公共治理理论对破解我国协商治理困境的意义

公共治理理论是否具有适用性的问题可以置换为该理论有无值得我们使用的具有普遍意义的成分。对公共治理理论含义与功能的阐发，有助于我们在比照的视野之下清晰、准确地认识中国治理的问题与现象，进而推动本土治理理论的构建与治理实践的推进。

一、开放语境下的公共治理理论：含义与功能

当下，开放已是不争的事实。但是，对于开放语境下是否需要以及在什么程度上借鉴西方理论一直存有争议，典型的例证，比如对于传统文化与西方文化的体用之辨。笔者以为，与其无谓地争论两者的先后、优劣关系，不如坚持从人的本性、现代化的基本理解出发，坚持对本土问题与现象（文化层面，如艺术、仪式、服饰等等）的理性认知与持守，同时，借用西方的文化。类似的，在开放语境下，对公共治理理论的考察与适用离不开对本土治理的问题与现象的理性认识与科学把握，同时积极对照西方先进理论找出问题，以问题倒逼改革，推行本土治理理论的形成与治理实践的前行。

（一）公共治理理论的含义

公共管理是对公共事务的管理，是对公共物品和公共服务的生产与供给的管理。在西方国家，基本政治秩序确立以后，政府与市场交融在一起，轮流充当公共管理的主体。19世纪末20世纪初，“行政国家”出现，其鼎盛时期的标志是肇始于20世纪70年代的“福利国家”。而政府的供给失败致使人们认识到“更少的政府，更多的治理”成为必要。所谓“治理”，一般认为，是指“各种公共或私人组织、个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”［1］(P4)。政府或者说官僚体制是主导中国社会发展的基本力量，而与政府相对应的市场、社会与公民等其他治理主体的力量并未能够得到应有的发挥。

因此，对后发国家而言，“治理理论”的适用性首先需要对现代化有基本的理解。这包括认识到启动现代化必需的政治前提：一是统一的民族国家的形成，真正的政治共同体的建立。能否在现代化开始之前或启动初期建立统一的民族国家，是现代化的最基本的前提条件，没有这一条件，现代化不仅不能顺利进行，就连启动也很困难；二是立志推进现代化的领导人必须掌握全国性的领导权；三是建立具有现代取向的高效率的行政科层系统,作为全国范围内推进现代化的手段。［2］(P13,P27-28)公共治理理论的考量离不开开放的语境，既包含公共治理理论进入当代中国的开放性，也意指公共治理理论本身需要应对的治理问题与现象的开放性。在开放语境下，观察与适用公共治理理论要求推动本土治理与国家现代化的并进。因此，本文将“开放”定位为解读公共治理理论的适用性与破解协商治理困境的基本词汇。在开放语境之下，后发国家公共治理理论的适用性与其对现代化的追求是密切勾连在一起的。比如，统一民族国家的缺失会直接影响到多元治理主体作用发挥的基本可能与空间。换句话说，公共治理理论有效适用的过程同时也是推动现代化实现的过程。

（二）公共治理理论功能的适用性

一如有学者在评价国内学界对“伊战、阿战的预测”一样，“中国传统思维方式、马克思主义理论和方法及西方国际关系理论无序混杂，构成中国国际问题研究奇形怪状的基石，浮躁的学风和研究激励机制则进一步加剧了乱象”［3］。包括公共治理理论研究在内的中国公共管理研究亦是如此，仅从应然层面的解读对政治风险的规避，而对真问题的切实研究很少。简单地追求构建所谓模型，成为治理研究的多重面相之一，或者歇斯底里地呼喊一些言不由衷的“口号”，只是这里的“口号”多了一些标示，比如政治性的，再比如西方“先进性”的。所以，出现的怪异局面是，一边大力呼喊“数字治理理论”，一边政府网站要么迟迟不更新，要么更新的都是一些无关紧要的内容；一边大力倡导“跨界治理理论”，一边“2000吨垃圾被跨省倾倒长江苏州段”。［4］笔者并不否认诸如“数字治理理论”“跨界治理理论”之类的口号谋求在中国适用的必要性与可能性，只是试图指出，对中国问题与现象的刻意回避或轻描淡写，对于中国治理理论的构建与治理实践的推进都是不利的。

