各个领域都需要物流的配合，想要做到井然有序的发展，物流规模也必须有一个完好的系统，只有二者之间不断完善、不断协调，才能够使物流和企业之间有着完美合作。所以说，连锁企业对物流方面的发展有着至关重要的作用。

2.地方没有相关政策支持履行运营监管职责

目前交通一卡通有两种类型，一种是单用途，只能用于公共交通出行；另一种是多用途，不仅可用于公共交通出行，还可用于购物支付等其他用途。2017年九大部委联合发布的关于开展联合整治预付卡违规经营专项行动的通知（银发〔2017〕189号），明确了单用途交通一卡通由交通运输主管部门全权管理，多用途交通一卡通需多个部门联合管理。目前已有17个城市采用多用途交通一卡通进行互联互通工作，未来还有更多的城市希望采用多用途交通一卡通来提升服务水平，但与其相配套的监管政策体系还不完善，导致监管职责无法到位。

（二）资金管理缺乏有效手段

交通一卡通是公共交通行业和金融行业相互融合的新型产业，其最大特性是交通一卡通既是出行有效载体又是一种支付手段。该行业管理模式与原有交通管理完全不同，需要交通运输主管部门创新式管理，其中金融管理是交通运输主管部门管理的核心问题。

1.押金管理问题

沉淀金管理在交通行业未有先例。交通一卡通公司是否有权限动用这笔资金，如何保障使用资金不出问题以及兑现风险等都值得深入分析和探讨。目前做法是在沉淀金中提取一定比例作为备用金，以便管理出现问题后有一定的资金保障。但是备用金的监管以及如何升值保值又是资金管理需明确的内容。

2.卡内金额管理问题

交通一卡通属于小额支付，采用非实名制、不记名方式购买，导致可以从卡内变相提取现金，即一方对交通一卡通充值后，其他人可退卡取现，这就有可能使交通一卡通作为礼品卡存在，用于利益关系者之间的相互赠送，存在很大的金融隐患。此外，对于多用途交通一卡通而言，监管部门无法对特殊群体使用该卡的行为进行监管、了解其资金流向情况，存在一定的金融风险。

3.金融管理体制问题

交通一卡通与其他金融产品的显著区别之一是，各地是作为独立运营机构存在，而不是现有各大商业银行、互联网企业是全国一家总部，再在各地设置分部的形式存在。这导致各地容易只关心本地发卡量、本地运营数据，对全国的运营和服务、异地发卡等行为并不关注，在落实国家相关政策和措施时没有那么积极。这种管理运营模式也导致行业的金融管理不可能一步到位，只能步步推进。同时，这种管理体制在异地刷卡消费、发卡数等数据共享以及清分结算制度上存在一定消极影响。

（三）运营服务质量难以提升

交通一卡通运营服务质量的提升将引发传统交通支付工具的结构性调整，其中受影响较大的是落后封闭的交通一卡通运营方式。目前我国交通一卡通运营服务市场“小、散、弱”矛盾突出，中小规模城市的交通一卡通运营企业以民营企业为主，整体规模不大，较大城市的运营企业受到公益性质企业的约束，经营状况履步维艰。2018年出台的“管理办法”一定程度上触动利益格局调整，部分传统交通一卡通运营企业短时间内难以适应，可能会面临市场不稳定的局部风险。

交通一卡通运营机构包括交通一卡通发卡机构、收单机构、数据交换机构和代理机构，这些机构一般都是由当地政府或者交通运输主管部门主管的，其主要职责用于数据的存储、管理、使用及应用等。目前这些运营机构主要功能还只是停留在存储上，数据使用和作用功能基本无法实现，这也使提升运营服务质量带来一定难度。

在日常服务质量上，当乘客遇到无法读卡、多次计费以及无法享受同城优惠等问题时，运营公司第一时间顺利解决问题的能力还有待提高。

（四）互联网行业监管难度大

随着互联网的发展，新型支付手段如手机NFC支付、金融HCE支付、银联ODA支付和二维码支付不断涌现，其中最具影响力的是支付宝和腾讯推出的二维码支付。在此背景下，各地都纷纷推出二维码乘车支付，互联网企业开始进入交通一卡通行业。互联网企业相比当地交通一卡通运营机构，具有更大的竞争力，造成越来越多的消费者愿意使用互联网企业推出的虚拟公交卡，而不愿购买当地运营机构出售的标准公交卡，一定程度上打击了当地运营机构的积极性。交通运输行业只是管理交通运输行业事务，超出本行业管理的互联网企业，只能要求规范和约束其在交通运输行业的行为，对于其背后推出的补贴政策、推广政策，交通运输主管部门很难约束。因此，如何均衡互联网企业和当地交通一卡通运营机构在出行领域的权利和职责还有待进一步探索。

