南海仲裁裁决涉及执法活动的法律分析

杨 瑛

(中山大学 法学院， 广东 广州 510275)

2016年7月12日,中菲南海仲裁庭发布了一份长达500页有利于菲律宾的终审裁决书。裁决书不仅涉及“九段线”和中国对于南海海域历史性权利问题,岛礁、岩礁、低潮高地等南海诸地物的地位问题,而且还涉及中国在争议海域进行的各种军事及执法活动的合法性问题。仲裁庭根据各种资料及数据对这些敏感并繁杂的问题一一作出了自己的认定,笔者仅在该文中对裁决书中涉及的执法活动进行法律上的分析,并试图提出对策及建议。

一、问题的提出

2013年1月22日,菲律宾通过通知和声明仲裁请求的方式,依据《联合国海洋法公约》[注]尽管缔结于1982年的《联合国海洋法公约》被称为海洋宪章,然而其一揽子的缔结方式势必自带各种缺陷与不足,产生的各种矛盾与纠纷便源于各缔约国之间或缔约国与非缔约国之间对条款规定的不同解读与适用,南海仲裁裁决可以说从某种程度上是反映《公约》缺陷的一个典型案例。(以下简称《公约》)第286条和第287条以及《公约》附件7第1条对中国提起仲裁程序。菲律宾声明希望获得一份这样的仲裁裁决:宣布双方当事人对于南海诸水域、海床及海底地物的权利和义务,均受《公约》的规制;中国以“九段线”为基础而提出的诸多声索,均不符合《公约》的规定,因而是无效的;裁决根据《公约》第121条,菲中双方均提出声索之海洋地物是否是岛屿、低潮高地或者水下暗沙;这些地物是否能够产生大于12海里的海洋权利空间;以及授权菲律宾在《公约》确认的专属经济区和大陆架内或之外,行使和享有权利[1](P11)。在菲律宾的15项诉求中,第8-14项诉求涉及中国在南海的军事及执法活动。笔者试图对这几项涉及执法活动的裁决进行法律上的分析,指出其错误之处,并提出对策及建议。

二、仲裁庭的管辖权

在管辖权与可受理阶段,仲裁庭对涉及执法活动的菲方第8-14项诉求认定:仲裁庭对第10、11、13项诉求享有管辖权[2](P149),而对其他四项诉求,即第8、9、12、14项,是否享有管辖权的决定将涉及不具有完全初步性质的实体问题的审查,因此保留对这四项诉求的管辖权问题的审查至实体问题仲裁阶段[2](P149)。据此,仲裁庭正式受理南海仲裁案并开始实体阶段的审查。

中国对仲裁庭的管辖权进行了质疑，并在公开发表的《立场文件》中明确作出解释：“菲律宾提请仲裁事项的实质是南海部分岛礁的领土主权问题,超出《公约》的调整范围,不涉及《公约》的解释或适用;以谈判方式解决有关争端是中菲两国通过双边文件和《南海各方行动宣言》所达成的协议,菲律宾单方面将中菲有关争端提交强制仲裁违反国际法;即使菲律宾提出的仲裁事项涉及有关《公约》解释或适用的问题,也构成中菲两国海域划界不可分割的组成部分,而中国已根据《公约》的规定于2006年作出声明,将涉及海域划界等实现的争端排除适用仲裁等强制争端解决程序。因此,仲裁庭对菲律宾提起的仲裁明显没有管辖权。”[3]

尽管中国政府多次郑重声明, 中国不接受、 不参与菲律宾提起的仲裁[3]， 但仲裁庭还是受理并对所涉问题根据《公约》、 中国的《立场文件》、 各种声明及其与中国驻荷兰大使馆的多次通信进行了最终裁决。

因此,笔者认为，从仲裁庭的一系列分析可以得出这样一个结论,即对于我国来说,是否参与该仲裁程序是一个两难的选择,一方面,由于我国没有参与仲裁程序,仲裁庭仅根据菲方诉求和我国发布的《立场文件》、声明通信等来猜测中国可能会有的反驳,将中国方面的信息视为“有效地构成了一个对于本仲裁庭为行使《仲裁程序规则》第20条规定之管辖权的答辩”[1](P16),从而开始了本不该有的仲裁程序,这势必导致最终对中国不利的裁决(事实也证明如此);而另一方面,如果我国参与了仲裁程序,就又会被解读为我国政府承认该仲裁庭享有对该案的管辖权。

