我国工程建设监理发展与改革的几点思考

阮 润，刘相玉，温志国（杭州天恒投资建设管理有限公司， 浙江 杭州 310004）

回顾我国工程建设监理 20 余年的发展历程，许许多多成功的经验值得总结，发展过程中遇到的各种困惑和制约同样值得思考。

1 对工程建设监理发展历程的思考

1.1 FIDIC 条款的引入和应用

20 世纪 80年代中期为了满足世行贷款项目的需要，我国引入了 FIDIC 条款，对我国建设体制产生了深远影响。最典型的体现就是原建设部发布了《建设工程施工合同(示范文本)》，实行了与 FIDIC 框架一致的通用条款和专用条款。

FIDIC 条款用来处理项目业主、设计单位、建设单位、材料配件和设备供应及监理工程师等之间的关系。这个条款强调的是“工程师”在工程建设领域中的灵魂地位和作用。条款事先确定的规则有利于各方权利主体相互制衡，同时也能大大降低建设成本，提高建设质量，从而取得较高的经济和社会效益，进而从根本上遏制建筑行业乃至社会腐败的发生。

FIDIC 条款由于具有条款严密、系统性和可操作性强、工程建设各方(业主、监理工程师、承包商)风险责任明确、权利义务公平等特点，逐步为我国所接受和使用。但是非常遗憾的是，在使用过程中我国根据具体情况对监理工程师的职权进行了调整。

首先，我国的法律机制存在一定差距。FIDIC 制定了工程招标投标程序。这些内容并不针对特定的法律制度，具有明显的自由经济色彩，很少涉及政府干预工程。但是，由于我国特殊的国情，在工程建设招标投标方面，政府制定了一系列政策规定，“工程师”在这方面难以发挥应有的作用。

其次，FIDIC 合同提倡对“工程师”进行充分授权，让其“独立公正地”工作。目前，我国建设单位对 “工程师”的信任不够充分，对“工程师”往往授权不足，多方掣肘，使得 FIDIC 合同条款的特色难以发挥。

其他有关风险分担与保险、工程担保等方面，都没有保留 FIDIC 条款的相关约定。

FIDIC 条款已经走过近 60年的历程，是集工业发达国家土木建筑业上百年的经验，把工程技术、法律、经济和管理等有机结合起来的一个合同条件，是被全世界公认的一种国际惯例。在我国未来的改革过程中，但愿能够更多引用和借鉴 FIDIC 条款。

1.2 定位不确定，监理企业生存和发展举步维艰

1995年原建设部《工程建设监理规定》明确提出：“工程建设监理的主要内容是控制工程建设的投资、建设工期和工程质量，进行工程建设合同管理，协调有关单位间的工作关系”“ 监理单位是建筑市场的主体之一，建设监理是一种高智能的有偿技术服务。”从上可见，监理单位是受项目法人委托，与项目法人签订委托监理合同，提供有偿技术服务，是一种契约关系。

应当说，当初工程建设监理的定位是比较明确和具体的。但是，从《工程建设监理规定》实施以来的 20 多年里，监理的定位越来越模糊，生存压力越来越大，发展环境越来越差。

首先，国家机关、行业主管部门和地方政府等在各自发布的法规、文件中，单方面随意增加监理单位的责任和义务，监理单位的权利和获得的收益却没有增加。20 多年前，正是基于对《工程建设监理规定》的解读，大量社会资本、大量专业技术人才进入监理行业。20年后的今天，各级政府机关单方面给监理行业增加了太多的责任和义务，同时也造成这个行业的定位越来越模糊。所以说，国家政策的调整和变化是造成监理行业定位不清的主要原因之一。

其次，质量安全监督站等行业主管部门任意、无偿增加现场监理的服务内容。长期以来，五方责任主体现场管理人员中往往是监理项目部人员较多、专业配套、对现场情况的了解更全面。所以，质量安全监督站等行政执法人员，无论是哪方责任主体的事，大多先找到现场监理来处理和解决。久而久之，形成了现场不管什么事，都往监理这个“篮子”里装。所以说，相关政府行政执法人员长期任意、无偿增加现场监理的服务内容，也是导致监理定位模糊的原因之一。

