新时代协调发展理念下粮食安全的宏观调控法治化

我国《宪法》（2018年）第15条规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”关于“宏观调控”一词，分为广义说与狭义说。广义说是指对从整体上对事物发展变化进行调控，例如论证气候变化的微观调整与宏观变迁。［1］（P303-348）狭义说是指从经济领域出发进行调控，例如论证宏观调控合作在国际法层面的制度限制。［2］（P1025-1077）总体而言，本文对“宏观调控”采狭义说。《粮食法（征求意见稿）》（2012年）第3条、第5条、第6条、第24条、第42条、第61条、第82条均涉及宏观调控问题，《粮食法（送审稿）》（2014年）第3条、第5条、第6条、第52条、第53条也涉及宏观调控问题。可以预见，未来《粮食法》在管理体制、产业链保障等方面会详细规定宏观调控问题。此外，《粮食流通管理条例》（2016年）第三章专章规定宏观调控问题，《中央储备粮管理条例》（2016年）也强化了中央储备粮在国家宏观调控中的作用。目前，学界关于粮食行业宏观调控问题的研究较多，但大都聚集经济管理、农业技术领域，法学层面的研究成果较少。仅有的法学研究观点，以小规模粮农为例，少数人权利保障包括 “少数人表达诉求的渠道”“多种政策工具的替代选择”“少数人权利损害的补偿机制”［3］（P31）；粮食法应当规定宏观调控的概念、条件、程序、监管［4］（P53），等等。更进一步讲，虽然多年来致力于推进粮食流通体制全面市场化改革，但现有法学研究多从粮食市场监管的角度展开，如从原则监管角度探讨粮食市场的新路径［5］（P722-736），实际上，粮食行业的长远发展尤其是粮食流通体制全面市场化改革首先是宏观层面的推进，需要充分发挥政府宏观调控职能并加以有效法治化。因此，本文的研究问题是：中国《粮食法》如何彰显新时代协调发展理念，构筑宏观调控“主体-权利（力）-客体-行为-责任”模型，实现粮食行业宏观调控的法治化，有效保障粮食安全。

一、从新时代协调发展理念到宏观调控法治化

“十三五”规划提出，协调是“持续健康发展的内在要求”。作为新时代的发展理念，协调发展理念体现以下五个方面的子内涵：一是促进城乡协调发展，结合城镇化建设，促进城市优质的人才、技术、资金与新农村对接，全面落实公共服务均等化，最终实现城乡一体化。二是促进区域协调发展，发挥各自的区域优势，健全市场机制、合作机制、帮扶机制，实现全国整体资源的融合对接。三是促进经济社会协调发展，既要保障经济可持续发展，又要满足公众“美好生活需要”，促进社会发展进步，更要考虑生态环境保护问题。四是促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在此过程中，不能放弃农业生产，不能以牺牲农民权益为代价换取短期的经济社会进步。五是国家硬实力与软实力并进，统筹国家硬实力与软实力，提高国家综合国力。

放眼新时代，从协调发展理念的角度出发，国家管理经济的基本手段有宏观调控、市场监管、公共服务等。应当说，诸多手段各有优劣，相互促进，有机统一。例如，市场监管有助于促进微观市场治理，更为直接高效，是政府最伊始的职能，但缺乏宏观整体的统筹，容易陷入“强权”干预，缺乏“协调”手段；公共服务重在辅助促进，普遍惠及民生，但并非政府首要职能，也难以作为主要手段，更难以依赖其实现整体“发展”。相对而言，宏观调控是随着现代经济社会的发展才逐渐发展起来，具有宏观性与协调性两大基本特征。其一，宏观性。宏观调控迎合全球政府改革浪潮，为政府微观“松绑”，集中力量于宏观统筹，推动经济社会的整体发展。宏观调控通过整体发展引领、促进局部发展，通过局部发展逆向推动整体的进一步发展。宏观性有助于高屋建瓴，从更高层面实现协调发展，宏观调控法就是协调发展法。其二，协调性。宏观调控并非强权干预，而是通过柔性方式进行利益调节。宏观调控并非片面服务，而是从中进行利益整合、促进。宏观调控并非微观主体之间的利益协调，而是宏观层面的整体协调。因而，宏观调控与协调发展理念最为契接，从“宏观”入手，通过“协调”“调控”最终实现“发展”。