三、仲裁庭对执法活动诉求的实体裁决

实际上,随着现代科学技术和国际海洋法的发展,海军的主要任务也由原来的夺取制海权逐渐拓展为适应新时代的各种职责,这些职责包括了在平时为国家执行各种警务职责以及为政府提供各种服务和其他用途,因此,军舰在海上航行时并不能完全将其定性为军事活动。南海仲裁案裁决中,菲律宾第8-14项诉求也涉及到利用军事舰艇等进行的海上执法活动。

菲律宾第8-14项诉求涉及中国在南海的军事及执法活动,由于军事活动是排除仲裁庭管辖的一个限制性规定,因此,仲裁庭在判断中国的行为实质上是一个军事活动时,就会排除对该行为的认定,笔者在该文也只关注仲裁庭对涉及执法活动的裁定。

(一)菲律宾第8项诉求

1.仲裁庭的管辖权 菲律宾第8项诉求是请求仲裁庭宣布中国非法干涉菲律宾享有和行使其主权权利,这些权利包括对于菲律宾专属经济区内和大陆架上生物资源和非生物资源的权利。

仲裁庭在管辖权的裁决中认为： “第8项诉求中争议的南海地区仅仅是菲律宾的专属经济区……(《公约》第297、 298条规定的执法活动的例外)其前提条件是该声索系针对缔约国的主权权利行使行为, 该主权权利得与该缔约国自己专属经济区内的生物资源有关。 如果有指控称一个缔约国侵犯了其他缔约国的专属经济区,那么这条规定将不予适用。 因此……仲裁庭有权管辖……第8项诉求。”[1](P279)

2. 仲裁庭的实体裁判 鉴于上述仲裁庭的认定以及对中国“九段线”的否定，仲裁庭认为第8项诉求涉及的地区“都只有菲律宾才能拥有海洋空间这样的海洋权利范围。这些相关地区也只能构成菲律宾的专属经济区和大陆架,因此……中国(不能)对这些地区的资源拥有主权权利”[1] (P279)。当然这些权利自然包括了该地区专属经济区以及大陆架的主权权利。

关于中国在该地区的执法活动分为两种,一种是与非生物资源有关的中国的执法活动,即中国海监船舶采取行动命令M/V Veritas 旅行者号停止作业活动并离开礼乐滩地区;另一种是与生物资源有关的执法活动,即中国在2012年通过休渔令和制定《海南省条例》的方式,禁止在北纬12度以北的南海地区进行捕鱼活动以及中国阻止在美济礁和仁爱礁周围进行捕鱼活动的行为。

仲裁庭对这些行为的认定是：“中国通过其海监船舶的作业活动,在2011年3月1日至2日期间,对M/V Veritas 旅行者号船舶的行为违反了《公约》第77条的规定,侵犯了菲律宾对于礼乐滩地区大陆架上非生物资源所享有的主权权利……中国在2012年颁布的休渔令,在南海地区毫无例外的实施,其适用范围涉及到菲律宾的专属经济区,同时没有将休渔令的适用对象限于悬挂中国国旗的船舶,从而违反了《公约》第56条的规定,侵犯了菲律宾对于其专属经济区生物资源所享有的主权权利。”[1](P286)

3. 对该项裁决的分析 笔者认为，根据仲裁庭对第8项诉求的裁决可以看出:仲裁庭对涉及该项诉求中中国行为的裁决都是以否定中国“九段线”以及中国在南海的历史性权利为基础进行裁决的。一旦仲裁庭对“九段线”及历史性权利认定为非法,那么,以后的诉求中任何关于中国在所谓的菲律宾的专属经济区内的执法活动都将被仲裁庭裁决为非法。而且,从整个裁决书来看,仲裁庭也正是根据这一思路进行的裁决。

(二)菲律宾第9项诉求

1. 仲裁庭的管辖权 菲律宾第9项诉求称中国违反《公约》规定,未能阻止其国民开发菲律宾的生物资源。仲裁庭对该项诉求的分析涉及到“中国纵容本国船舶在南海地区海域内进行捕鱼活动,而这些海域位于菲律宾专属经济区内”[1](P287)。

