公正、共享与需要：托底社会政策的价值定位

张世青，王文娟

(济南大学 政法学院，山东 济南 250022；山东大学 哲学与社会发展学院，山东 济南 250100)

由于我国经济结构调整，经济增速出现了放缓，为此，2013年以来，中央多次提出“宏观政策要稳住，微观政策要放活，社会政策要托底”的战略应对举措。学界围绕“社会政策要托底”这一命题展开了相关研究。王思斌教授认为，社会政策要实现托底，即社会政策“要积极地、有效地、建设性地”回应失业问题、贫富分化问题以及脆弱群体面临的生存危机和困境等问题*王思斌：《试论经济发展新常态下积极的社会政策托底》，《东岳论丛》，2015年第3期。。王思斌教授还提出，社会政策的托底能够产生保障基本民生、力促经济结构优化、促进社会整合以及实现社会认同等综合效应*王思斌：《新常态下积极托底社会政策的建构》，《探索与争鸣》，2015年第4期。。关信平教授则认为，社会政策托的底主要包括“要托保障和改善民生的底、托全面建成小康社会的底、社会和谐稳定的底和托转变经济发展方式的底”*关信平：《论当前我国社会政策托底的主要任务和实践方略》，《国家行政学院学报》，2016年第3期。。学界对“社会政策要托底”的既有研究，有助于我们加深对托底社会政策的认识。然而，实践表明，并不是所有的社会政策都具有托底的功能。如法国实行了碎片化极为严重的社会保障制度，导致不同阶层间的社会保障待遇差距较大，社会保障制度并没有成为社会矛盾的“缓冲器”，反而成了社会冲突的“火药桶”*郑秉文：《法国社保制度：安全网，还是火药桶？》，《社会科学报》，2008年3月20日。。因此，只有当正在运行的或将要出台的社会政策具备了相应的价值理念，社会政策才会发挥托底的功能，才能产生保障民生、实现社会整合等方面的效应，否则只会成为理论上的可能性。

一、社会公正：托底社会政策的价值导向

社会政策创始人瓦格纳认为，社会政策是“运用立法和行政手段，以争取公平为目的，清除分配过程中的各种弊害的国家政策”*曾繁正：《西方国家法律制度社会政策及立法》，北京：红旗出版社，1998年版，第165页。。我国学者吴忠民教授认为，社会政策“是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径(但不是唯一途径)而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称”*吴忠民：《从平均到公正：中国社会政策的演进》，《社会学研究》，2004年第1期。。由上述学者对社会政策的界定看，只有当社会政策具有公平公正的价值理念时，社会政策才能在运行过程中达到政策所设定的预期目标。同理，社会政策能否实现托底的功能，也必须具有公平与公正的价值导向。

然而，国内外学界对社会政策所应具备的公正品格究竟意味着什么并没有统一的认识，而多是泛泛而谈社会政策应当追求公平和公正。如关信平教授认为社会政策的公平性“是从社会公平的角度对社会政策进行的评价，即一个国家或地区社会政策符合主流社会公平观的程度，它体现在社会政策总体水平的合理性和社会政策行动中公共资源分配的合理性两个层面。”*关信平：《朝向更加公平、平等和高效的社会政策》，《广东工业大学学报》(社会科学版)，2013年第3期。这一观点有助于认识什么是公平的社会政策，但什么是社会主流的公平观以及带有广泛共识的合理性呢？关信平教授并未做深入的解释，学界对此问题也没有作进一步的研究。有鉴于此，笔者认为，托底社会政策所追求的公正，可从如下方面认识：

首先，托底社会政策所追求的公正需要体现着正义。通常而言，正义是和群体利益、个人利益相对立的。“正义是一种道德命令，它要求我们不应该从自己的利益出发来做出选择、判断和决定。正义是一种道德约束，它给我们每个人的思想和行为施加了公正的道德限制。”*姚大志：《呼唤公正》，《天津社会科学》，2001年第4期。从这个角度看，群体或个人的价值和利益偏好，尤其是对那些能够影响社会政策制定与社会政策资源分配的群体或个人而言，在社会政策运行的诸环节应当保持客观与中立的价值立场，而不能运用特权干涉社会政策的正常运行，因为这是确保社会政策具有公正性的基本前提。