协调发展理念的五个子内涵或多或少都涉及粮食问题，其中第四点特别重视了农业现代化。农业是国民经济的基础产业，粮食行业又是农业中的基础部门。粮食问题与工业化、信息化、城镇化密切相关，保障粮食安全是促进农业现代化的基础，是实现新型工业化、信息化、城镇化的根本保障。粮食安全缺乏保障，农业现代化就无从实现，发展任何其他产业都是空中楼阁、本末倒置，这一点早已成为共识。在粮食安全保障中，同样需要市场监管、宏观调控、公共服务三大手段。协调发展并非说市场监管、公共服务等手段不重要，之所以强调宏观调控，是基于粮食安全的国计民生战略地位而言。必须从宏观层面加以统筹把握，将粮农、粮食生产经营者、粮食行政管理主体、粮食社会组织、粮食消费者的利益进行协调、整合、促进，最终维护国家整体粮食安全，实现国家自强昌盛与民族长远发展。粮食行业的宏观调控与协调发展最为契接，宏观调控是协调发展理念的实现手段。故而，未来《粮食法》是粮食行业宏观调控法，更是粮食行业协调发展法。

长期以来，我国依靠粮食政策管理粮食行业，政策虽然也是一种宏观调控，但却长期处于变动状态，而且过于具体明细，某种意义上讲变成一种微观监管方式。协调发展理念不能停留在理念倡导上，必须发挥法律制度的强制性、稳定性、普适性来加以保障，或者说，协调发展理念必须指引法律制度构建，才能落到实处。有学者忧思，“‘宏观调控’至今还不是一个法律概念”［6］，话稍过之，但确实说明宏观调控法治化的迫切性。因此，当务之急是制定《粮食法》，从基本法律层面对粮食行业的宏观调控进行有效规范，引领国家经济调控的整体趋势。具体而言，从协调发展理念出发，未来《粮食法》必须构建“主体-权利（力）-客体-行为-责任”模型，实现粮食行业宏观调控的法治化。宏观调控首先是主体问题，要建立统一的粮食行政管理部门，凸显协调发展理念之主体担当。其次，宏观调控权要有效适用于粮食行业，推动协调发展理念之权利（力）实现，体现权利是法律的核心这一基本准则。再次，宏观调控客体要具体化、类型化，实现协调发展理念之客体确认。第四，宏观调控行为要区分一般情形与特别情形，激励协调发展理念之行为落实。第五，宏观调控责任要与救济机制相配套，推动协调发展理念之责任履行。“主体-权利（力）-客体-行为-责任”模型有助于推进《粮食法》的制定，为加强粮食行业宏观调控提供全面的法治思路。

二、宏观调控主体：新时代协调发展理念之主体担当

新时代协调发展理念必须有相应的发展主体，在宏观调控层面就是宏观调控主体。关于未来《粮食法》的宏观调控主体，应当从纵向和横向两个层面进行剖析。从纵向考虑，宏观调控是中央与地方的经济权力博弈、协调、统一。理论上讲，宏观调控可以是不同层次的。我国向来采取全国一盘棋的策略，本文粮食行业的宏观调控一般是指中央层面的调控。从横向考虑，广义的宏观调控主体涵括各类国家机关，而狭义的宏观调控主体指向行政机关。国务院应当加快推动粮食行业的宏观调控，国家发展改革部门全力促进宏观调控，诸多行政机关协同参与宏观调控。其中，未来《粮食法》宏观调控应当更为重视逐渐走向统一的国家粮食行政管理部门，这里涉及粮食、发展改革、农业等多部门的统合。

事实上，国家粮食行政管理部门具体在哪些领域具有宏观调控职能，学界有不同观点。市场调控内设机构是国家粮食行政管理部门下属与宏观调控相关的主要部门，积极参与宏观调控工作。应当指出，市场调控内设机构的部分职能仍偏向于微观监管（如督导夏粮收购准备、督导粮食收购检查），未来要把微观监管的职能转到执法督查内设机构，集中力量参与宏观调控职能的履行。具体而言，市场调控内设机构的相关宏观调控职能大致包括：其一，粮食生产调控，如指导粮食产销合作。其二，粮食流通调控，如提出政策性粮食储备规划建议、提出进出口总量规划建议、调控大型粮食批发市场、健全粮食流通统计体系。其三，粮食消费调控，如提出粮食供需平衡规划、粮食消费统计。其四，粮食应急调控，如提出动用中央储备粮的建议、指导粮食应急调控。关于粮食行业宏观调控主体，有观点甚至提出建立国家粮食调控安全委员会。［7］就现实情况而言，新组建的国家粮食和物资储备局成为未来《粮食法》的基本行政管理部门比较合适。