其三，有些建设单位完全不顾相关法律法规等对监理责任范围的规定，随意增加监理的责任范围。有些建设项目现场的配套电力管线、燃气自来水管线等不在监理合同范围之内，但建设单位往往要求现场监理无偿承担现场统筹管控等责任。有些建设项目，监理单位在完成原合同增、减联系单量价审核的基础上，建设单位还要求监理单位完成整个建设项目的竣工决算初审，并提供审核报告，增加了大量的审核成本费用。更有甚者，有些建设项目监理询标时，建设单位要求监理单位承诺签订监理合同后对建设单位的施工招标清单进行审核，理由是对招标代理单位不放心；为了中标，监理单位只好承诺，没等进场就发生了合同监理费 10% 左右的成本。凡此种种，一方面无形之中增加了监理单位的成本，同时也影响了监理的正确定位。所以，建设单位也是导致监理定位模糊的原因之一。

2) 标准曲线的绘制。精密量取小檗碱标准溶液0.5 mL、1 mL、3 mL、5 mL、7 mL及9 mL分别置于10 mL容量瓶中，用甲醇定容、摇匀后分别取10 μL注入液相色谱仪测定其峰面积。色谱条件：色谱柱为ThermoFisher C18(4.6 mm×250 mm，5 μm)，流动相为乙腈-0.02 mol/L磷酸二氢钾溶液(24∶76)，流速1.0 mL/min，检测波长265 nm，柱温为常温。以标准品含量(C)为横坐标，峰面积积分值(A)为纵坐标，绘制标准曲线。

1.3 无序竞争蔓延，严重影响行业生存与发展

国家要求建设工程招标投标等应全国统一市场，废除地方保护和行业垄断，实现公开、公平、公正。这本来是一个利国利民的好政策，但是目前的实际情况却不尽然。

首先，国家的“四库一平台”还没有建成。这种情况下，一些守规矩的企业在招标投标过程中往往是吃亏者。

其次，有一些地方政府按照国家要求，放开了当地招标投标市场，对前来参与投标者一律给予“市民”待遇，造成投标者剧增，给当地企业带来了严重冲击。而有些地方政府依然固守着地方保护主义，体现在招标文件上就是当地注册、当地业绩等占有明显的分值。这就客观上对外地企业不公平。

其三，有一些地方政府对当地建筑市场管理比较严格，有些直接与企业信誉和市场行为挂钩。当地市场放开后，外地企业大量涌入，有些甚至属于挂靠性质。一个人手里掌控着几家外地企业，某个企业在当地出了问题受限，他们可以轻而易举地再换几家外地企业。这样就苦了守规矩的当地企业。他们外地进不去，当地又谨小慎微、如履薄冰；稍有不慎企业信誉就会受到影响，进而威胁企业的生存和发展。

其四，监理取费价格放开以后，低价竞标比比皆是，造成监理企业雪上加霜。

1.4 收入低、行业美誉度差，难以吸引高层次人才

20年前，有许多国家重点大学毕业生主动跨入了监理行业，而如今的监理企业，优秀毕业生和高端人才短缺已是不争的事实。

其次，其他责任主体企业的吸引。比如国家倡导的PPP 模式，急需具有建设工程实践管理经验的大量优秀建设管理人才。监理企业的总监往往同时具有国家一级建造师执业资格，多年总监岗位的培养锻炼使他们具备了丰富的现场管理经验和解决实际问题的能力，加之有些总监曾经与一些 PPP 企业在相同建设项目作为不同建设责任主体共过事。这样，PPP 企业向这些总监频频抛出橄榄枝：翻倍的年薪，加之作为 PPP 企业的代言人，经常是投资地政府相关部门甚至政府领导的座上宾。巨大的收入差距和社会地位差距，导致总监外流也就可以理解了。

其三，监理收费偏低导致监理企业难以吸引高端人才。人员薪酬是监理企业最大的成本。监理取费价格放开以后，低价无序竞争比较普遍。过低的监理收费维持项目监理部正常的人员费用支出已经比较困难，吸引高端人才更是空谈。所以，监理企业吸引高端人才普遍面临两难的问题。一是外部高端人才不愿意来，二是留住内部高端人才需承受较大的成本压力。这种状况不改变，监理企业吸引和留住高端人才会越来越困难。

2 对监理企业改革的思考

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(以下简称“《发展意见》”)提出了“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业”“强化对工程建设监理的监管，选择部分地区开展监理单位向政府报告质量监理情况的试点。”这或许能够决定工程建设监理的社会定位，影响工程建设监理的改革和未来。

2.1 进一步健全工程建设监理法规制度体系，为工程建设监理健康发展保驾护航

工程建设监理在我国是一个新兴建筑服务业。20 多年来，国家发布了大量工程建设监理相关的法规制度，对我国工程建设监理企业的创立、成长和发展发挥了重要作用。

由于我国整体处于改革和发展阶段，各项法规制度处在不断完善过程中，我国的工程建设监理法规制度面临同样的问题。

我国的工程建设监理是 FIDIC 条款引入的衍生品。我国的工程建设监理制度在创建之初虽然保留了 FIDIC 合同框架，但由于我国经济发展阶段市场体系不够健全，虽然国家陆续发布了与工程建设监理有关的大量法规制度，对规范工程建设监理发挥了一定作用，但同时由于政出多门，也导致工程建设监理的定位越来越模糊，利益没增加但责任却越来越大。