一般来说，托底的社会政策是优先满足底层弱势群体的生存与发展需求，即有限的福利资源首先保障的是社会中的弱势人群，这体现着符合罗尔斯所言的“最少受惠者最大利益的”的正义理论。由于当前我国正仍处于社会转型与经济转轨期，血缘关系、人情伦理、权力等因素依然不同程度地作用着人与人之间、人与社会之间的关系，体现在社会政策方面乃是：当对社会福利资源进行分配时，如果没有公开、透明的分配规则，那么人情、关系、潜规则等不正当或非法手段就会介入福利资源的分配，以致造成公正的社会政策无从实现。例如，有的公职人员利用手中的公权力直接主导低保救助对象的划定，结果导致“人情保”“关系保”等违规现象时常发生*詹奕嘉：《低保“含金量”高了，“关系保”“人情保”也多了》，《新华每日电讯》，2012年12月31日。。再如有的公职人员将保障房分配给那些不符合制度规定的或者与之有关系的人员，致使那些对住房有真正需求者被排斥在外*魏文彪：《保障房受益数据缘何遭质疑》，《证券时报》，2012年8月6日。。显然，当公职人员违法违规地干预社会政策运行时，社会政策就不会具有托底的功能。因此，为确保托底的社会政策具有正义的特性，必须警惕和防止社会政策的制定者、执行者把个人或小团体的私利凌驾于公共利益之上，否则社会政策所追求的公平、正义将成为泡影。

其次，托底社会政策所追求的公正需要彰显着平等。现代社会是法制社会，公正就意味着法律面前人人平等。这一平等特性就要求国家在对社会福利资源分配时，不能根据社会成员的地域、性别、民族、行业等条件作为判断是否给予福利的标准，而应一视同仁地认真对待每一位公民所应得的各种福利权利。此外，由于个人禀赋、努力程度、家庭出身等方面的差异，社会成员在市场竞争过程中，就会出现贫富分化。针对此种情形，大多数民主国家通常会借助社会政策缩小社会成员间的贫富差距，并追求共同富裕的目标。上述两点意味着，公正的社会政策所追求的平等需有如下体现：一是保障一国之公民均拥有同等的机会获得相应的社会福利或服务，此即是机会平等；二是国家对社会成员间的利益分化进行调节，以减小利益分化的程度，最终实现结果平等。

具体来看，对于机会平等，托底社会政策意味着各级政府需要以公民身份作为分配福利资源的标准，这是确保每位公民均有资格和机会获得社会福利的先决条件，同时摒弃户籍身份、职业身份、行业身份等带有人治色彩的分配标准*张世青：《促进社会整合：中国社会政策的发展走向》，《学习与实践》，2017年第7期。。社会政策要具有托底的功能，就需要极力破除城乡之间二元的社会保障体系、保障农民工的劳动就业权利、住房权利及其子女的受教育权利，并逐步实现社会保险的全国统筹，等等。毋庸讳言，托底社会政策所吁求的结果平等带有一定的理想化色彩，但鉴于我国当前存在着的较为严重的贫富分化，国家还应当通过社会政策手段调节、化解贫富差距。这就意味着国家需要对经济发展落后的地区、收入较低群体以及因经济结构调整失业的群体等进行较多的财政转移支付。虽然托底社会政策所追求的机会公平和结果平等并不会轻易实现，但是在现实中至少需要做到：“一是阻碍某些人发展的任何人为障碍，都应当被清除；二是个人所拥有的任何特权，都应当被取消；三是国家为改进人们之状况而采取的措施，应当同等地适用于所有的人。”*弗里德里希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，上海：生活·读书·新知三联书店，1997年版，第111页。