这一诉求涉及到中国对美济礁和仁爱礁的开发情形,这两个地物都已经被仲裁庭判定为低潮高地,都位于菲律宾基线向外200海里之内。菲律宾称：“自2013年5月3日以来,中国海军舰艇和中国海监船舶就一直在仁爱礁附近保持有效的存在。”[1](P287)“在美济礁海域存在的这些中国渔船,由中国政府船舶护卫,而中国自1995年以来,就在美济礁上保持存在。”[1](P288)

仲裁庭对该诉求是否拥有管辖权，取决于“美济礁和仁爱礁是否是低潮高地,取决于中国声索的其他地物是否能够产生专属经济区这样的海洋权利范围,并且这些地物的海洋权利范围会与菲律宾的海洋权利范围相重叠”[1](P291)。在仲裁庭将美济礁和仁爱礁确定为低潮高地之后,仲裁庭认为其有权管辖菲律宾所提的第9项诉求,理由与第8项诉求的理由相同。

2. 仲裁庭的实体裁判 由于仲裁庭对美济礁与仁爱礁性质的认定,因此,对菲律宾的第9项诉求裁定:“2013年5月期间,中国通过其海监船舶的作业活动,采取放任行为,未能履行适当注意义务,未阻止悬挂中国国旗的船舶在美济礁和仁爱礁附近水域进行捕鱼活动,未能适当顾及菲律宾对于其专属经济区及享有的主权权利,因此,中国违反了它在《公约》第58(3)条项下的义务。”[1](P297)

3. 对该项裁决的分析 从仲裁庭对该项诉求的裁定可以看出,在仲裁庭否定中国的“九段线”以及历史性权利之后,对美济礁和仁爱礁认定为低潮高地,在不拥有专属经济区和大陆架的前提下,中国在此的各种活动都被归于是在其他国家的专属经济区内的活动,从而必定是违反了《公约》对专属经济区权利的规定,因而裁定中国军舰及海监船舶活动的违法性也是必然的。因此,如果单从法律方面来说,法律是需要证据来证明的,故对于南海问题的国际法研究,势必应当以中国在南海的历史性权利方面的研究为基础,加强历史证据的研究才是关键。

(三)菲律宾第10项诉求

1. 仲裁庭的管辖权 菲律宾第10项诉求认为“中国干涉菲律宾渔民在黄岩岛附近的传统捕鱼活动,从而非法阻止他们从事其生计活动”[1](P299)。这项诉求的争端涉及到中国的行为,而这些行为与菲律宾国民在黄岩岛的传统捕鱼权有关。

仲裁庭认为其有权管辖并审理该项诉求,因为“被声索的诸多权利和被指控的诸多行为均发生在黄岩岛的领海之内”[1](P299)。仲裁庭认为,由于指控的中国方面的活动全部都发生在黄岩岛的12海里领海范围内,因而并不需要就黄岩岛这个地物地位进行界定,又由于“传统捕鱼权甚至可以存在于另一缔约国的领海之内”,而且,仲裁庭认为对其拥有对该事项裁定的管辖权是因为对黄岩岛捕鱼权的讨论不存在对黄岩岛主权问题的决定,也就是所谓的“如果菲律宾对于黄岩岛拥有主权,与传统捕鱼权相关的国际法将会同样适用于中国渔民的捕鱼活动,就如同如果中国对于黄岩岛拥有主权,这些国际法也将同样适用于菲律宾渔民的捕鱼活动一样,因此,仲裁庭对于传统捕鱼权的结论将与主权问题无关”[1](P310)。

2. 仲裁庭的实体裁判 该项诉求涉及到2012年5月以来中国政府船舶在黄岩岛的行为,特别是涉及到中国与菲律宾渔民在靠近黄岩岛时所发生的诸多互动,而这些互动与菲律宾渔民在黄岩岛的传统捕鱼权有关。

仲裁庭认为:根据《公约》,在不同海洋空间之间,授予的传统捕鱼权并不相同:

“(a)对于群岛水域,传统捕鱼权有着明确的保护。《公约》第51(1)条……;(b)……在传统经济区内,传统捕鱼权业已消失,其例外仅限于第62(3)条……‘尽量减轻其国民惯常在专属经济区捕鱼……的国家经济失调现象的需要’；(c)……在领海方面,《公约》延续了现在的法律制度,没有进行较大的修改……本仲裁庭认为,没有任何事情可以表明,通过《公约》的目的就是要修改领海方面的既得权力并得出结论认为,该领海区域——与专属经济区形成对照——确立了传统捕鱼权,并继续得到国际法的保护。本仲裁庭还要指出的是,在大多数情形下,传统捕鱼权都发生在海岸的邻近海域。”[1](P314)

