为低价中标正名——低价中标是如何被污名化的？

王宏海，强茂山

2018年伊始，一场大雪导致合肥市多处公交站台垮塌，甚至造成血案，再次引发社会舆论对最低价中标的关注。有人认为，这是天灾不可抗力。有人认为这是人祸，因为这个项目的采购预算是1 500万，最后711万中标，是因为最低价中标才导致供应商偷工减料，最终酿成惨案。

低价中标“饿死同行、累死自己、坑死甲方”，导致质量低劣或纠纷扯皮的舆论，长期以来广为流传。但政府主管部门和项目利益相关方却找不到这种现象的症结所在，也提不出更好的招标投标办法。同时，这种困境也引起了一些有识人士、管理者及高层领导深入思考和研究探索：“最低价中标是国际工程领域通行规则，为何到了国内却遭遇了水土不服呢？最低价中标真的是貌似善举的恶行吗？”

深圳某民营建筑企业，在某大型房地产企业完全相同的高层住宅项目招标中，报价比某些建筑央企高8%，但凭借其明显高于其他投标人的质量“封样”、质量承诺及企业工法标准（如铝合金模板体系等），建设业主仍以经评审的最低价授予其合同，其评定依据据称是优质优价。这又是怎么回事？

《招标投标法》规定的招标评标方法有两种，即综合评估法（简称综合法）与经评审的最低投标价法（简称低价法）。2017年底全国人大批复了修订后的《招标投标法》，这一最核心之处仍然保持不变。现实中，世界银行等国际金融机构项目、外商投资项目、房地产等私营项目普遍采用低价法，而国有投资项目多选用综合法。

在综合法条件下，由于现行招投标制度游戏规则的不完善、不细化，加之其固有的复杂性与隐秘性，即使主要领导不插手招标，其他人被拉拢也容易造成围串标，而建设业主主要领导又必须对此承担责任，这也是一些业主领导担心、忧心的原因所在。

低价法条件下，同样由于缺乏围绕这一法定制度建立的严谨、有效的招投标执行细则，也容易使坏人钻空子，好人难以做事，造成了低价法这一世界通行的招投标规则被污名化。专业人士认为，今天要做的，不是废除低价法这一世界通行的招投标规则，而是建立和完善招投标制度体系，还低价法以本来面目，为其正名。大量案例研究证明，万科、中海、招商局等地产企业及世界银行项目，采用低价法，与同类工程采用的综合法比较，效率显著，工程造价普遍要低15%以上。有的开明业主领导想采用低价法招标，但由于缺乏执行细则的支撑，也常常半途而废，随波逐流。为了避腐、躲腐，保一方“安宁”，他们宁肯不上或缓上项目，客观上又造成惰政、懒政现象的出现。

建筑业十三五规划明确要求，“对采用常规通用技术标准的政府投资工程，在原则上实行最低价中标的同时，推行提供履约担保基础上的最低价中标，以约束恶意低价中标行为。”必须说明，最低价中标是经评审的最低价中标的简称，不是唯最低价中标，它是一种工程建设组织模式，是一套系统的制度规定。就此组织模式，结合国际惯例与中国国情，清华大学建设管理系长聘教授强茂山总结为“真招标，详定义，早发布，严资审，强担保，细评标，最低评标价中标”。这种工程建设采购模式若能在国有投资项目中推广，则将有效发挥低价法的作用，推动建筑行业供给侧结构性改革。

真招标，是成功组织招投标的前提和基础。指招标人主观上首先想通过招标的方式选择质量好、履约能力强、报价较低的投标人，拒绝假招标及围串标行为。招标人可通过“详定义，强担保，细评标”等系统措施杜绝各种形式的围串标行为，使得投标人的思想与行为从招投标开始即受到严格的制度约束。

详定义，指招标人发布的招标文件需做到精细化项目范围定义，这是低价法圆满成功的必须前提，也是低价法失败并被污名化的原因所在。调研发现，过去低价法招标出现的各种问题，无不是招标文件简单粗糙、漏洞较多，招标标的物描述及各方责任的约定等未做到详定义。精细化项目定义要求做到“公道、完整、清晰”。所谓公道，就是招标条件应符合公平、互利的市场原则，包括付款条件及工程款支付保障，投标报价以企业定额和市场价为基础，风险承担要合理等。经验证明，任何招标人凭借卖方市场地位而无视市场规则的，必将双输，而甲乙双方的串通又将面临极大的法律风险；所谓完整，就是合理划分标段，保持招标范围完整，避免过分拆分招标、二次招标和暂估价。要求招标之前，对设计文件、工程量清单、施工合同、验收标准、材料封样等设计和招标文件进行一体化复合会审，形成一整套精细化的项目定义文件，减少设计、招标文件等分体化造成的“错、漏、碰、缺”；所谓清晰，就是项目定义文件中需对标的物及实施条件、过程和验收标准等进行清晰描述，并对发承包人及第三方责权利等进行尽可能准确、详尽的约定，而应用BIM技术是一种十分有效的手段。在市场经济条件下，这种详定义的较高质量契约并不是容易做到的，是对发包人行为能力的极大考验。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）要求推行全过程工程咨询、建筑师负责制。这种发挥专业人士作用、专业事让专业人干的设计咨询服务模式，有望解决我国工程咨询服务“五龙治水”的碎片化问题，是实现详定义的有效措施，应引起建设业主的高度重视。