国家发展改革部门是我国经济领域宏观调控的主要部门，在粮食行业的宏观调控中起着重要作用。多年来，法学界有制定类似《国民经济稳定发展法》《宏观调控法》甚至《经济法通则》《经济法总则》的想法，但目前制定《发展规划法》的呼声最高，意图赋予发展改革部门更大权重的宏观调控职能。其中，经济体制综合改革内设机构负责粮食生产调控、粮食流通调控、粮食应急调控；农村经济内设机构主要是粮食生产调控，如粮食生产中长期规划和年度计划；经济贸易内设机构主要是粮食流通调控，如制定粮食国家储备计划、粮食进出口总量计划与配额分配；价格内设机构负责粮食流通调控、粮食消费调控、粮食应急调控；政策法规内设机构也应积极参与宏观调控相关制度措施的制定工作，发挥“发展改革”的职能优势。值得注意的是，国家发展改革部门是国家经济社会发展的总体调控机构，对粮食行业进行宏观调控是必然的，但要与归口管理的国家粮食行政管理部门相关职能相协调。未来《粮食法》有必要赋予发展改革部门在国家粮食安全规划保障、粮食行业整体发展、粮食进出口总量平衡等层面的宏观调控职能。

国家农业行政管理部门长期以来在粮食生产领域集中发挥行政管理职能。国家农业行政管理部门对粮食生产领域的宏观调控，参与领域、参与程度、参与方式等也有争议。但着眼于新时代“协调发展理念”，从国家农业行政管理部门的职能来看，未来值得多样化探索。其中，农村经营管理内设机构负责提出完善农村基本经营制度、粮食生产产业化发展的政策建议等；市场与经济信息内设机构负责拟定粮食市场体系建设规划、粮食生产统计等；发展计划内设机构负责编制粮食生产综合发展规划等；种植业管理内设机构负责制定粮食生产发展战略、组织农情调度等；种子管理内设机构负责种子市场调控等；政策法规内设机构同样应积极参与宏观调控相关制度措施的制定工作，体现协调发展理念之协调功能。值得注意的是，《农业法》（2012年）专章规定粮食安全问题，新组建的农业农村部依然承担粮食生产领域的行政管理职能，必然也应参与宏观调控，从而存在参与领域、参与程度、参与方式的问题。除了“大粮食”体制以外，未来的另一趋势是构建“大农业”体制，推动农业行政管理部门参与对粮食“全过程”产业链的有效调控。

三、宏观调控权：新时代协调发展理念之权利（力）实现

新时代“协调发展理念”必须有相应的发展权利（力），在宏观调控层面就是宏观调控权。权利（力）是法律的核心，宏观调控权是宏观调控立法的核心。关于宏观调控权的内涵，学界目前有诸多观点，例如：经济调节权力说主张宏观调控权是“国家经济调节权力的权能之一”［8］；经济利益分配权力说主张宏观调控权是“权衡、确认和保障宏观经济利益分配关系之力”［9］；经济规制权力说主张“中国特色的宏观调控的内涵”是“规制”［10］（P13）。笔者认为，宏观调控权应当是国家从宏观层面调控经济关系的法定职权，是现代国家特有的“经济法律权力”，而不仅仅是“经济法律权利”。粮食行业是关乎国计民生的基础行业，是宏观调控权必然适用的经济领域，必须论证粮食行业宏观调控权适用的权力基础，探讨宏观调控权的权力属性，从中得出粮食行业宏观调控权应具有的权力内容。

国家宏观调控的权力基础应当是国家利益与社会公共利益的有机统一，即最大程度实现最大多数人的利益，借此实现国家整体利益。《国家安全法》（2015年）把粮食安全提升到国家政治经济战略的高度来认识，该法第22条明确规定了粮食市场调控机制，具有历史意义。英美学者从普通法权利到潜在的宪法权利去探讨保护蒙大拿州农业、农场主整体权益［11］（P85-115），探讨务农权立法对粮食行业可持续发展的影响。［12］（P223-268）粮食安全是关乎我国国计民生的基础性工程，最能体现社会本位、国家本位，最能得到公众的认同和支持。另外，“粮食主产区利益”表面上只是地区利益，但通过全国大调度构建产销合作关系，却可以最大程度实现社会公共利益、国家利益。从立法技术考虑，有必要在宪法层面规定“宏观调控权”，在未来《粮食法》中也加以明文规定。与此同时，《粮食法》立法宗旨应当明确规定：“保障国家整体粮食安全，保护粮食公共利益”，并与粮食行业各方主体个人利益、集体利益、政府利益等相区分。从霍恩诉美国农业部案，可以看出政府调控措施的部门保护主义［13］（P838-864），不能因为非法的政府利益而损害粮食国家利益、社会公共利益。

