陕西省天保工程二期效益监测存在的问题与建议

张 琛

（陕西省天然林保护工程管理中心，陕西 西安 710082）

陕西省于1998年试点启动天然林资源保护工程（以下简称“天保工程”），2000年一期工程全面实施（2000—2010年），二期工程正在实施中（2010—2020年）。经过近20年的不懈努力，天然林得到有效保护，森林资源快速增长，生态环境变化显著，生物多样性得到有效保护，产业结构得到优化调整，林区经济总量逐步增加，林区职工生活有了较大改善。

按照国家林业和草原局天保办的要求，陕西省从天保工程二期实施后，开始探索开展生态效益、经济效益和社会效益监测工作，2016年正式委托西北农林科技大学陕西秦岭森林生态系统国家野外科学观测研究站，组织相关专家和人员，根据陕西省天保工程的目标、任务，结合相关技术规程，开展了效益监测评价工作。

1 效益监测评价结果

1.1 生态效益

自天保工程实施以来，陕西省全面停止了天然林商品性采伐，建立了点线面相结合的管护网络体系，全面完成了人工造林、封山育林和飞播造林等公益林建设任务，森林资源呈现出恢复性增长的良好态势，森林面积持续增加。与天保工程实施初期的1999年相比，到一期末的2009年，全省森林面积由1999年的636.8万hm2增加至2009年的853.33万hm2，净增森林面积216.53万hm2，增加比例为25%；到天保工程二期的2015年，全省森林面积增加至1 226.67万hm2，与一期末的2009年相比，净增森林面积373.33万hm2，同比增加30%。

随着天保工程的实施，造林面积增大和林分不断生长，全省森林覆盖率不断提高，1999年为32.55%（含特灌林），第八次森林资源清查时（2009—2013年）为41.40%；到2015年，全省森林覆盖率已达43.00%。与2009年天保工程实施一期末相比，全省森林覆盖率仍有增长，平均每年净增近1个百分点。

据水保部门监测资料显示，全省水土流失面积由期初的13.75万km2减少至目前的12.18万km2；陕西省黄土高原土壤侵蚀强度由天然林保护工程实施前的17.5亿t/km2降低至4.0亿t/km2。据气象部门统计，全省大风扬沙、沙尘暴天气由天保工程实施初期的每年52次减少至目前的24次以下。

天保工程的实施，对改善净化水质、提高植被固碳能力、增加氧气释放量等都起到了积极的促进作用。同时，全省生态环境日益好转，也使野生动植物种群不断扩大，生物多样性得到有效恢复。

1.2 经济效益

为稳定林区职工队伍，调动广大职工爱林护林的积极性，各级实施单位在充分发挥天保工程资金效能的同时，通过积极争取项目和自筹资金等，想方设法改善职工的生产和生活条件，提高职工收入。据统计，陕西省国有林场在岗职工年均工资从一期末的2.63万元增加至2016年底的4.73万元，增加了79.8%；省属国有单位在岗职工年均工资从一期末的1.72万元增加至2016年底的4.22万元，增加了145.3%。同时，工程二期实施以来，全省共完成天保工程森林生态效益补偿兑现50.54亿元，受益农户170万户以上。

天保工程的实施，在保护森林植被的同时，也促进了林区种植结构的优化。全省干杂果经济林基地建设成效显著，新建核桃、红枣、柿子、板栗和花椒五大干杂果经济林28.60万hm2，干杂果经济林面积达到166.80万hm2，其中核桃等五大干杂果经济林107.33万hm2，年产量68万t，年产值60.4亿元。花椒、核桃和红枣产量分别居全国第一、第二和第五位。

1.3 社会效益

国家投入天保工程的财政资金和地方配套资金为工程实施提供了重要的资金保障，为禁伐减产后林业职工转岗创造了就业机会，保障了职工收入，解决了职工五项社会保险，确保了林区社会稳定。同时，还加大了基础设施建设力度，将林区饮水安全、电网改造、林区道路建设纳入国家规划，进行全面建设。特别是实施国有林场危旧房改造工程后，林场职工住房和生产生活条件得到改善，林区社会进一步和谐稳定。

工程实施后，林区大部分剩余劳动力成为天保工程公益林建设的主力军，不但扩大了就业渠道，劳动力资源得到充分利用，而且减轻了社会压力，增加了家庭收入，而且这一群体成了义务护林员、宣传员，成了林业编外职工，积极主动投身到保护森林和现代林业建设中。

据全省天然林保护工程实施情况统计，天保工程一期，全省每年减少森林资源消耗550多万m3。2000—2010年，全省森林资源消耗从946.6万m3减少至237.6万m3，减少74.9%；商品材产量从108.5万m3减少至2.5万m3，减少97.7%。

2 效益监测存在的问题

2.1 林分质量有所下降

由于受采伐政策限制，部分人工林林木分化相当严重，自然整枝不良，林木生长也严重受阻，林分生产力明显下降。例如，陕南地区二十世纪六七十年代飞播的人工针叶纯林，多数密度大，树势衰弱，加之未适时抚育间伐，火险等级升高，潜伏着发生森林病虫害及火灾的隐患。采种基地和母树林建设因为没有抚育间伐指标，导致林分密度过大，林内光照不足，侧枝自然死亡现象严重，影响树木结实。在已开展的天保工程的幼龄林抚育项目中，由于对抚育方式、抚育强度缺乏科学研究，许多地方林下植被破坏严重，天然次生林被改造成了单层林，森林生态系统的结构趋于简单，抚育后的林分中风倒木数量增加。