而且,仲裁庭还指出：“《公约》第2(3)条规定‘对于领海的主权的行使受本公约和其他国际法规则的限制。’……本仲裁庭认为,传统捕鱼权是一种既得权利,用于处理外国国民的既得权利国际法规则,断然属于可以适用于领海的‘其他国际法规则’。”[1](P316)

由此,仲裁庭认为“自2012年5月以来,中国业已通过其官方船舶在黄岩岛的行动,非法阻止菲律宾渔民在黄岩岛进行传统的捕鱼活动”[1](P318)。

3. 对该项裁决的分析 笔者认为根据仲裁庭对该项诉求的裁定,仲裁庭对历史捕鱼权的认定有两点是值得商榷的。

首先,仲裁庭认为：“没有任何事情可以表明,通过《公约》的目的就是要修改领海方面的既得权利,并得出结论认为,该领海区域——与专属经济区形成对照——确立了传统捕鱼权,并继续得到国际法的保护。”[1](P314)但笔者并没有在整个《公约》的规则中找到对其他国家在沿海国领海内传统捕鱼权的认可和保护的规定。因此,笔者认为，如果仲裁庭的这一推论是正确的话,那么,对于中国的历史性权利问题,我们是不是也可以看作是一项中国拥有的类似于传统捕鱼权这样的权利呢?而且,菲律宾也认为中国在1958年宣布了黄岩岛周围的12海里范围[1](P309)。很明显,1958年时并没有现在的《公约》,因此,中国对黄岩岛拥有的主权以及历史性权利是不能被后来的《公约》所否定的,正如仲裁庭对该项裁决裁定的那样,“没有任何事情可以表明,《公约》的目的是要修改领海方面的既得权利”,同样的推论也可以得出:没有任何事情可以表明,《公约》的目的是要修改中国在南海的“九段线”以及历史性权利。可以说,传统捕鱼权是受到习惯国际法的保护,那么“九段线”以及历史性权利问题为什么就不可以用习惯国际法来保护了呢?然而,仲裁庭竟然对其判定“超出《公约》所规定范围而声索的历史性权利、其他主权权利或管辖权,业已为《公约》的规定所废止”[1](P117)。但是,正如仲裁庭对在沿海国领海范围内的传统捕鱼权的认可一样,笔者并没有在《公约》规定的领海范围内找到这一明确的规定。

其次,仲裁庭认为：“传统捕鱼权是一种既得权利,用于处理外国国民的既得权利国际法规则,断然属于可以适用于领海的‘其他国际法规则’。”[1](P316)也就是说，《公约》并没有明确规定传统捕鱼权适用于外国渔民在沿海国领海内的一项既得权利,而得出这一结论的是仲裁庭的分析。笔者认为,如果仲裁庭的这一结论是正确的话,那么《公约》第2(3)条的规定中限制沿海国主权的“其他国际法规则”就可以是一项既得权利,在领海范围内,限制沿海国主权的权利,除了《公约》明确规定的无害通过权以外,还有一项权利就是其他国家在沿海国领海内的既得权利,当然,这种既得权利包括仲裁庭认定的传统捕鱼权,那么,由此推论下去的话,是不是也可以解释根据中国的许多史料,包括《汉书》和其他数以千计的中央与地方的官方记录,中国人民早就利用了当时世界其他地方无法企及的航海技术,首先发现、利用并管理了南海上的许多无永久居民的小岛,如果根据既得权理论,那么中国在南海的“九段线”内所享有的历史性权利是不是也应当受到尊重和保护呢?