顾名思义，宏观调控权天然体现宏观性。目前，联合国粮农组织等国际经济组织在国际粮食安全保障方面起着至关重要的作用。但是，各国经济主权独立，粮食安全保障是经济主权独立的基本体现，不可能由国际经济组织统一行使宏观调控权。亦即，宏观调控权是在国内层面实现的。宏观调控权的宏观性强调全国一盘棋，由国家统筹安排。我国每年发布的中央一号文件都涉及粮食问题，都是对未来一年全国粮食安全保障的总体调控。《粮食法》将引入粮食安全省长责任制，并不意味着某一省份可以任意进行调控，这样会导致地方保护主义，从而引发各种粮食风险。粮食安全省长责任制强调的是落实国家宏观调控策略，成为国家与基层社会之间的沟通桥梁，承担起保障本地区粮食安全的主体责任。

着眼于新时代协调发展理念，《粮食法》的宏观调控权应包括以下内容。其一，粮食生产调控。粮食生产是粮食全过程产业链的起端，粮食生产调控是未来《粮食法》宏观调控的起点，农业行政管理部门应重点发挥作用，如粮食生产总体状况调控、耕地总量动态平衡调控、粮食生产资料安全调控、粮食产业化发展宏观扶持。其二，粮食流通调控。粮食流通是粮食行业范围最广的一个环节，粮食流通全面市场化改革是未来《粮食法》宏观调控的重心和关键。粮食流通调控遵循市场决定性作用，如粮食收购价调节、粮食加工布局调控、粮食运输体系调节、粮食储备功能定调控、粮食销售市场调节等。其三，粮食消费调控。现有的《消费者权益保护法》其实只是消费主体法，我国缺乏一部全面的《消费法》，难以从根本上加强科学消费的宏观调控。未来《粮食法》可以在科学消费、健康消费方面的宏观调控做出更大的贡献，从而逆向引导粮食流通、粮食生产。其四，粮食应急调控。粮食应急是指出现影响粮食安全的突发事件时的应对行为，是粮食全过程产业链的特殊状态。国家在推进主食产业化时同步完善应急供应体系以服务于宏观调控。未来《粮食法》要从宏观调控层面看待粮食应急，这也是突发事件应对立法的理念突破。

四、宏观调控客体：新时代协调发展理念之客体确认

新时代协调发展理念必须有相应的发展客体，以发展客体作为着力对象。在宏观调控层面，发展客体就是宏观调控客体，即“粮食”。粮食包括大米、小麦、玉米等主粮的原粮及其成品粮，此外还包括广义的各类杂粮品种、豆类。长期以来，我国粮食生产不足，粮食供给形势严峻，甚至为了增加粮食产量而牺牲环境保护，市售大米重金属超标就是一例，导致各类粮食质量危机。国家宏观调控开始从关注“吃得饱”走向“吃得好”。着眼于新时代协调发展理念，国家宏观调控客体不能仅限于粮食供给，应当针对粮食供给、粮食质量、粮食价格全面展开。

首先，粮食供给调控。粮食供给调控的关键是主粮保障问题，即大米、小麦、玉米的有效保障。未来《粮食法》在保障主粮供给过程中，需要注意几个问题：一是粮食深加工的规模限制。粮食生产首当其冲要保证居民日常口粮，接着是牲畜饲料粮、未来生产所需的种子用粮，还要保证军粮供应。在此基础上，有必要通过宏观调控引导粮食合理加工和综合应用，但对粮食深加工项目要根据调控需要限制用粮规模，尤其要警惕盲目扩大的生物能源加工，因为宏观层面对粮食能源化的错误引导将造成整体粮食供给不足。未来粮食深加工的规模限制变成粮食行业宏观调控的崭新着力点。二是区际供需平衡。根据国家整体调控需要，粮食主产区要保持一定的粮食输出率，粮食主销区要保证足够的粮食自给水平，维持粮食供销平衡。粮食主产区与主销区如何通过宏观调控加以有效衔接，是区际供需平衡的一大难题。三是特殊群体的粮食供给。国家宏观调控尤其是财政调控要有意识地倾斜性照顾因各种原因暂时处于生活困难的群众，确保口粮需要，加强社会安全网建设。