再次，托底社会政策所追求的公正需要呈现着公共理性。罗尔斯认为，公共理性是民主国家的基本特征，它体现着公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。公共理性的目标是公共善，这是“政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。”*约翰·罗尔斯：《政治自由主义》(增订版)，万俊人译，南京：译林出版社，2011年版，第197页。罗尔斯同时指出，公共理性的使用范围是修改宪法或法律、司法、选举及制定社会政策等正式的政治过程，以及公民在公共论坛中的政治辩论。通过公共理性的运用，以确保社会中的“各种政治主体(包括公民、各类社团和政府组织等)以公正的理念、自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力。”*史云贵：《从政府理性到公共理性》，《社会科学研究》，2007年第6期。

一如所知，社会政策是国家用以调节收入分配的重要手段，以向部分或全体社会成员谋取福祉。显然，与社会政策利益攸关的公民、社会群体应当介入社会政策的制定与运行等环节。此外，鉴于政府的社会政策资源在很大程度上源于税收，因此，具有公共属性的社会政策在诸环节就需要其他公民的广泛参与。实言之，只有实现了广泛的公民参与的社会政策，才能确保社会政策具有合法性，并且才能更好地彰显出公共理性，而这正是社会政策具有公正属性的必要前提。事实还表明，只有社会成员或其代理人能够积极参与社会政策的提议、起草、制定、运行与评估等环节时，他们才能充分表达自己或自己所属群体的权益主张，这样的社会政策在运行过程中才更有效率。反观另一面，如果社会政策缺乏公共理性，仅凭精英倾向或民粹倾向均会导致社会政策的不公。当前，有的地方政府在制定一些与公众利益直接相关的社会政策(如下岗失业政策、医疗救助政策、征地或拆迁补偿政策、保障性住房政策等)时，很少甚或没有让与其相关的社会成员参与其中以表达利益诉求，政府就单方面地制定和出台某项社会政策，结果造成公众对该项社会政策的不满，以至为日后的社会冲突或群体性事件埋下了隐患*张世青：《论社会政策与社会预期》，《学习与实践》，2010 年第7期。。

二、成果共享：托底社会政策的本质要求

实言之，社会政策的发展史体现的就是一部社会福利资源或服务的共享史。如1601年英国的《济贫法》标志着国家开始通过强制手段(如税收、教区救济、居家救济等)，从而实现对城市贫民、流浪人员的托底救助。再如1942年的《贝弗里奇报告》认为，要消除贫困，国家必须扩大覆盖对象和风险范围、提高待遇标准*《贝弗里奇报告—社会保险和相关服务》，劳动和社会保障部社会保险研究所组织翻译，北京：中国劳动社会保障出版社，2008年版，第4页。。显然，上述救助贫民和消除贫困行为的背后，均是国家通过社会政策手段对财政收入实施第二次分配，以保障每位社会成员均有资格享受经济社会发展成果。共享经济社会发展成果的意义在于：从国家层面讲，是为了实现社会公正，并维护社会秩序的健康运行；从社会层面讲，是促进不同社会群体之间的互助、合作，从而达到社会整合的目标；从个人层面讲，是确保每一位社会成员，尤其是低收入群体、弱势群体能够有能力抵御各种社会风险。当前及未来一段时期，社会政策要具有托底的功能，我国可采取如下方式以实现共享：

一是社会成员普遍性地共享经济社会发展成果。从西方福利国家的发展潮流看，社会政策的受益对象愈加具有广泛性和普遍性。即便以自由主义著称的美国，社会政策受益对象均从原初具有很强的选择性福利供给转向了普惠性的福利供给。另外，在福利国家的发展过程中，国家和社会提供的福利内容也愈加多元化，既有实物、金钱方面的供给，又有社会服务、技能培训等方面的供给。据此，笔者认为，普遍共享中的“普遍”包含着受益对象的普遍和受益内容的广泛。一方面，社会政策受益对象的“普遍”体现在受益者不受行业、地域、城乡、民族等因素的限制，所有的社会成员均有权利从国家那里获得法定的社会福利或服务，因为在风险社会环境下，每个人都有可能沦为经济上或身体上的弱势者。共享经济社会发展成果的精髓在于国家通过实施相关的社会政策，使全体社会成员公平地普遍受益，这恰是社会政策公正性的体现。这正如恩格斯所强调的，应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况”，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”*《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年版，第689页。。