三、交通一卡通互联互通实施的政策建议

（一）完善交通一卡通发展政策，明确各方职责

明确交通运输行业各层级的管理内容和管理权限。在部级层面，应明确交通一卡通产品标准体系、产品质量认证体系、互联互通的服务标准；出台相关管理办法和文件，与国务院相关部委已经印发有关安全便捷支付方面的政策性文件进行衔接，明确不同部门之间的权责范围，精准处理好行业政策与上述政策性文件的关系，就具体服务质量管理措施和业务路径进一步达成一致，实现政策对接。在省级层面，应采用部级制定的管理标准，明确建立大数据平台，制定本地的交通一卡通服务内涵，并统筹和掌握交通一卡通互联互通数据，为各地实施互联互通提供解决政策和实施细则。在地方层面，应基于部及省制定的相关政策，深化交通一卡通出行数据的存储、管理、使用及应用，着重提升运营服务质量，解决居民公共出行遇到的各种难题，提升公共交通服务水平。

（二）加强资金管理制度建设，控制金融风险

交通运输主管部门应联合当地政府，进一步加强对企业运营资金的风险防控，健全监管制度，落实监管责任，保障运营资金安全。引导、鼓励交通一卡通公司采用金融标准芯片卡、移动支付产品，消除交通一卡通公司经营中存在的风险隐患，为消费者提供更为便捷、安全的支付服务，推动国产密码及标准在行业中的应用。

构建交通一卡通公司分层级监管体系。一是对在公共交通领域以外经营的交通一卡通公司实施支付机构准入管理，必须实施严格监管；二是对仅限于公共交通领域经营的交通一卡通公司可由行业实施日常管理，及时上传相关数据，以便及时掌握运营动态；三是将交通一卡通清分结算平台纳入清算业务监管体系，所有运营机构都应将清分结算业务数据共享至国家平台，便于整合监管。

（三）加强数据管理和安全保障，提升服务质量

树立质量第一的强烈意识，坚持优质发展、以质取胜，更加注重以质量提升减轻经济下行和安全监管压力，引导运营机构转变发展理念，增强交通一卡通运营服务竞争力，促进行业转型升级。建立各地交通一卡通数据中心与全国数据中心的系统对接机制，加强交通一卡通相关数据的归集和统计工作。通过收集交通一卡通完整数据，为交通运输大数据应用，科学调配运力、设计线路提供科学、精准的分析和规划。

交通一卡通互联互通服务要进一步提升质量，必须从规模粗放增长向质量效率集约增长转变。督促企业与具有相应资质的检测认证机构合作，狠抓产品质量，加强对辖区内交通一卡通产品认证结果采信情况的监督。督促交通一卡通运营机构制定相应的服务机制，及时向社会公布，实现对运营机构的有效监督。探讨扩大交通一卡通覆盖领域，强调从综合交通运输体系层面，推动不同交通运输方式中交通一卡通的应用，真正做到便民交通服务无死角。

（四）创新发展交通一卡通运营模式，深化行业监管

交通运输主管部门应在把好交通一卡通密钥标准等技术关基础上，鼓励互联网企业推广和发展交通一卡通互联互通事业。同时，加大引导和管理力度，统一思想认识，鼓励引导不同支付技术方式有序竞争、融合发展、各展其长，形成合作共赢的良性格局。引领交通一卡通运营服务质量管理的创新，促进多种支付工具融合发展，深化行业管理水平。

同时，交通一卡通运营机构是城市交通一卡通运营服务的压舱石，是面对人民群众的第一服务窗口，在开拓和探索新技术创新应用的同时，应切实保障实体卡作为交通一卡通业务主要信息载体的使用体验，绝不能因新忘旧、废止使用，造成人民群众应用不便和利益受损。应注重激发交通一卡通运营机构活力，做好服务兜底工作，鼓励采用互联网新技术，发挥自身的长处和优势，做好交通一卡通便民利民服务工作，安全优质开展相关业务。

四、结语

交通一卡通互联互通政策是交通运输行业实施的重大民生项目，为跨区域促进交通方式的互联互通起到了关键作用，实现了为广大人民群众提供更安全、更便捷、更高效的交通运输服务的目的。因此，非常有必要保障交通一卡通互联互通政策能够长久、可持续地实施，而不是简单的过渡性政策。