(四)菲律宾第11项、第12(b)项诉求

1. 仲裁庭的管辖权 关于海洋环境的保护与保全问题反映在菲律宾第11项与第12(b)项诉求中。第11项诉求认为：“中国违反其在《公约》项下的义务,未能保护和保全黄岩岛、仁爱礁、华阳礁、永暑礁、南薰礁、赤瓜礁、东门礁和渚碧礁的海洋环境。”第12(b)项诉求认为：“中国占领了美济礁,在礁上进行的建筑活动违反了中国在《公约》项下的对于与海洋环境的保护和保全义务……”也就是说,菲律宾认为：“中国违反环境保护的行为可以分为两类:有害的捕鱼实践和有害的建筑活动。”[1](P319)

仲裁庭在对是否享有该项诉求的管辖权时认为：“……第11项诉求中所指控的破坏性捕鱼和捕获实践……与‘军事活动’之间没有关系。对于可以被界定为‘执法活动’的那些事件,本仲裁庭要指出的是,第298(1)(b)条规定的执法活动例外并非在任何情形下都可以适用。”[1](P370)

仲裁庭认为：“第一,执法活动例外关注的是沿海国家在其专属经济区内的权利,不适用于领海之内发生的事件。因此,执法活动例外与发生在黄岩岛的事件无关。”[1](P370)“第二,……(《公约》)第297(1)(c)条明确重申,强制争端解决程序可以适用于争端,只要它涉及到‘被诉称违反了海洋环境保护与保全的国际规则与标准’。本仲裁庭在管辖权裁决中裁定仁爱礁是一块低潮高地,其所在区域仅仅能够成为菲律宾专属经济区的一部分,这一裁决进一步证实,第298(1)(b)条不适用于这些情形。”这一理由,仲裁庭还是根据其在先前的裁定,即否定了中国的“九段线”及历史性权利的前提下做了这样的结论。因此,正是由于这样的原因,仲裁庭认为其对第11项诉求享有管辖权。

关于第12(b)项涉及中国在美济礁的活动对海洋环境影响的诉求,仲裁庭在判断其是否享有对该项诉求的管辖权时认为：“……更可取的办法是,将它与实体问题一并考虑,先行评价中国在美济礁上的活动特征,先行考虑此等活动是否是军事性质。”[1](P371)“因为中国自己已经持续地进行官方表态,反对将这些活动归类为军事活动,并在最高级别会议上证实这些活动用于其军事活动的对立面——民用活动,所以本仲裁庭并不认为这些活动属于军事性质。因此,本仲裁庭采纳中国一再重申表明的立场,即:对于在南沙群岛七个珊瑚礁上的大范围建筑活动而言,民事用途构成这些活动的首要(如果不是唯一)目的,因而裁定:本仲裁庭有权管辖并审理菲律宾所提的第11项和第12(b)项诉求。”[1](P373)

2. 仲裁庭的实体裁判 仲裁庭对各种事项进行了详细的审查,即对《公约》的相关规定、破坏性捕鱼实践以及捕获濒临灭绝的物种、中国在南沙群岛七个珊瑚礁上进行的建筑活动及其相关方面审查后裁定：“中国纵容、保护中国渔船在黄岩岛、仁爱礁和南沙群岛中的其他地物,对于濒临灭绝的物种进行破坏性捕鱼活动,并且没有阻止此等捕鱼活动,从而违反了《公约》第192条和第194(5)条的规定。”[1](P397)“中国通过其在华阳礁、永暑礁、南薰礁(北)、赤瓜礁、东门礁、渚碧礁的岛礁建设活动,违反了《公约》第192条、第194(1)条、第194(5)条、第197条、第123条和第206条的规定。”[1](P397)

3. 对该项裁决的分析 笔者认为，仲裁庭对执法活动的例外裁定是有瑕疵的,因为,尽管《公约》第297条、第298条规定的执法活动仅限于沿海国的专属经济区,但正如仲裁庭关于传统捕鱼权的裁定一样,传统捕鱼权不仅存在于沿海国的专属经济区,它还存在于沿海国的领海内,也正如仲裁庭所提到的执法活动发生在沿海国家的专属经济区内,但沿海国领海内还存在其他国家的传统捕鱼权这样的既得权利,那么,如果其他国家在沿海国的领海内实施其传统捕鱼权时违反了该沿海国的法律法规时,难道此时的沿海国不能就该违法行为进行应有的执法活动吗?因此,笔者认为，该项诉求之所以没有被《公约》第298(1)(b)条的执法活动例外的情形所包含,是因为沿海国对其领海内的执法行为完全属于沿海国的主权范围之内的事情,对其的管辖权也属于沿海国,并不会受制于国际法院或法庭这样的司法机构,因此,仲裁庭不应当享有对该项诉求的管辖权。