另一方面，社会政策受益内容的广泛意指不同地区之间、城乡之间、群体之间均有资格享受最为基本的公共福利和公共服务。然而，当前我国的社会保障、医疗卫生、基础教育、住房、劳动就业等民生领域并不能真正地实现公共服务均等化，以至于造成各种社会政策碎片化的存在。以城乡低保水平为例，2015年，全国城市低保水平每人每月平均为451.1元，月人均低保补助水平316.6元；同年农村低保平均标准每人每年为3177.6元，年人均补助水平为1766.5元*《2015年社会服务发展统计公报》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml。。由此推算，2015年，一个城市低保对象的救助金(5413.2元)高于农村低保对象2235.6元。从法理上而言，同为一国之贫困人口，城乡居民均有权利享受同等的低保救助，但是城乡户籍制度又割裂了城乡居民同等的社会救助权。因此，社会政策要实现托底，国家还应当向落后地区、收入不高的群体提供较多的财政支持。

二是相关社会成员补偿性地共享经济社会发展成果。研究表明，目前我国不同的社会群体多存在着不同程度的不满和剥夺感。这种剥夺一方面表现为客观的失去，即已经有的东西被剥夺而去，这类对象包括曾经的国企下岗失业人员、农民工和农民，这种剥夺可称为绝对剥夺。另一方面为主观的不满足，即认为自己应该有的福利或财富并没有得到，从而在应然需求与实际获得之间出现了落差，这几乎涉及到全体社会成员，这种现象可称为相对剥夺*王磊、胡鞍钢：《中国社会管理创新的制度背景》，《探索与争鸣》，2011年第9期。。显然，为维护社会秩序的良性运行，国家应当积极应对这两种剥夺问题。从操作层面讲，国家需要通过制定补偿性的社会政策，向那些遭受绝对剥夺的群体进行补偿。如针对长期存在的先发展城市、后发展农村的情形，国家需持续加大对农村的投入力度以及提高农村社会保障水平；在城市化的进程中，政府需采取多种保障措施，力促农民工及其子女实现“人的城市化”；对因下岗失业造成的贫困家庭采取多样化的社会保护手段，如提高失业保险的待遇水平、实施积极的再就业政策、做好养老保险与医疗保险的转移接续等。

对于那些具有相对剥夺感的群体来说，国家在执行相关政策之前，首要的是制定公平公正的社会政策。众所周知，近年来因征地、拆迁爆发了大量群体性事件，个中原因与政府单方面出台补偿政策有很大关联。因为房屋的所有者和土地的使用者与政府之间很难具有对等的讨价还价平台，这就造成政府的定价与拆迁户、农民的要价存在非常大的偏差。在没有达成合理的补偿标准的前提下，有的地方政府遂采取强制拆迁、征地等偏离法治精神的手段，以致造成严重的流血冲突*陈奎、蔡卓衡：《农村征迁纠纷解决的法治困境及因应策略》，《山东社会科学》，2017年第4期。。因此，社会政策要实现托底，必须遵循公正合理的补偿原则，以使那些具有相对剥夺感的群体，认识到自己的“应然需求”没有得到满足的原因并非因不公平的社会政策所致。

三是社会成员可持续性地共享经济社会发展成果。公众可持续地共享经济社会发展成果，既是社会进步的一大标志，也是确保社会成员有尊严地生活的必要前提。成果的共享意味着“随着社会进步，每个社会成员的尊严应该更加得到保证，每个社会成员的潜能应当不断得到提高，每个社会成员的基本需求应当持续得到满足。”*吴忠民：《公正：从传统到现代》，《中共中央党校学报》，2001年第3期。整体来看，新中国成立至今，我国的社会政策体系愈加完善，社会福利水平也随着经济的增长而增长。如1949年建国之初，以城镇职工为主的社会保障政策，现在业已覆盖到了广大农村地区，并且实现城乡一体化的社会政策逐渐成为发展的目标。近些年来，随着社会建设、民生建设步伐的加快，中国的社会福利财政开支呈递增势头，民众的社会保障水平也在逐年攀升。例如，2010年至2014年，教育、医疗卫生、社会保障和就业这三项的全国财政总支出分别为：26484.82亿元、34036.24亿元、41252.73亿元、44772.2亿元、49187.37亿元*国家统计局网站：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。。如2010年至2015年，中国城镇每月的低保水平分别为：251.2元、287.6元、330.1元、373.0元、411.0元、451.1元*民政部网站：http://www.mca.gov.cn/article/sj/。。