其次，粮食质量调控。联合国粮农组织《营养问题罗马宣言》（2014）提出，制定协调一致的跨领域政策，促进可持续粮食系统。粮食是一日三餐之本，粮食质量问题关系饮食健康，进而关乎个体生命健康。粮食质量问题包括陈化粮问题、粮食污染问题、转基因问题等。未来《粮食法》的粮食质量标准应当包括卫生标准、品质标准和营养标准。其中，卫生标准是最低标准，强调粮食干净清洁，避免污染腐蚀、有毒有害，而现实中经常出现粮食加工条件恶劣、粮食运输工具污染、粮食储备环境不达标等状况，需要宏观调控机制对全行业卫生状况加以正确引导。品质标准是中层标准，强调粮食的具体种类、质地，避免假冒伪劣粮食。与药品行业的多起疫苗事件类似，粮食行业的粮食品质标准也亟待提升，通过法定标准体系调控行业发展是国计民生行业的未来发展趋势。另外，近年来甚嚣尘上的转基因粮食问题也反映国家宏观调控的缺失。转基因粮食改变了粮食的天然机理，国家虽然加强审慎监管，但缺乏对传统粮食品种的正确调控引导，应对转基因粮食挑战的形势严峻。营养标准是最高标准，强调粮食提供的膳食标准和健康增值，避免营养不良和过度肥胖。不能将营养理解为奶类、肉食等，粮食是最基本的营养保证，营养自然是粮食质量的最高标准。在全国范围内进行膳食营养的宏观调控，是涉及整个食物链的宏大法治工程。

最后，粮食价格调控。价格因素是市场机制的方向标，是国家宏观调控的观照。未来《粮食法》的粮食价格一般是指粮食现货价格，包括粮食收购价格、储备价格、销售价格、进出口价格。我国对粮食价格从计划经济时代的统购统销、价格双轨制、粮食保护价走向市场化改革。我国已经取消政府定价模式，全面放开粮食市场价格，确立市场决定的价格政策。《粮食法》要确立由粮食市场形成粮食价格的相关机制，前提是牢牢地把粮食价格纳入国家宏观调控的客体范围。值得关注的是，现有的《期货交易管理条例》适用于粮食期货价格规制，但缺少宏观调控的立法宗旨。从根本上讲，粮食现货价格决定粮食金融价格，但粮食金融价格会逆向影响粮食现货价格，引导粮食现货价格的走势，使粮食价格状况更为多元化、复杂化，从而对国家价格调控提出更高的要求。为此，未来的《期货法》应根据立法宗旨和粮食等大宗商品的特点，增加宏观调控（特别是价格调控）的条款。

五、宏观调控行为：新时代协调发展理念之行为落实

新时代协调发展理念必须有相应的发展行为，在宏观调控层面就是宏观调控行为。任何理念都必须通过“行为”去落实、实现，宏观调控行为其实就是粮食行业宏观调控的具体履行方式（方法）。法律行为在私法研究中非常普遍，但在经济法、社会法研究中却尚待突破，粮食法也是如此。类型化研究是法学研究的崭新方法，法律行为类型化是类型化研究的典型。必须指出，计划调控、财政调控、税收调控、金融调控是国家宏观调控的一般行为，是各个经济领域普遍适用的行为。与此同时，储备调控、价格调控、进出口调控是未来《粮食法》特有的宏观调控行为，对保障粮食安全有特殊的制度价值。《粮食法》对各类宏观调控行为的规定，应当贯穿于整部法律，而不能仅限于专章规定。从长远来看，粮食行业对宏观调控行为要有统筹协调机制，形成调控合力。