(五)菲律宾第12项(a)和(c)部分诉求

1. 仲裁庭的管辖权 第12项(a)和(c)部分涉及中国占领美济礁及在美济礁上的建造人工设施和人工岛屿的活动。

仲裁庭认为，其享有对该项诉求的管辖权是由于“美济礁已经查明是一个低潮高地,不是岩礁或者完全意义上的岛屿……严格说来,美济礁不能拥有它自己的海洋空间这样的海洋权利范围……在南沙群岛之中,没有任何高潮地物是《公约》第121条规定意义上的岛屿……根据这些结论,本仲裁庭认为没有法律依据可以供中国对美济礁主张海洋权利范围,双方当事人之间不存在海洋权利范围重叠的情形……美济礁必然是一个低潮高地,位于菲律宾的专属经济区内”[1](P411)。

关于中国在美济礁上的活动是否是军事性质问题,仲裁庭“采纳中国一再重申的立场,即:在中国对于美济礁的改造后面,虽然包含有(如果不是唯一的)军事动机,但其仍然是民用目的……中国的此等军事性质行为就不在第298(b)条规定的军事活动管辖权例外之列。因此,本仲裁庭……有权管辖并审理菲律宾的诉求”[1]P413)。

2. 仲裁庭的实体裁判 由于仲裁庭认为“美济礁是一个低潮高地……只有菲律宾才能拥有《公约》项下的海洋权利范围。因此,美济礁只能是菲律宾专属经济区和大陆架的一部分;它并不位于中国就任何地物提出声索并可能产生的任何海洋权利范围之内”[1](P413)。因此,根据《公约》对专属经济区内以及大陆架上人工岛屿、设施和结构的建造的规定,仲裁庭裁定:“中国未经菲律宾授权,在美济礁上建造设施和人工岛屿,违反了《公约》第60条和第80条的规定,侵犯了菲律宾在其专属经济区内和大陆架上的主权权利……美济礁是一个低潮高地,不能被据为己有。”[1](P413)

3. 对该项裁决的分析 仲裁庭对该项诉求的裁决结果依然是依据其在前面对中国“九段线”及历史性权利的否定的基础上作出的裁定,加强对“九段线”、历史性权利以及历史证据的研究依然是今后对南海研究的重点。

(六)菲律宾第13项诉求

1. 仲裁庭的管辖权 菲律宾第13项诉求涉及中国以危险方式操作其执法船舶。菲律宾请求仲裁庭宣布：“中国已经违反了《公约》规定的义务,操纵其执法船舶,以危险方式,制造与航行在黄岩岛附近的菲律宾船舶发生相碰撞的严重危险。”[1](P417)

仲裁庭认为，其拥有对该项诉求的管辖权是因为“……诉求不涉及‘主权或者海洋划界问题’……《公约》第198(1)(b)条规定的‘执法活动例外’……并不适用于本案的情形……例外只适用于专属经济区的情形,而本案‘主要涉及到的事件都发生在’黄岩岛的‘领海之内’……因此,本仲裁庭裁定,它有权管辖并审理第13项诉求中提出的全部事项。”[1]Para.1045此处,仲裁庭认为其拥有对该项诉求管辖权的理由与前面第四小部分关于第11项、第12(b)项诉求的理由是一样的,笔者已经做了分析,此处就不再赘述。

2. 仲裁庭的实体裁判 仲裁庭根据其认为的拥有管辖权的前提,依据《公约》第94条、《避碰规则公约》以及独立专家的报告对中国的行为进行了详细的分析和判断,最终裁定:“中国通过其执法船舶在黄岩岛附近的行为,制造了与菲律宾船舶及人员发生碰撞的危险,使得菲律宾船舶及人员处于危险之中。因此,本仲裁庭裁定:中国违反了《避碰规则公约》第2条、第6条、第7条、第8条、第15条和第16条,从而违反了《公约》第94条的规定。”[1](P435)

3. 对该项裁决的分析 笔者认为,仲裁庭对该项诉求的裁定是错误的,因为：首先,仲裁庭不应该对属于拥有对黄岩岛主权的国家的领海范围内发生的执法行为进行管辖,因为沿海国领海范围内发生的执法行为属于沿海国主权范围之内的事情,对其拥有专属管辖权;其次,仲裁庭已经裁定黄岩岛属于岩礁,至少拥有12海里的领海,但对这一岩礁的主权归属还没有确定之前,就判定中国在其12海里范围内的执法活动是非法的就显得那么牵强。