早发布，指招标人要尽可能提前（如大型国际工程项目一般给半年以上投标时间）发布招标信息，广泛接受意向投标人报名、咨询，并实行资格预审，就可以低成本地找到所需数量和资质的潜在投标人。

严资审，指招标人可遵照“熟悉、可靠、积极”的资审原则，通过考察、资信查证、谈话、承诺等方式，根据《招标投标法》选择三家以上的合格潜在投标人，确保通过资审的任何一家中标后都有能力、有自信履约合同。必须指出，由于我国市场主体诚信体系尚不完善，加之存在大量的挂靠、承包行为，为保证低价法的成功，应配套进行更严格的资格预审，并辅以强担保。

强担保，是指招标文件及合同要约中须配套设置合理有效的履约担保，这是投标人中标后保障项目质量和进度目标、防止停工扯皮的必要手段，对恶意低报价也是一种有效约束。

细评标和最低评标价中标，指在详定义、严资审和强担保条件下，遵循经细评审后的最低评标价原则，按照招标文件规定的评定标办法，经科学评标确定中标候选人。实施中要求评标过程必须留出充裕时间，通过清标、询标、单价评审、电子化评标等手段进行细评标。这里，投标人高怕不中、低怕亏钱的“两难”心理，可迫使投标人报出一个相对合理的低价。这种招采模式可逼迫投标人建立企业定额，以准确预测成本，做到合理报价。而至于投标报价是否低于投标人的成本，只有他自己知道。通常，上述报价约束机制、专业评标以及投标保证金等措施，即可有效抑制投标人的围串标、恶意低价、恶意不平衡报价等不当行为。

从上述招采模式可以看出，低价法是一套科学严密、有一定技术难度的招投标体系。那种简单化的比低价，实际上是一种不负责任的懒政行为。合肥公交站台的低价中标，必然是招标前没有精细化项目定义文件的规定和约束，评定标中只是简单地比价格，施工过程没有“封样”等施工和验收依据。这种最低价中标是山寨的，不是真正的低价法，造成了低价法被污名化及社会舆论的不正确认知。

低价法还能从根源上实现“防腐”，这是因为此模式下乙方依靠价格优势中标，只有正常经营管理利润，没有超额的“投标利润”，也自然就没有了回扣、承诺等支出的来源。事实上，这种制度模式下建设业主已自动放弃了招标过程中决定谁中标的寻租机会。因而，从机制上分析，乙方不可能去贿赂或感谢谁。

在低价中标制度下，施工方会恶性低价抢标吗？不会。因为投标前有项目定义文件约定，投标时有评标手段制约，施工过程有履约担保保证，竣工后有履约诚信评价约束。在这些配套措施约束下，投标人主观上不会恶意低价抢标，客观上，即使低价也未必能中标。这里需指出，不同的企业由于管理标准、工法体系的不同，施工成本并不相同，甚至相差较大，因此在评定标过程中判断“报价是否低于成本价”往往是无解的，而这也违反低价法中标的原则。

另外，为鼓励优质优价，招标文件及施工合同须设置严密的“封样”及质量挂钩等评审制度，对那些质量“封样”及质量承诺水平较高的企业，可予以加分，并且按“封样”验收、考核、付费。正如前述深圳某民营企业的8%，正是对实现优质优价的加分奖励。

需要注意的是，设计咨询类招标不能以价格竞争为主要竞争手段，这是因为设计咨询具有智力服务的特性，不同于工程施工或设备招标。还有，在一些材料设备的招标评审中，品牌溢价因素也应该在评、定标条件中予以考虑。而属于《政府采购法》约定的采购对象及招标活动，与本文探讨的工程领域最低价中标相比较，有相同之处，又有所差异，应注意区分。

低价法，符合国务院（2016）34号文件《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》要求，“逐步确立竞争政策的基础性地位。”而且，推行低价法竞争制度，还必须配套建立事中监督、事后评估的市场诚信评价及保险体系。执行低价法的结果，首先是建设业主的利益得到了保证，实现了项目利益最大化。其次是通过价格竞争，淘汰那些靠关系、管理差的建筑企业，而创新能力强、管理精细的企业必将胜出，并代表中国建筑企业走出国门，参与“一带一路”项目国际竞争。只有他们才真正具备实力参与国际建筑市场的竞争，因为国际建筑市场实行的正是低价法竞争规则。当前，“一带一路”项目需要中国建造、中国标准走出去，建筑业供给侧结构性改革需要转型升级，工程建设领域急需防腐型制度，而低价法竞争规则正是提高供给端能力、制度防腐的助推剂和奠基石。今天，持续二十多年的低价中标争论，再一次面临十字路口。

（本文转自《建筑时报》，本刊刊登时经作者修改）