对中国式监理报告的探讨

康明臣（上海百通项目管理咨询有限公司， 上海 200127）

0 引 言

中国建设工程监理制度推行将近 30年，至今已经形成了具有中国特色的监理咨询标准和规章制度。监理报告制度就是根据中国工程建设行业的实际情况而进行的一项制度创新，形成了目前我国各级建设行政主管部门都在大力推行的中国式监理报告。所谓监理报告，就是在施工现场负责施工监理的项目监理机构，按照国家和当地建设行政主管部门现行的有关规定和要求，每月定期、不定期地向建设单位、建设主管部门提交的建设工程监理工作及建设工程实施情况等专题报告。

1 监理报告推行背景

建筑业是拉动我国经济发展的五大支柱产业之一，是推动经济社会发展的重要力量。但是建筑业也是质量安全事故频发的行业。尤其是随着建设规模的逐渐扩大，“四新技术”的不断应用，工程建设过程中的各种不确定因素，尤其是不安全因素也在增加。部分建设单位随意压缩合理工期。一些施工单位只顾追求经济效益、野蛮施工，忽视安全质量管理，存在侥幸、盲目心态。再加上建筑市场各种不规范的行为时有发生，更是导致各种安全质量事故和隐患层出不穷，造成严重的经济损失和不良的社会影响。我国推行工程监理制度已经明确要求监理单位负有施工安全监理的法定职责。但是安全事故尤其是群死群伤的恶性事故，至今还是未能得到有效遏制和避免。因此，我国建设行政主管部门和工程建设质量安全监督机构为了全面、及时地了解施工现场的质量和安全状况，预防和避免现场各种工程质量安全事故的发生，充分发挥监理的作用和职责，推出了具有中国烙印的中国式监理报告制度。

2 监理报告的要求

根据对我国各个省市、各级建设行政管理部门关于监理报告的相关规定的梳理，发现监理报告内容一般都包括以下四部分：工程质量监理报告、工程进度监理报告、施工安全监理报告、监理紧急报告。监理报告都是以报监的施工工地为单位，实施主体和责任人都是项目监理机构和总监，其实就是总监负责。关于报告的期限，工程质量、进度和安全一般都是按月报告，在当月底或下个月上旬前完成编报；对于现场情况危急、可能造成严重的质量和(或)安全后果、监理已经制止无效或已经发生事故的，则要求监理必须立即报告。无论是所谓的突发事件随机报告还是紧急报告，其包括的内容和要求基本相同，都是履行“工程监理单位及时向有关主管部门报告”的法定职责。同时，也对监理不履职不作为的情况和法律后果进行了明确，即：政府有关主管部门如果发现现场监理知情不报、弄虚作假或瞒报、不及时报告等情况的，政府将对监理单位和总监进行追责处理。

监理报告后，政府建设主管部门和工程质量安全监督机构就能随时获悉现场的施工生产状况，对存在的各种质量或安全等问题进行重点关注和核查，提高政府监管的质量和效率。对于监理紧急报告，政府建设主管部门要立即派人赶赴现场进行问题的处理解决，以杜绝或避免事故发生和损失的扩大。

3 监理报告存在的主要问题

3.1 报告责任适用主体错误

《中华人民共和国建筑法》第四十五条规定：施工现场安全由建筑施工企业负责。而对于施工现场负有安全生产监督管理职责的部门，《中华人民共和国安全生产法》规定是国家的安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门。如此，对于建设工程施工安全的职责划分很明确：安全由施工企业负责，安全监管由政府有关部门负责，那为什么还要毫无道理地强行插入施工监理来负责现场的安全管理呢？

即使政府要求推行报告制度，那执行报告的责任主体也应该是施工单位和建设单位。施工单位是施工现场安全总负责，有义务、也有责任定期向政府汇报。而建设单位是工程项目的发起者、总组织者、最大的受益者，更是负有对施工单位进行各项管理监督的主要责任。监理单位只是接受建设单位的委托为其提供咨询管理服务，只要监理单位如实、及时向自己的委托方进行相关报告，则监理就应被认为已经完全充分地履行法定的报告职责，而向政府有关部门报告和承担现场安全监管责任的则理所应当地应是建设单位。所以，政府不应强行通过行政命令等方式擅自摊派给监理单位去实施并让其承担不应承担的风险和责任。

3.2 监理报告内容混乱

工程监理单位按照委托监理合同的约定，提供的是现场监督管理的咨询服务，定期向委托单位进行报告既合情合理，也合法合规。而监理月报则是监理报告的主要形式之一。按 GB/T 50319—2013《建设工程监理规范》的规定，监理月报是项目监理机构每月向建设单位提交的建设工程监理工作及建设工程实施情况等分析总结报告。但是目前各地建设主管部门在推行监理报告的过程中，把监理月报也塞进监理报告中，各地规定的各式各样的表式导致监理月报内容既混乱无序又简单粗糙，根本体现不出监理作为咨询行业应具备的专业性和科学性。

3.3 监理报告形同虚设

关于监理报告的要求及责任，政府各级主管部门虽然都有相关的规定，但是根据现场实践的效果来看，则实际价值大打折扣。有的项目监理机构根本就不报监理报告，而政府主管部门也根本不管；有的项目即使每个月都按时报送，可是有关主管部门根据就不理睬，监理网上报的就几个月都不审阅，书面报送的就随手一扔，根本就不拿监理报告当回事。即使是按时编报的监理报告，其内容也基本上是大同小异，都是“质量、安全可控，没有安全质量隐患或风险，正常”等。究其根本原因，既有政府有关监督管理部门的不作为，更是因为政府主管部门强制推行的监理报告方向出现了严重的偏差，导致大多数的监理报告流于形式、应付检查，而失去了真正的价值和意义。

4 几点建议和创想

4.1 推行施工单位和建设单位现场综合报告制度创新。

根据住房和城乡建设部《工程质量安全提升行动方案的通知》要求，现场要强化建设单位的首要责任和施工单位的主体责任，因此现场报告由施工单位和建设单位负责既有法律依据，更有实际可操作性和执行力。而工程监理单位则应摆脱政府安全质量监管“协管员”的角色定位，重新回归工程咨询行业的本来属性，按监理合同的约定提供专业性的管理服务并承担相应的合同责任。即使要求监理履行报告职责，也应向自己的委托授权单位即建设单位报告。这样，现场报告分工明确、职责清晰，责、权、利对等，施工质量、安全等管理水平必将有明显提高和改进。

4.2 推行建设单位和政府安全质量监督机构综合报告制度创新

建设单位是建设工程项目的投资主体，也是建设项目管理的首要责任主体。而建设工程安全质量监督机构是接受政府建设行政管理部门或其他有关部门的委托，主要负责施工现场的监督检查，负有国家法定的政府监督职责。因此推行业主报告+政府报告的综合报告制度创新，对于消除质量和安全隐患、杜绝恶性事故发生、提高政府监管效率必将产生积极作用和影响。

4.3 全面实行政府购买监理报告服务制度

如果政府主管部门还是希望充分发挥监理作用，要求监理单位来履行报告职责，那就按照“谁委托受益就向谁报告”的原则，由政府采取购买监理服务的方式，委托工程监理单位对施工现场进行专业化的安全质量监督和抽查，并按规定履行监理报告职责。