当然，民众若可持续性地共享经济社会发展成果，离不开强有力的带有社会保护色彩的社会政策作为支撑。为实现共享的社会发展目标，首先，各级政府要树立社会政策是生产力的意识。我们知道，社会政策是国家通过再分配的手段，对第一次分配过程中的利益分化问题进行调节。故而，有些学者认为社会政策会降低市场竞争效率，且不利于财富的积累。因此，有些国家或政府反对借助社会政策调节收入分配差距或者通过社会政策提升市场活力。然而实践表明，社会政策不仅具有再分配功能，还具有社会投资的功能，特别是对人力资本和社会资本的投资，所以社会政策也被视为生产力*梁祖斌：《演变中的社会福利政策思维》，《中国社会科学》，2004年第6期。。因而，我国政府应当重视社会政策的积极价值。此外，近几年随着我国经济结构的大幅调整，经济增长进入新常态。在这种背景下，笔者认为，当前我国不应当降低社会福利水平，反而更需要加强积极的社会政策建设，从而提高民众的消费能力，借此扩大内需，以实现托底的目标甚或助力经济增长走出低迷的困境。

其次，国家需要继续加大对社会福利的财政支出。从总量上看，我国社会福利的财政支出呈增长态势，但是与财政总支出相比，还处于较低的水平。以医疗卫生支出为例，2010年至2014年，医疗卫生总支出分别为：4804.18亿元、6429.51亿元、7425.11亿元、8279.90亿元、10176.81亿元*国家统计局网站：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。，分别占同时期全国财政总支出的5.35%、5.89%、5.60%、5.91%、6.70%。即便我国的医疗卫生支出有了较快增长，但所占财政支出的比重依然不高，结果仍然是无法满足贫困人口、低收入家庭、大病患者等群体的病有所医需要。显然，只有加大医疗卫生的财政支出，才能更好地解决人们看病难、看病贵的问题。

再次，在社会福利的支出结构方面，尽快弥补诸多“短板”。虽然全国社会福利的财政支出总量在提高，但是支出结构还不够合理。具体而言，一方面，我国长期存在着重城市轻农村的问题，致使农村社会福利水平低于城市。以低保制度为例，1999年，全国所有的城镇均建立了低保制度，而农村在2008年才全部建立，而且城镇低保水平一直高于农村。此外，在医疗保障、养老保障、教育、就业等方面，城乡之间亦存在着较大的财政投入差距。另一方面，在城市内部，政府会根据个人所处的单位属性、职位高低、行业性质等实施差异化的养老保险待遇、医疗保险报销水平等。通常而言，行政事业单位、国有垄断企业普遍高于民营企业职工和城镇居民的社会福利水平。此外，有研究还表明，“城市贫困家庭的生计资本维持系统表现出较强的脆弱性”*高功敬、陈岱云、梁丽霞：《中国城市贫困家庭生计资本指标测量及现状分析》，《济南大学学报》(社会科学版)，2016年第3期。，贫困家庭的可持续生计问题难以获得切实保障。因此，社会政策若发挥托底的功能，政府必须通过设置“有效的社会政策”*张世青、高灵芝：《论有效社会政策的社会基础》，《山东社会科学》，2011年第8期。使广大农村地区、城镇贫困家庭共享经济社会发展成果，同时应当缩小城镇职工之间的福利差距。