(七)菲律宾第14项诉求

1. 仲裁庭的管辖权 菲律宾第14项诉求涉及自2013年1月仲裁程序开始以来的中国的行为问题。

仲裁庭认为：“仁爱礁是一个低潮高地,因而不能拥有自己的海洋权利范围……不存在着任何法律依据,使得中国可以据此就仁爱礁所在区域的海洋空间声索任何海洋权利。由此……双方当事人之间并不存在着重叠的海洋权利范围……也没有任何必要由本仲裁庭审理中国在仁爱礁的行为问题。仁爱礁是一个低潮高地,位于菲律宾的专属经济区内。”[1](P453)

由此,仲裁庭对第298(1)条“军事活动争端”的判断是条款中“争端本身是否涉及到军事活动,而不是一方在处理争端时以某种方式使用了军队。如果一个缔约国根据《公约》因争端……而不是因军事活动提起强制争端解决程序,如果另一缔约国开始使用军队处理正在仲裁程序之中的争端,则第298(1)(b)条不适用。本仲裁庭也不认为,(该条款)会限制本仲裁庭就采取临时措施行使附带管辖权。这些临时措施涉及到军事活动,而军事活动又与争端有关,但该争端本身并不涉及到军事活动”[1](P455)。

由此,仲裁庭对中国在仁爱礁及其周围的活动以及它与驻守在仁爱礁的菲律宾军队之间的互动构成的这一独特事项的分析是“发生在仁爱礁的重要事实都涉及到菲律宾武装力量分遣队在仁爱礁的部署问题……对于菲律宾船舶的……离岸航行,中国政府船舶至少在两个场合中,试图阻止它对于菲律宾驻守军队的给养供应和人员轮换工作……虽然这些中国船舶并非军用船舶,但……中国军用船舶就在事发地附近。本仲裁庭认为,这代表了一种典型的军事存在……所有这些事实都正好属于军事活动的例外”[1](P456)。因此,仲裁庭认为：“本仲裁庭无权管辖、无权审理菲律宾所提从第14(a)到(b)中的各项诉求。”[1](P456)

由于仲裁庭认为菲律宾第14项诉求(a)(b)(c)中涉及到的行为属于第298(1)(b)条中的军事活动例外的情形,因此,其无权管辖。但关于(b)中涉及的中国在七个礁上的疏浚活动、人工岛屿建设活动和建筑活动,仲裁庭认为“属于民用活动,其目的可以包含军事用途在内(如果不是唯一目的的话)”[1](P457)。因此,仲裁庭认为其有权管辖菲律宾第14(b)项诉求中提出的各个事项[1](P457)。

2. 仲裁庭的实体裁判 仲裁庭认为：“国际法庭普遍采纳的原则是……当事人所采取的任何措施,都不得对将要执行的裁决可能产生有害的影响……不得采取任何形式的任何步骤,以免可能加剧或扩大该争议。”[1](P457)仲裁庭对第14(d)项裁定:“中国永久性地破坏了美济礁、华阳礁、永暑礁、南薰礁(北)、赤瓜礁、东门礁和渚碧礁的自然状况,加剧了双方当事人之间关于南沙群岛中诸多海洋地物地位问题的争议,加剧了双方当事人之间在这些地物各自所拥有的海洋权利范围方面的争议。”[1](P464)

3. 对该项裁决的分析 由于仲裁庭对中国“九段线”及历史性权利的否定,因此在裁定仁爱礁是一个低潮高地后,该低潮高地便被归属于菲律宾所有,因此,中国在其上面的行为都被仲裁庭认定为非法也是顺着这一思路裁定的。

从以上仲裁庭对涉及中国的执法活动的相关诉求的裁决可以看出,仲裁庭作出了完全偏向菲方的裁定,尽管我国在立场文件中一再声明“菲律宾提请仲裁事项的实质是南海部分岛礁的领土主权问题,超出《公约》的调整范围,不涉及《公约》的解释或适用……即使菲律宾提出的仲裁事项涉及有关《公约》解释或适用的问题,也构成中菲两国海域划界不可分割的组成部分……”[3]然而,仲裁庭不仅受理,而且对15项诉求作出了一边倒的裁定,不仅菲律宾,而且那些因仲裁裁决而间接受益的国家也都有可能挑战中国在南海上的领土主权和海洋权益。因此,对该裁决所涉及的国际法问题进行深入系统的研究,在理论上批驳裁决的错误,坚持我国在南海问题上的既有立场,应当是当前及未来我国在南海法理维权中面临的突出问题。