2.2 非公有制林业发展受到一定制约

集体或个人营造的林木，受采伐政策限制，一些林农过去签订的造林承包和经营利用森林的合同因无法兑现而得不到经济补偿或贷款难以归还而负债累累，林木经营者利益受损，造林积极性受到影响。例如，陕西省治沙英雄石光银改革开放初期承包治理的3 866.67 hm2荒沙，如今树木己成林成材，经评估价值达3 000万元，由于受政策限制不允许采伐，只有靠贷借款维持，银行贷款无力偿还。

2.3 后续产业发展滞后

天保工程实施后，虽然全省范围内停止了天然林的商品性采伐，却给后续产业发展带来了许多问题和困难。一是负债经营；二是投融资渠道窄；三是国家重点林业工程项目经营机制比较单一，广大林农无法拥有国家投入林业资金的使用权；四是森林资源资产化管理制度尚未建立，各级金融机构对利用森林资源进行抵押、担保贷款持十分谨慎的态度；五是市场体系还不完善，主要表现在缺乏规范有序的资源转让市场，缺乏多门类公平竞争的木材和林产品专业市场，缺少流动有序的人才与科技市场。

2.4 效益监测技术人员队伍薄弱

陕西省天保工程二期有119个县（局）级实施单位，几乎涵盖全省版图，效益监测任务重、工作量极大，加之技术措施多样，进一步增加了监测工作的复杂性。目前，各地普遍缺乏既懂林业又掌握效益监测理论和方法的专业技术人员。

3 天保工程发展建议

3.1 深入研究森林生态系统管理技术

在新形势下，森林生态系统的服务功能已由过去的主要提供木材转变为涵养水源、保育土壤、固碳制氧贮养、净化环境、生物多样性保护以及景观游憩与生态文化6个主要方面。森林生态系统的管理应根据陕西省地貌特点、森林分布区的气候特点及其主要功能（如陕北黄土高原森林生态系统管理应以提高水土保持效能为主要目标，关中地区的森林经营应以净化大气和景观游憩与生态文化为主要目标，陕南地区的森林生态系统管理应以生物多样性保护、固碳制氧、涵养水源为主要目标）科学开展分类经营。同时，应以森林多目标经营思想为指导，通过科学试验，合理确定森林抚育的方式、方法及强度。积极研制和集成森林有害生物防治技术，通过采取化学防治、生物防治和生态隔离等多种方法，降低森林有害生物对林木的危害。

3.2 突破限制天保工程实施的政策瓶颈

天保工程在陕西省试点启动后，陕西省人民政府立即发布了《禁伐令》，陕西省森工企业和国有林场立即停止了一切与木材生产有关的经营活动，在经营机制上发生了根本性变化，主要承担森林资源管护与公益林建设任务，改变了企业资金循环链，失去了企业原有的经营创利、自负盈亏的功能，但却仍以企业化管理方式运行。作为公益性的企业单位，就形成了管理体制与职能上的不协调。企业的全部资金来源于天保工程财政补助性资金和公益林建设投入，职工工资及应享受的各种社会保障福利等无法随社会工资同步调整。同时，由于管理体制不协调，企业管护人员从事森林资源管护处于“非法执法”的尴尬状态，在一定程度上制约了“严管林”这一政策要求的落实。陕西省作为国家重要生态功能区，公益林比重达70%，但林区职工“收入低、孩子上学难”等问题依然十分突出。“加强生态环境保护，建设生态文明社会”是党中央、国务院作出的战略决策，森林资源保护与培育是生态建设的重要基础，是一项长期的战略任务。突破限制天保工程实施的政策瓶颈，全面实施森工企业和国有林场的改革转制，去除限制林农收入增加的政策性因子是实现天然林保护工程可持续发展的重要因素之一。

3.3 立足林业行业壮大林业经济，增强天保工程的发展后劲

陕西省横跨长江、黄河两大水系，自然条件复杂多样，森林分布呈现出多样化的特点，林下经济资源丰富。近年来，陕西省林下经济发展虽然迅速，但仍存在规模小、成本高、未创立知名品牌和未经过专业结构认证等问题，资源优势难以转变为经济优势。林下多个种类的珍贵食用菌、山野菜、名贵药材仍处于林农或林区职工个人采收阶段；主要食用松子华山松未建成采果林，目前仍处于由林农或林区职工无序采集松果向陕西省境外的干果加工企业出售原材料阶段。在眼前利益的驱动下，对华山松天然更新产生较大的负面影响，进而影响天然林保护工程的综合效益。

为摆脱这种不利的局面，在天保工程资金预算中应设立林下经济可持续开发专项资金，重点支持林下珍贵食用菌、山野菜、名贵药材和经济林果规模化培育技术研发，以壮大林业经济，增强天保工程的发展后劲。

3.4 建立天保工程效益监测队伍

为科学监测天保工程的综合效益，回应社会各界关注的问题，应在工程实施区选拔具有相关技术背景的优秀人才，经过技术培训，组建一支专业的天保工程效益监测队伍。