笔者以为，西方理论在后发国家的适用主要体现在理论与实践两个方面。理论上，立足对中国问题与现象的基本认知，基于塑造中国人与中国共同体的基本预设，谋求运用西方的理论工具，启发本土理论的产生与创新；实践上，理论适用性主要体现在，对照西方理论指标，剖析中国问题之真正所在，以问题倒逼改革。［5］就公共治理理论的适用性来说，主要体现在，理论上，立足对中国本土治理问题与现象的基本认知，基于塑造中国人与中国共同体的基本预设，进一步寻求运用西方的理论工具，启发本土理论的产生与创新；实践上，对照西方理论指标剖析中国协商治理问题之真正所在，以问题倒逼改革。统括起来看，彰显了推动本土治理与国家现代化实践与理论的并进。

二、协商治理的困境：双重视角

当然，得益于对治理的充分关注，学界开始研究本土治理的样态与逻辑，探讨中国协商治理的基本特点、理论证成、实践形式等。比较一致的观点是，中国协商治理是基于中国协商民主政治的中国特色社会主义的公共治理模式。［6］阐释协商治理的中国逻辑，不能离开治理的一般意涵，更需要考察治理的中国问题与现象。诚然，其中有正向的成分，而对阻滞因素的剖析更有利于直面问题本身，有利于协商治理的推进。

（一）协商治理共识的缺失

从字面上看，协商治理蕴含有“协商”与“治理”的意涵。无论“协商”，还是“治理”在最基本意义上，都需要参与主体的基本共识。这个共识，是对于“谁治理”“如何治理”及“治理什么”等等的默认契约。若未能在各个社会群体之间实现平衡，未能彰显与体现包括弱势群体在内的所有社会群体的意愿，那么，这样的“协商治理”只是徒有其名、虚有其表。一直以来，主导中国社会发展的是政府（广义的官僚体制），而与之对应的私人组织、个人或机构的作用并未能够得到应有的发挥，而使市场在资源配置中发挥“决定性作用”离不开民营企业，这些都需要现代公民的培养。因此，需要在破除官本位的同时推进国有企业改革，加强公民教育以锤炼现代公民。对此的基本共识是协商治理推进的基本要件。

但是，从一些公共事件发展与演进来看，治理主体的共识远未达成。［7］比如，当“雷洋案”发生之后的追问和谴责，包括质疑公安民警的执法意图，质疑雷洋是否有嫖娼行为，将雷洋的死说成是阴谋论，等等。与之形成鲜明对比的是，2015年美国巴尔的摩发生警察枪杀黑人事件之后，全美社会各界，包括政府、媒体、公民几乎将关注的焦点都聚集在了“是否存在种族歧视和暴力执法”。再比如，对于公务员多与少①的问题，存在较大争议。早在2008年，有“大部委制背后的智囊”指出，“中国公务员的数量偏少”，而人社部在2015年发布的《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至该年底，全国共有公务员716.7万人。但是，就数量而言，虽然公务员716.7万，但财政供养人员约5000万人，并不少。［8］［9］

（二）官本位：协商治理的最大阻碍

由于历史的原因，中国的官本位思想一直没有得到有效清除，反而体现在日常生活的各个方面，这里仅从中央与地方两个层面对官本位的具体表现作出阐释。中央层面的官本位集中表现在谋取部门利益上，而且通过“职权法定”“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化。［10］有中央部门从本部门利益出发，一味强调、维护本部门利益，影响了公共决策的全局性与前瞻性，进而损害了大众利益。诸如行政审批制度等改革的最大阻力在于政府固守部门利益。有效监督缺乏与信息不对称，使基层政府深陷信任危机的泥潭，典型表现为孟连事件、瓮安事件、增城事件、织里事件等群体性事件。在高压反腐与网络化迅猛发展态势下，的确相较以往，基层政府整体面貌有了很大改观。

但是，信息毕竟是不对称的，高压反腐政策的可持续性有待进一步观察。所以，“不去基层政府，你就不能感觉到他们的无礼和傲慢”［11］，“湖南民警拘禁女友并殴打扒光衣，一审：无强奸、危害轻免刑罚”［12］等现象依然屡见不鲜。需要澄明的是，不管是中央还是地方，都包含对国有企业的分析，而且，在笔者看来，高压反腐态势之下，政府得到了一定整肃，相对而言，国有企业改革有必要向破除官本位发力。