三、满足需要：托底社会政策的最终归宿

一如所知，社会政策的核心议题之一就是要确保社会福利资源的分配正义。根据马克思的观点，“按需分配”最能体现一个国家分配制度的正义性。但是，“按需分配”是建立在生产力高度发达以及资源财富极为充足的前提下，我国现阶段及未来一段时期根本达不到这样的物质条件。实言之，当物质财富极大充实时，社会也就不再需要任何的分配正义原则。当前社会政策要实现托底的功能，国家必须做好社会福利的目标定位，即“将社会福利资源提供给社会群体以满足他们需要”*彭华民：《论需要为本的中国社会福利转型的目标定位》，《南开学报》(哲学社会科学版)，2010年第4期。。当前，学术界对社会政策所应满足的人们需要，主要有两种观点：

第一种观点认为，社会政策应该满足社会成员的基本需要。至于什么是基本需要，学界并没有共识。一个比较有代表性的观点认为，基本需要主要体现为人的生存权利、健康权利以及发展权利的满足。该观点还认为，只要国家保障了这三个方面的权利，“就可以满足人们的基本需要——吃得上饭、看得起病、上得了学”。体现在具体的社会政策方面，乃是最低生活保障制度、公共卫生和医疗保障制度、义务教育制度*景天魁：《底线公平概念和指标体系》，《哈尔滨工业大学学报》(社会科学版)，2013年第1期。。这种对基本需要的划分，是从个人及其家庭的需要视角所做的确认，也是针对当下这些领域存在着较为严重的问题所做的设定。因此，社会政策要实现托底，也需要从上述三个制度的建设和完善加以入手。不难发现，该观点对基本需要的认识，还存在着如下问题：

一方面，上述三种基本需要并不是所有人或其家庭面临的需要。显而易见，一个社会有哪些基本需要首先应形成较大的社会共识，其后国家再加强这方面的社会政策建设，不然将难以落实为具体的社会政策，或者出台的社会政策并不能满足社会的“基本需要”。现实情况是：人们对基本需要存在着不同的认知，即对于什么是基本需要、什么不是基本需要，处于不同境况的群体是难以达成共识的。例如，对于那些具有劳动能力、非贫困的但处于失业状态的群体而言，获得一份稳定的工作是他们迫切的基本需要。而对于失能的老年人，他们更多的是需要有人能够提供专业化的照料，而对义务教育并无需求。既然该论者所提的基本需要并不是所有人面临的共同需要，那么这些社会政策就很难实现托底的目标。

另一方面，上述三种社会政策并不足以保障与之相对应的权利的实现。先看低保制度。从低保制度的实施效果看，较低的社会救助水平只能使受助者免于赤贫状态，并带有固化其贫困现状的潜在特性*张世青、王文娟：《论我国社会救助水平观的发展转向》，《东岳论丛》，2015年第8期。。这就意味着低保制度主要解决的是人的生物学意义上的生存需要，这就排斥了人的非生物学需要。例如，仅满足老年人的衣食住需要，并不能妥善解决其养老问题，还必须要有精神慰藉或护理服务等。公共卫生和医疗保障制度是向全体社会成员提供一定的卫生保健服务，以及解决人们的病有所医问题。这两方面仅是实现公众健康权的必要条件。因为健康权的实现，还要求解决医疗保障制度的城乡分割问题，并且医院需负有强制救助的义务等政策*黄秋斌、鞠成伟：《健康权的法律保护》，《光明日报》，2013年4月20日。。义务教育制度是国家强制要求适龄儿童必须接受中小学教育。假如一个人只接受了中小学教育，这已严重滞后于当今经济社会的发展之需。综上，该论者所提的三种社会政策并不能真正保障人们的生存权、健康权和发展权。这就意味着，仅靠这三种社会政策不足以达到托底的目标。