一般调控行为要体现“一般”性，具体包括计划调控、财政调控、税收调控、金融调控等。一是计划调控。我国“十三五”规划明确提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的宏观规划。粮食行业宏观调控措施包括各类“规划”，如粮食生产规划、粮食流通规划、粮食消费规划、粮食应急规划等。除了内部协调之外，还必须与未来的《粮食法》《发展规划法》等相衔接。二是财政调控。财政调控是国家宏观调控的传统行为，是现代国家的基本经济职能。《粮食法》的财政调控措施包括农田保护、主产区利益补偿、粮食储备、粮食科技投入、粮食风险基金等。基于粮食行业的天然弱势与国计民生地位，加强财政调控必不可少。三是税收调控。税收调控在粮食行业的作用需要进一步得到重视。《粮食法》遵循税收法定原则，有必要在粮食行业制定税收调控机制，对符合条件的粮食经营者进行税收优惠。宏观调控税的理论探讨颇有异议，是否属于具体税种都有待考究，但相关探讨有助于加深对粮食行业税收调控功能的理解。四是金融调控。金融调控首先是央行调控，但也涉及诸多管理部门。就粮食行业而言，政策性金融在宏观调控中所起的作用更为显著，如政策性信贷、政策性保险。随着粮食金融化的深入发展，对金融调控的专业性要求越来越高。

着眼于新时代协调发展理念，特有调控行为应体现“特有”性，具体包括储备调控、价格调控、进出口调控。一是国家宏观调控的关键是确立粮食最低、最高库存量标准，根据粮食市场供给和粮食价格形势进行相应的粮食储备调节。二是储备调控。储备调控是大宗商品（如粮食、能源、金属）的特有调控行为。《中央储备粮管理条例》确立了中央储备粮在国家粮食储备体系中的核心地位，除了中央储备粮以外，未来《粮食法》要有意识地关注地方政策性粮食储备，鼓励农户科学储粮和粮食经营者的商业性储备，建立健全多元化的粮食储备体系。三是价格调控。现有的《价格法》既是价格监管法，更是价格调控法，但绝不是价格干预法。粮食行业的价格调控，更多的是日常生活的调控行为，重点是完善最低收购价制度，建立健全粮食价格长期支持体系，综合考虑粮食绿色补贴、粮农养老保障、耕地保护、安全收储等因素。市场化改革的关键是价格市场化，粮食流通全面市场化改革必须聚焦价格调控。四是进出口调控。通过“效率标准”论证，我国粮食行业宏观调控的重点必须转向进出口调节。［14］从第一人口大国国情与国家粮食安全形势出发，立足国内供给，积极推进审慎的进出口调控措施。《粮食法》的进出口调控应当包括进口调控与出口调控，通过进口调剂国内粮食品种余缺、满足粮食多样化需求，通过出口树立中国品牌、推动世界粮食业健康发展。

六、宏观调控责任：新时代协调发展理念之责任履行

新时代协调发展理念必须有相应的发展责任，保障协调发展理念能够最终落实，在宏观调控层面就是宏观调控责任。宏观调控首先是一种宏观决策行为，当宏观调控决策失误时要承担相应的责任。这种责任属于法律责任、党纪问责还是政治责任？有学者提出“以法律责任、政治责任、道德责任和绩效责任为主的多元复合”模式。［15］笔者认为，宏观调控责任应逐步走向法律责任形态，纳入法治化轨道。有观点认为，宏观调控责任“不能等同或照搬这三大责任”［16］。作为法律责任，宏观调控会产生传统法律责任形态（如民事责任、刑事责任），也会产生新兴责任形态（如经济问责、社会责任）。当然，也有论点认为，宏观调控程序规范“亦非宏观调控的责任追究与责任承担的程序规范”［17］，值得考究。另外，宏观调控责任的落实需要有相应的救济途径，宏观调控可诉化问题也颇有争执。《粮食法》宏观调控责任关键在于不断摸索创新，有必要在未来《粮食法》中引入粮食公益诉讼，推动宏观调控诉讼化，更好地保障国家粮食安全，真正使新时代“协调发展理念”落地。

首先，经济问责问题。经济问责是新兴的法律责任形态，通过量化考核指标、约束与激励并进达到问责效果。“经济问责”的“经济”一词更强调宏观调控的宏观性。经济问责具体到粮食行业就是粮食安全问责制，细化为粮食供给安全问责、粮食质量安全问责、粮食价格安全问责。未来《粮食法》粮食安全问责制的典范是国家宏观调控下的省长责任制，对国计民生行业的经济问责有重要的借鉴意义，如落实耕地保护目标责任制、提高区域粮食综合生产能力、负责区域粮食市场调控、管好地方粮食储备、确保区域粮食质量安全、加强区域粮食形势监测、维持区域粮食价格稳定等。从国家宏观调控出发，粮食安全问责制包括直接责任、主管责任和领导责任。直接责任强调直接故意，主管责任强调决策不当或失误，领导责任是粮食安全问责制的兜底条款，即除直接责任、主管责任以外的粮食安全责任承担。国家宏观调控要通过自查、部门评审、抽查、综合评价等方式进行考核，未通过考核的可以处以多种责任承担方式，建立健全终身问责制，其中，最严重的责任承担方式是退出机制，有主动型（如引咎辞职）和被动型（如罢免）两类。

