现阶段中国政府在开放经济条件下的定位

黄少安

(山东大学 经济研究院，山东 济南 250100)

进一步深化改革的重要内容之一就是进一步理清政府和市场之间的关系，按照现代市场经济的要求和我国经济社会发展的客观需要，合理界定政府的职能和选择行使职能的方式。在一个相对完备的市场经济体制下，主导资源配置的是市场机制。即使如此，市场也不是万能的，也有市场失灵的领域，政府应以自身的作为弥补市场的不足；结合我国现阶段的实际——市场经济体制已经基本建立起来，但是还没有完善，还有艰巨的改革和完善市场体系的任务，政府与市场的职能定位，尤其是政府的作用，既具有一般市场经济体之下的一般性，又具有特殊性。首先，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，政府在此基础上去克服一般意义上的市场失灵。其次，政府针对改革和市场经济体制完善过程的实际情况，做好进一步推动改革、建立和完善市场体系的工作。在一定限度内，还需要政府依靠非市场的力量推动市场化。例如，政府自身观念的转变、权力清单的缩小、国有资产主动从竞争性领域退出国有企业改革、排除利益集团对改革的阻力、在开放条件下合法保护本国企业的国际竞争力等等。政府的定位和职责可以分别在封闭经济和开放经济条件下加以界定，本文旨在界定我国政府现阶段、在开放经济条件下的职责。

新的国际经济秩序对于各国政府和市场的定位和分工提出了新的要求。在开放条件下，不能只将一国经济考虑成一个单独的市场，还应将其放在全球经济竞争的整体框架中去看，看政府如何在全球竞争的条件下扮演合理的角色。开放条件下，现阶段中国政府的主要职责有：

一、国 防

国防就是对国家领土(广义的)、所有国民、所有企业和机构的安全的保证。我国现阶段，国防显得特别重要，政府责任重大。根据国际关系历史演变的规律，每当大国、强国相对地位发生重大变动的时期，战争的可能性就大大增加。尤其是中国，过去100多年，长期落后、被欺辱，近几十年以来，经济高速发展，已经成为世界第二大经济体，综合国力大大增强，引起原来一些强国的戒备，他们试图抑制中国发展。一方面已经比较强大而且还要发展，另一方面要抑制其发展，矛盾的尖锐化几乎不可避免。我们必须认识到现阶段国防的重要性和压力。因此，政府应该适度增加国防支出、进行军事体制改革、惩治军队腐败、加强军事训练以提高实战能力。如果我们的军队不能战，现阶段爆发战争而失败，中国几十年改革发展成果将全失，中国将重返落后。

二、保护本国国民和企业以及其它机构在国外的安全和合法权益

随着我国经济的发展和全球经济的再平衡，我国将逐步从资本输入国变成一个资本输出国。在这种大背景之下，我国企业“走出去”战略的成功与否，是关乎我国经济能否顺利转型的大问题。政府是经济秩序和本国经济利益的维护者，当前国际政治经济形势复杂，企业“走出去”过程中，会遭遇各种各样的摩擦，政府应当积极维护海外企业的合法权益，积极应对摩擦，努力为我国企业的海外投资争取公平的竞争环境。在这方面，海外国企和民企应该得到政府同等的保护。政府在审批和政策方面，对国企和民企一视同仁，给予同等的支持。

随着国家经济的发展，民众日益富裕，从事出国经商、旅游、访友等活动的公民日益增多，政府有职责保护公民在国外的合法权益。当然，也有责任督促、引导本国公民在国外遵纪守法、入乡随俗，树立良好的国民形象。

三、与行业组织、企业协调，积极应对贸易摩擦

由于我国企业自身的原因(对国际惯例的不熟悉等等)，也因为体制的原因，还有更重要的原因——一些国家还不习惯、不乐意中国企业日益增多的国际商务活动，中国企业往往面临国外政府较多的反倾销、反垄断制裁。此时，就需要政府为我国企业争取公平合理的竞争环境。从国际经验来看，一个大国经济的兴起，必然伴随着大量的经济摩擦。旧有的国际经济秩序的背后是旧有的利益分配格局，而新兴经济体的崛起意味着旧国际经济秩序的打破和新国际经济秩序的形成。在新国际经济秩序中受损的利益集团，必然会制造大量的经济摩擦。在这种情况下，单单依赖企业个体的力量，是无法顺利克服这种摩擦的，只有政府介入其中，通过各种手段反制对于我国企业实施不公正歧视政策的国家，才能有效实现我国企业在海外的机会均等。

四、有理有力地推动国际经济秩序合理化

1.积极参与国际自贸区谈判

随着次贷危机和欧债危机的爆发，旧有的贸易格局受到了极大的冲击，在这种背景之下，新一轮的国际自贸区谈判开始展开，如美欧、欧日自贸区谈判。如果这些谈判成功，将会在很大程度上改变世界贸易规则、标准和格局。我国则面临着严峻的“二次入世”的威胁，在这种情形下，我国政府应当积极采取措施，加快推动中日韩自贸区和中欧自贸区的谈判，促进自由贸易，以充分发挥我国在制造业上的比较优势。

从长期来看，我国目前的出口导向型发展战略是难以为继的。从国际经验上看，一国的外贸顺差在长期内将趋于平衡，一个大国长期保持外贸顺差或者逆差更是不可能的。我国经济从外需驱动转向内需驱动将是大势所趋，现有的欧美出口金融产品、中国出口工业品的贸易格局是难以为继的。因此，政府应该着手重塑国际贸易格局，在加快中日韩自贸区和中欧自贸区谈判的同时，大力推进与资源出口型国家的自贸区谈判，在积极推动平等互惠自由贸易的同时，充分发挥我国在制造业上的比较优势，与资源上有比较优势的国家实现优势互补。