所以，建议国家以《发展意见》为指南，以《工程建设监理规定》为基础，以 FIDIC 条款为重要参考，进一步健全我国工程建设监理法规制度体系，进一步明确行业定位，进一步梳理工程建设监理的责权利关系，健全有利于工程建设监理健康发展的法规制度体系。这可以说是我国工程建设监理能否健康发展的前提和保障。

2.2 推行政府和行业购买服务，发挥工程建设监理专业化、社会化管理团队的作用

我国工程建设监理几乎覆盖了所有重大工程和具有一定规模的工程，已经成为工程建设领域社会化、专业化的一支重要技术力量。

工程建设监理是通过市场招标投标过程，由中标监理单位与建设单位签订委托监理合同的一种有偿契约服务关系。监理单位应该得到的酬金和应当承担的责任与义务的约定是比较明确的。其他法规制度等增加的工程建设监理责任和义务，无论是从市场角度还是根据契约精神，都是单方面的、与契约精神相违背的。

当前，国家正大力推进投融资体制改革和政府购买服务，相关社会行业也急需工程建设领域社会化的专业技术管理团队提供相关服务。这些需求与社会化专业管理团队如何融合已经成为社会问题，也为工程建设监理企业提供了历史机遇。

为此，建议国家或行业管理部门制定政府和社会企业在建设工程服务领域购买服务的实施细则，推进监理企业从事政府或企业社会化管理有偿服务进程。充分发挥监理企业这支难得的社会化、专业化管理团队的力量和作用。

2.3 以社会需求为导向，苦练内功，推动行业向前发展

不断满足社会需求是所有行业或企业生存发展的前提和基础。工程建设监理作为建筑工程服务业，更应该把满足社会需求作为一切工作的出发点和落脚点。

首先，监理企业应积极响应国家号召，弘扬时代主旋律。国务院总理李克强分别在 2015年和 2016年的《政府工作报告》中首次提出“‘互联网+’行动计划”和“工匠精神”。目前，部分工程建设监理项目已经通过在线系统实时监控在建项目现场的安全文明施工状况，及时发现问题并第一时间处理解决，提高了监理管控效率。部分监理企业通过 OA 办公系统实现了内部项目信息等共享，提高了内部办事效率；实现了对外项目审核、用印审核等全流程网络化，提高了对用户的优质高效服务体验；通过微信公众平台与 OA 系统融合，实现了所有信息全员、全天候覆盖。通过项目微信群、qq 群等提高了信息传递速度，提高了解决处理相关问题的效率。监理企业“互联网+”行动计划才刚刚起步，需要不断融合与摸索。监理企业应该弘扬“工匠精神”，研究解决每一个监理岗位、每一个监理服务如何融合“工匠精神”，不断提高监理企业的核心竞争力。

其次，监理企业要紧跟国家建筑产业化步伐，寻求工程建设监理融合方法和内容。国家要求“加大政策支持力度，力争用 10年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到 30%”。装配式建筑工程建设监理的内容、方式方法和规程规范等都急需建立和完善。监理企业应该主动参与，积极先试先行，积累相关工作经验进行推广和应用。

其三，研究 BIM技术与工程建设监理的融合和应用。BIM技术作为建筑业的一场革命，给建筑市场的参与主体带来了机遇与挑战。监理企业和监理人员应当接触、了解、学习和使用 BIM技术，积极摸索 BIM技术与工程建设监理的融合与应用。

其四，根据《发展意见》中“培育全过程工程咨询”的政策导向，分析和研究监理企业自身的优势和不足。一是通过人才引进等方式走自我发展之路，满足全过程咨询的人才要求和管理等相关要求；二是通过联合经营、并购重组等方式，走合作发展之路。总之，在建筑业加快变革的时代大潮中，顺应时代就有可能乘风远航，停步不前就有可能淹没在时代的大潮中。

3 结 语

工程建设监理伴随 FIDIC 的引入应运而生，伴随国家工程建设需要逐步发展。在共筑中国梦的伟大历史机遇期，希望通过一些思考和实践，我国工程建设监理行业的美誉度和从业人员幸福指数都能逐步提高，工程建设监理也能够为我国建筑业的发展做出更大贡献。