第二种观点认为，社会政策所满足的需要，就是要使人们能够过上“体面的生活”。该观点并认为，对“体面的生活”的确认，不应从个人的自我感觉出发，否则将陷入相对主义泥潭，而应从“社会所共同认可的必需条件”来界定*王立：《正义与需要》，《社会科学辑刊》，2011年第6期。。这些“必需条件”更多地体现为社会之中的“必需品”。 关于什么是必需品，取决于人们对“体面的生活”的规范性认识。亚当·斯密曾言：“我所说的必需品，不但是维持生活必不可少的商品，而且是按照一国习俗，少了它，体面人固不待说，就是最低阶级人民，亦觉得有伤体面的那一切商品。”*亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》(下卷)，郭大力等译，北京：商务印书馆，1974年版，第431页。为说明“体面的生活”对个人的价值，亚当·斯密以皮鞋和亚麻布做了如下阐述：“严格说来，麻衬衫并不算是生活上必要的。……但是，到现在，欧洲大部分，哪怕一个日工，没有穿上麻衬衫，亦是羞于走到人面前去的。……习俗使皮鞋成为英格兰的生活的必需品。哪怕最穷的体面男人和女人，没穿上皮鞋，他或她是不肯出去献丑的。”*亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》(下卷)，郭大力等译，北京：商务印书馆，1974年版，第431页。由此看到，假如某些社会所公认的生活必需品没有得到满足，那么这个人的自尊将受到损害。从这个意义上讲，“体面的生活”也是一种有尊严的生活。

不难发现，从“体面的生活”来界定需要面临着一个突出问题，即由于“共享的社会规范”难以达成共识，从而不好确定何谓“体面的生活”。正如难以确定什么是基本需要一样，共享的社会规范也带有强烈的价值判断，这必然会导致个人对“体面的生活”的判断存在着较大差异。事实表明，同一社会群体对“体面的生活”的认识都存在着差别，遑论社会当中存在着众多的处于不同阶层的社会群体。以农民工群体为例，有学者认为，为确保农民工的市民化，农民工应当参加城镇社会保险、享受城市住房福利等。但是对有些农民工而言，他们最需要的是拥有较高的且有法律保障的劳动收入，对社会保险和住房的需求并不占据主要位置。因此，就何谓农民工的“体面生活”，学界与农民工自身就存在着较大的反差。这一事例无疑说明了界定“体面的生活”存在着很大的难度。因而，如果国家不考虑人与人之间关于对需要的价值判断上的差别，那么出台的社会政策就难于实现托底的功能。

鉴于人们对需要有着多元化的价值诉求，因此，本文将不再拘泥于如何对基本需要的内涵与外延做一周全性的概括，而是从社会政策的实用性角度提出，社会政策要达到托底的目标，可以考虑个体在生命周期中的不同需要。社会政策就是要托底人们在不同发展阶段所面临的共同需要。托底社会政策要满足人们的需要，可从如下方面加以着手：一是在生育阶段，应完善生育保险制度，或者把生育保险直接上升为生育福利。目的是确保每位育龄女性都能享受到生育保险，并且把生育保险的内容扩展至夫妻孕前体检、胎儿健康检查等。二是在受教育阶段，完善现行的义务教育政策。对贫困家庭子女的受教育问题，可由当前的中小学免费义务教育扩展至幼儿园教育、高中教育，并逐渐向其他社会群体逐渐放开，同时努力解决高等教育录取的公平性问题。三是在劳动年龄阶段，国家一方面要建立公平公正的劳动就业制度，从制度上根治就业歧视、地域歧视、年龄歧视等问题，另一方面要提高城镇职工的社会保险水平，同时缩小城乡之间、地区之间、行业之间的社会保险待遇差距。四是在老年阶段，国家要可优先为失能老年人、“三无”老人、低收入或贫困家庭老年人建立完备的养老服务，在此基础上，逐渐向所有的老年人建立普惠性的养老服务。此外，为满足某些特殊群体的需要，如残疾人、失能老年人、失独家庭、留守儿童、贫困人口等，国家还应加大财政投入，并完善或建立相应的社会政策支持体系。需要说明的是，基于生命周期所创设的社会政策，并不一定能使人们拥有“体面的生活”，但此举意在为人们尤其是弱势群体建立全面的社会保护政策，从而确保人们有能力抵御各种风险，而这正是托底社会政策所追求的目标。