2.积极推进人民币国际化，促进国际金融秩序合理化

人民币的国际地位与我国制造业以及整个经济实力还不相称。从历史上看，随着一国资本要素的不断丰裕，其必然逐步从资本输入国变成资本输出国，其产业结构也逐步从第二产业为主转向金融等第三产业。在这一过程中，其货币的国际化，对于其资本输出和产业升级有着重要意义。而这一进程，并非完全由市场所主导，政府在其中扮演了极其重要的角色。

推进人民币的国际化，促进中国企业的海外投资，促进以人民币结算的对外贸易尤其是大宗商品原材料的采购，有利于形成更加公平合理的国际经济新秩序，有利于维护世界经济稳定和金融稳定，有利于发挥各国的比较优势。具体政策措施方面，应该继续推进人民币离岸交易市场的构建，继续与其他国家签订人民币互换协议，稳步发展人民币衍生品市场，稳步推进人民币的国际化。

人民币的国际化意味着资本市场的逐步开放和金融市场的逐步扩大。这一方面有利于我国金融产业的发展，但是，另一方面也会加剧我国金融市场的波动，对我国金融系统的稳定形成冲击。因此，我国政府在加强人民币国际化的同时，应该加强金融市场的广度和深度建设，加强宏观审慎监管，在稳步推进人民币国际化和国内金融市场建设的同时，维护好我国的金融安全。人民币国际化是一项系统性工程，需要政府的顶层设计，因此，人民币国际化工作应当由中央领导人亲自负责，这样才可能驾驭和协调在人民币国际化进程中出现的种种问题，才能在推进资本账户开放和人民币国际化的同时，维护好金融系统的稳定性。

五、维护国家能源、粮食安全

能源和粮食， 对于拥有近14亿人口、正处于工业化和城市化过程中的中国来说，具有特别重要的意义。因为我们对粮食和能源的需求实在是太大，而且极具刚性。国际能源和粮食市场对中国经济发展和社会稳定的制约性不可低估。因此，在开放环境下，中国政府现阶段必须高度重视和积极维护粮食、能源安全。这是我国外交关系的重中之重。

就能源安全而言，需要同时从供给端和需求端两方面入手。从供给端方面看，应该增强与基础能源供应国的外交联系和经济联系，同时应该促进新能源技术的开发。从需求端看，我国应该进一步推进能源价格的市场化，开源的同时注意节流。目前我国的基础能源价格还受到政府较强的管制，而这种价格管制，实际上是维持较低的能源价格，助长了人们对能源的过度消费，这不利于节能技术和新能源的发展。因此政府在这一方面的作为，应该是放松管制，让市场机制发挥作用。同时政府做好其他相关工作以缓解能源紧张，例如，政府一方面放开能源价格，另一方面大力发展公共交通，让越来越多的市民不买汽车、不开私家车，而坐效率更高、价格便宜得多的公共交通出行。

同时要尽快完善我国的能源储备体系。

就粮食安全而言，政府能做的事情主要有：

第一， 保护耕地，以保证粮食的基本生产条件。近14亿人口的国家，不可能高度依赖国际市场的粮食进口。所谓靠国际市场机制保障中国粮食需求的观点，是对国际关系和中国国情的无知和对国家、国民的不负责任，也是对市场机制的无知，充其量算是市场原教旨主义。

第二， 加大对土壤、水体等的保护和对食品质量的监管，以保障食品的质量安全。

第三， 政府通过推动土地制度等方面的变革和技术进步，促进农业的规模化经营，以提高粮食产量和质量。

第四， 根据国内、国际两个市场，灵活制定和实施中国的粮食政策。

第五， 进一步完善国家的粮食储备体系。

第六， 政府出台一些可行的政策，减少运输、储存和消费过程中的粮食浪费，以遏制中国过多的粮食浪费。

六、量力、适度参与全球治理，提供公共产品

中国经济已经深度融入世界，2013—2016年，中国对世界经济增长的平均贡献率达到30%左右，中国确实离不开世界，世界也确实离不开中国。中国是一个大国，经济实力和政治影响力足可以使中国成为全球治理的重要成员。为了国家利益，中国也有必要参与全球治理。但是，现阶段的中国还是一个发展中国家，经济总量居全世界第二，但是经济发展水平还够不上发达国家，经济、科技、军事、社会各个方面与发达国家比较，还有较大距离，是一个正在崛起但还没有完全崛起的国家。因此，中国现阶段参与全球治理必须量力而行，适度参与，总体上还不可能是全球治理的领导者或主导者。提供全球性或国际性公共产品也是有限度的、与自身能力相一致的。中国首先把自己国家治理好，把自己14亿人民的公共产品供给好，就是对全球治理和人类进步的巨大贡献。

新阶段中国参与全球治理和提供公共产品，主要是以下几个方面：

1.维护世界贸易规则的公平性和开放性，尽力遏制贸易保护主义。例如，成为维护WTO规则的力量。要想主导制定新的贸易规则，还不具备条件。

2.向国际尤其是发展中国家实施带有一定援助性的、互惠互利的、基础性的投资，促进发展中国家的发展。我国主导的“亚投行”和“一带一路”倡议，都在以不同方式做这一类事情。

3.积极参与国际组织的活动，扩大在其中的话语权。例如，世界卫生组织、世界银行、世界气候大会和巴黎协议等等。

4.量力参与国际维和活动和打击恐怖活动、海盗活动。

5.积极参与遏制世界核扩散的行动，维护核安全。