（三）民众的治理应对：协商治理的有序化

由于开的是日系车，李某在2012年9月15的反日游行中，被包围并殴打，导致开创型颅脑损伤。［13］现代化是一个创举与毁灭并举的过程，它以人的错位和痛苦的高昂代价换来新的机会和新的前景。［14］(P37)此处的关键就被设置为“新的机会和新的前景”如何获得。转型社会，如果没有权威的有效引导，旧有权威都被打破之后，极易形成“乌合之众”的统治，类似的境况如法国大革命、“文化大革命”等，这实质上是泛政治化的表现，其典型表征是，将社会生活中几乎所有问题政治化，动辄上纲上线到意识形态的高度，展开政治正确与否的攻讦。

泛政治化凸显了政治全能主义的阴霾、理论建构的悖论和思维方式的非理性等问题，其根源在于权威主义政治传统、整个意识形态化、政治媒介环境单一化以及知识分子心理庸俗化等多方面因素。［15］但笔者以为，无论是从转型政治学而言，还是从中国现实语境来说，泛政治化及其引致的协商治理的无序倾向都与未能成功构建政治权威无法分开。社会转型期，在准确定位之外，政治权威容易在缺位与越位之间徘徊。政治权威的缺位与越位都会使整个社会陷入群氓境地。政治权威的缺位使得政治秩序无从构建，“乌合之众”统治很好理解。但当政治权威越位的时候，民众获得安全感的方式之一是攀附政治。而不受监督与制衡的政治权威根本无法做出理性的行为，这从逻辑上反过来促成了整个社会的群氓状态。

三、协商治理困境的破解

公共治理理论的适用于工具层面。“尽管在20世纪90年代初期已经出现有关中国社团的实证研究，但作为规模性和整体性的转变是在进入新世纪之后。在这一过程中，治理概念扮演了一个重要的中介角色。”［16］从更宏大的视阈来说，公共治理理论甚至成为评价中国政治体制改革的工具之一。借鉴与超越西方公共治理的当代中国协商治理要面对共识缺失、官本位以及民众的治理应对等问题与现象，必须深入探讨一系列问题。

（一）开放与改革：不能回避的现实

共识是得到个人与群体广泛认同的协定，而在政治生活中，该协定事关根本性与基础性原则，通常被视为政治的核心要义。保证改革的持续与方向至少需要做到三点：一是主导改革者必须有足够的权威；二是社会必须保持基本稳定，即便这种稳定中包含病态的成分；三是改革的核心群体有基本的共识，这种“共识”首先且关键是开放与改革的共识，因为共识是成熟民主政治的基本要素。

共识从理念到实践的蜕变需要基本的抓手。未能成功落地的共识只能是空中楼阁，只会是越呼喊越发让人感到虚假。当代中国，是否具有共识以及能否推动共识的落地，首先的考验是对开放与改革的认知程度②，进一步落实为开放与改革的具体策略。诚然，需要指出的是，本文的思考主要是围绕国内展开的，不涉及外交等对外政策。“开放”语境促成我们衍用了西方公共治理理论对当代中国问题与现象的认识，以触发当代中国本土治理理论的形成与发展，而这迫切需要“改革”的全面与深入展开。2015年称为“全面深化改革的关键之年”，2017年为“全面深化改革向纵深推进的关键年”。全面深化改革背景之下，协商治理场域之中，“开放”与“改革”要获得合法性，必须确保弱势群体的治理主体地位及其有效发挥。当务之急是破除官本位，推进国有企业改革，加强公民教育。对官本位的破除，国有企业改革的推进以及公民教育的加强关涉协商治理多元主体的型塑，是协商治理领域全面深化改革的基本诉求。

（二）破除官本位与推进国有企业改革

对精英式民主的充分条件，可以大致框定为：选民能够在参与竞争的精英中做出选择；精英不能阻碍非精英的社会成员进入精英圈，也就是说，非精英进入精英的渠道是顺畅的；坚持多元精英取向，不能仅由同一精英群体支配权力；各种类型的精英群体不存在同盟。［17］问题在于，如何确保协商治理之中的精英不“通吃”，不共谋呢？习近平总书记在在省部级主要领导干部专题研讨班上的重要讲话中特别指出：“要注重防范被利益集团‘围猎’。”［18］从根本上讲，需要破除官本位以推进协商治理。官本位的破除需要做到公务员职业的“普通化”、无差别反腐的常态化、政府的中性化等。