其次，社会责任问题。粮食本来就是国计民生的必需品，粮食行业的宏观调控应当引领健康生活，担负着重大的社会责任。一是健康饮食。国家要有意识地调控引导健康饮食理念，如提高膳食标准、食用本地杂粮和应季杂粮、防止粮食重金属污染、抵制转基因粮食。健康饮食关系全民身体素质，对中华民族发展有深远影响。二是环境责任。环境问题与粮食问题息息相关，环境责任不仅仅体现在粮食生产阶段，而且应该贯彻到粮食行业“全过程”产业链。联合国粮农组织提出“全组织环境责任”的口号，建立全球公民环境契约。我国应当制定保护粮食生产环境、促进绿色加工、加强绿色运输、建设绿色粮仓等的调控机制，有效应对气候变化。三是社会保护。将社会保护纳入国家抗击饥饿、抵御灾害中来，是全球普遍趋势。未来应支持粮食生产经营组织建立良好的治理体系，加强妇女劳动保护，反对和抵制童工，促进乡村振兴战略的全面实施，从宏观层面有效筑建完善的社会保护体系。四是抗震救灾。汶川地震之后，粮食行政管理部门迅速进行宏观调度，粮食企业积极响应国家调控决定，确保灾区粮食有效供给，对困难群众实施临时生活补助，尽量减少地震对粮食行业造成的损失。值得注意的是，上述社会责任制度应当有相应的调控评价机制和调控奖惩机制，具有程序上的可操作性，才能最终落到实处。

最后，宏观调控可诉化问题。关于宏观调控的诉讼化问题，向来有否定说和肯定说的争执。肯定说积极提出可操作性的制度路径，如构建“宏观调控立法的法律责任规范”“宏观调控主体法律责任规范”“宏观调控行为的司法审查”等。［18］否定说也提出某些新的制度径路，如宏观调控的不可诉性可通过推动“宏观调控程序的优化”来解决。［19］就目前而言，全面否定对国家宏观调控的诉讼化是不合理的，但如何具体实施诉讼制度有待商榷。未来《粮食法》有必要引入粮食公益诉讼制度，应对宏观调控的诉讼化。一是原告资格。有观点指出，公益诉讼起诉资格的核心是“实际损害”［20］，提出新的判定径路。但就本文论证领域而言，粮食行业协会对粮食行业最为了解，能够及时辨析国家宏观调控决策及其执行存在的法律问题，可以充当原告资格，代表粮食行业起诉。二是诉由。粮食公益诉讼的诉由是侵犯社会公共利益，即粮食生产、粮食流通、粮食消费、粮食应急等方面的宏观调控危及社会公共粮食安全。三是证明方式。粮食行业宏观调控专业性强，未必为普通公民所熟识，原告需证明国家宏观调控决策及其实施对粮食行业的实际不良影响，假若不存在该因果关系则由政府层面加以否定性证明。

总而言之，新时代协调发展理念是国计民生行业必须遵循的新发展理念，适用于粮食行业法治化进程。长期以来，我们在粮食行业宏观调控中过多使用粮食政策，发挥粮食政策的灵活性、具体性、多样性等优势，却难以解决粮食政策朝令夕改、缺乏统一等弊端。联合国粮农组织《罗马宣言》（2009））提出：“支持酌情开展国家立法工作。”粮食政策固然重要，但粮食基本法的立法工作也应提上议程。我国缺乏粮食基本法，也缺乏宏观调控基本法，难以发挥法律的强制性、稳定性、普适性等优势。宏观调控的法治化，实质上就是新时代中国特色粮食法律体系的健全与粮食法治系统工程的实施。未来《粮食法》应构建统一的粮食行政管理部门，确立宏观调控权，细分宏观调控客体，区分宏观调控的一般行为与特有行为，落实宏观调控责任。