四、对策及建议

根据以上的法律分析，笔者认为当前及以后中国关于南海问题的研究和应对应当从以下几个方面进行。

(一)以“九段线”及历史性权利的研究为基础,加强历史证据的研究是关键

我国在南海上的领土主权以及海洋权益都源于“九段线”以及历史性权利,因此,加强这方面的研究是必然的,而支撑“九段线”以及历史性权利的关键问题就在于对南海的历史证据的研究,只有历史证据充实,我们对南海所拥有的海洋权益及历史性权利才能更加的有理有据。尽管对于国际问题来说,法律问题只是其中的一个方面,更多的是涵盖政治、经济、军事、外交等多重因素的复杂问题,但正如南海仲裁案裁决书所体现的那样,对于我国在南海“九段线”以及历史性权利问题,如果不加强对这些海洋权益的历史证据的研究,势必会使我国在国际司法程序中处于不利地位,南海仲裁裁决就体现了这方面的问题。

(二)尽快颁布中国的《海洋基本法》,明确我国在南海的执法范围，以减少与邻国的冲突

已经有许多学者探讨过制定并颁布我国《海洋基本法》的必要性与可行性，尽快颁布我国的海洋基本法有助于维护我国的海洋权益。由于我国与邻国之间还没有完全解决南海争议海域的划界问题,因此,在海洋维权执法方面相互之间产生冲突和摩擦都是在所难免的。笔者认为,在颁布我国海洋基本立法之前,通过与邻国谈判协商、合作等方式,在完全解决海洋划界问题之前,试图先解决海洋执法范围,例如可以和邻国通过协商等方式解决争议海域的海洋执法范围,以此减少因海洋执法而产生的矛盾与冲突。

(三)加强同南海沿岸国家的协商谈判,设立南海沿岸国的合作机制,加强各方互信

正如《立场文件》中提到的, 通过谈判方式解决在南海的争端是中菲两国之间的协议, 1995年8月10日《中华人民共和国和菲律宾共和国关于南海问题和其他领域合作的磋商联合声明》指出, 双方“同意遵守”下列原则: 有关争议应通过平等和相互尊重基础上的磋商和平友好地加以解决[4]； 双方承诺循序渐进地进行合作, 最终谈判解决双方争议[4]； 争议应由直接有关的国家解决, 不影响南海的航行自由[4]。

2017年3月27日,中华人民共和国外交部发言人华春莹表示,实现南海地区的和平稳定与发展繁荣是南海沿岸国的共同愿望和共同责任,符合各沿岸国和国际社会的共同利益,因此,建议发起组成相关的合作机制,在不妨碍各自主张下,搭建合作平台[5]。中国外交部副部长刘振民在2017年3月26日召开的博鳌亚洲论坛的一个分论坛上表示,这项机制将加强南中国海沿岸国家的互信与合作[5]。

笔者认为，通过与南海周边国家的友好谈判协商,加强互信,设立合作机制,共同管理是当前解决南海问题的一个现实、可行的方法。

(四)加快《南海行为准则》的制定

南海问题中信任机制的缺乏体现在对《南海各方行动宣言》的失望与对《南海行为准则》的期待上。在争端解决机制方面,无论是《东南亚友好合作条约》[6],还是《南海各方行动宣言》[7]都规定了以和平方式解决争端当事方有关的领土和管辖权争议,而不诉诸武力或以武力相威胁。但由于《南海各方行动宣言》的性质,其并不具有具体的可操作性,因此,在南海问题中处理违反《南海各方行动宣言》的行为时,可以利用《东南亚友好合作条约》以及《联合国海洋法公约》这两个争端解决机制来处理相关的条款解释以及适用问题。因此,加快《南海行为准则》的制定和尽快出台,从而可以更加有效地约束南海问题各当事方的行为，以更加有效的海洋安全管控程序减少冲突的发生。