国有企业不能搞私有化，绝对不是其不进行改革的理由，绝不能成为国有企业不惠及普通民众的借口。国有企业改革需要综合如下因素：“往前看”，就是可以带领企业提高效率的人；“往后看”，就是过去为企业发展做出贡献的人；“往左右看”，就是包括普通职工在内的全社会；“往上看”，就是执行政策与法律的国家政府部门。［19］(P114-115)同时，必须确保国有企业与民营企业之间的平等竞争。民企方面，以2016年为例，民企的形势难言乐观。一个显著的现象是民间投资增速大幅下滑。统计显示，2016年以来，民间固定资产投资与全社会固定资产投资的分化程度进一步加剧，该年度1-9月份，全社会固定资产投资同比增长8.2%，达到42.69万亿元，而同期民间固定资产投资仅为26.19万亿元，同比增长仅为2.5%。而有些民营企业家将资产转移至境外［20］，其中不能说没有民营企业受到不平等对待的因素。

（三）公民教育的必要性：我们都是公民

对“协商”“治理”“协商治理”等概念，需要作出词源学意义上的解读，需要厘清其从哪里来，如何演进，尤其是这些词在当代中国的含义是什么，或者说，考究这些词的本土化特色是必要的。但这并不能成为拒斥其普适性意涵的理由和借口。而现在的问题是，我们既没有认清开放语境下普适性理论的基本意涵，更没有理解中国的“本土资源”。现有研究普遍集中在对西方治理理论的文献学解读，对中国社会主义协商民主的应然层面阐释，剖析的着力点在于协商民主作为社会主义民主重要组成部分的意义、价值与功能，而对于超大社会的当代中国践行协商治理的多元样态、巨大差异、关键问题等缺乏理性认识。［21］本文无力做面面俱到的梳理，只是想特别强调，现代公民是协商治理的基本组成与积淀，缺少现代公民的协商治理更多是一种偶发性事件。想要使诸如南京市鼓楼区以“社区协商”为主题的协商治理模式［22］延续下去，公民教育恐怕是无法绕过的议题。

以大学教育为例，高校“双一流”来了，985、211高校将重新洗牌，“国家‘双一流’建设河南不能再缺席了!”［23］，“湖南2020年力争3所大学进入‘世界一流’”［24］等标题频频出现在人们眼前，但与国家对大学教育的投入、全社会对大学教育的关注相比，大学教育并未赢得民众更多的满意。笔者以为，根源在于我们反反复复、兜兜转转、改来改去，并未触及问题的实质，也就是说，教育到底要培养什么样的人？我们可以在普遍意义上，对教育培养的目标作出解读，即“公民”。公民是身份平等的，具有公共生活品格和公共精神，以正确方式、高度责任感和自觉意识主动投身于公共生活和社会公共事务的人。［25］(P33)协商治理视域下，中国本土意义上的公民除了满足如上基本条件之外，还需要实现协商治理的现实性与前瞻性的统一，既立足于实际，又放眼未来，比如在基层治理中善于捕捉议事习俗，基于此，积极探索适应性协商机制，开出本土的协商治理形式。

四、结 语

通过比照公共治理理论的标准，反观中国的问题与现象，以问题倒逼改革。借鉴与超越西方公共治理的当代中国协商治理，需要面对官本位、治理无序化的危险等多元主体不成熟的问题，必须坚定凝练开放与改革的共识，在破除官本位的同时推进国有企业改革，加强公民教育以锤炼现代公民。开放语境下，对公共治理理论的观察与适用需要共同推动本土治理与国家现代化。分析公共治理理论的适用性与破解协商治理的困境，不仅仅是一个实践论题，关系到我们对西方先进理论的有效适用以及对中国本土问题与现象的有效描述，更是一个理论上的议题。

注释：

①朱光磊指出了该问题的关键所在：公务员队伍的问题不在“人员冗余”而在“结构不优”。因此，与其精减人员，不如花些力气去解决领导干部的兼职问题、副职问题，从而优化公务员的专业结构，参见姬泰然、杨谧：《朱光磊：用理论回馈时代》（《光明日报》2016年12月29日第15版）。

②笔者以为，某种程度上，我们党对改革的理性认识与共识离不开开放的语境。而对于公共治理理论而言，“开放”是我们对其适用的基础与前提。所以，本文将“开放”置于“改革”之前。