新结构经济学产业政策的应用范式与现实挑战

白让让

内容提要 林毅夫教授基于“增长甄别与因势利导”的理念，构建了“两轨六步法”式的产业政策指南。本文以我国新能源汽车发展政策的出台、演变和实施为背景，对这一产业政策范式的可行性进行了初步验证。文章发现，经过适当的改进或调整，“两轨六步法”关于要素禀赋、比较优势和有为政府的一般逻辑，也可用于指导新能源汽车、物联网、智能制造等新兴产业的政策设计。从完善新结构经济学产业政策体系的目的出发，无论是该学说的支持者，还是批评者，既不能把“两轨六步法”式的产业政策当作包治百病的灵丹妙药，也不应出于理论“价值”“范畴”之争，而把这一范式中有利于完善和提高政府干预效率的主张予以完全否定。

关键词 产业政策 新结构经济学 潜在比较优势 新能源汽车产业 学术批评

〔中图分类号〕F269.22 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2018）12-0009-12

一、引言

通过反思主流发展经济学“结构主义”的缺陷、总结战后发展中国家追赶战略的实践经验，林毅夫教授构建了“新结构经济学”的分析体系和框架，试图回答“在不同的发展阶段，经济结构是由什么决定的，其结构是如何变化的，如何推动经济的发展”等发展经济学的基本问题。①新结构经济学的核心主张是“一个国家在每一个时点的经济结构是内生的，取决于这个国家在那个给定时点的要素禀赋结构”，在实践层面，发展中国家要按照比较优势来选择相应的产业，并在“有效市场”和“有为政府”这两只手的共同牵引下，以要素禀赋结构提高、产业结构优化来推动经济发展。而结构升级过程中出现的“外部性”和“协调失灵”问题，只能借助产业政策来应对。这一产业政策的核心就是“增长甄别、因势利导”的架构（Growth Identification and Facilitation Framework，简称GIFF），具体的行动纲领则被细化为“两轨六步法”式的政府行为指南。

近年来，国内一些研究者实证检验了林毅夫教授关于比较优势和产业结构升级关系的预判，华秀萍以汽车和电子产业上市公司为样本，检验了政府补贴和企业创新绩效之间的关系;②韩永辉的实证研究发现地方政府的各类产业政策有利于产业结构的合理化和高度化;③李力行和申广军衡量了地区的比较优势，并把开发区解释为一种产业政策，实证检验发现开发区建设有利于城市产业结构的加速调整。李力行、申广军：《产业开发区、地区比较优势与产业结构调整》，《经济学（季刊）》2015年第3期。这些研究存在的一个问题是，他们没有使用林毅夫教授所定义的潜在比较优势，而是基于传统的资本、劳动两要素生产函数来衡量比较优势的高低，这就相对于用林毅夫教授所批判的旧结构主义的范式来检验新结构经济学的理念。实际上，在GIFF提出之初，就引发过热烈的讨论。Ha-Joon Chang虽然不认可林毅夫关于发展中国家要遵循比较优势的产业政策主张，但并不否定借助比较优势来识别产业。Justin Lin and Ha-Joon Chang，“Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy It？ A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang，” Development Policy Review， vol.27， no.5， 2009， pp.483～502.在关于GIFF和“增长甄别与因势利导”框架的评论中，特维尔德认为这一新的范式是对增长甄别、竞争力法、投资环境调查法、生产能力法等已有方法的一个可靠的替代物，但这个菜单的成效却取决于“厨师”，即政府的治理能力;④⑤⑦⑧参见林毅夫：《新结构经济学——反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社，2014年，第208～212、213～214、221～224、217～220、225～227页。坦杜尔卡则认为防止政府的过于热心是GIFF成功的关键环节;④阿姆斯登建议在GIFF框架中增加商业知识在比较优势中的权重，⑤就可以超越传统的价值链和跳跃猴子标准;“跳跃的猴子（jumping-monkey）”亦称“森林-猴子”比喻，是指猴子从森林中的低产出树向高产出树不断跳跃，而跳跃的时间部分决定于两棵树之间的效率差异，常用于指代一个国家经济结构或产业结构的跃升过程。阿莫亚科认为GIFF对于那些热衷于出口多样化和出口升级的国家或地区来说，是一个非常实用的指南;⑦帕克指出尽管完整地执行GIFF程序对任何一个国家都是不现实的，但只要抓住某个相适宜的方法，并使政府将精力放在林毅夫所提出的因势利导方面，发展中国家就可以实现结构升级;林佑赫认为韩国20世纪60年代初期的工业化路径，基本符合GIFF的机理。⑧由于GIFF范式的原理和框架还在不断完善之中，僅从经济学的某些固有观念或逻辑出发，全盘否定或者一味拔高都是不可取的，限于篇幅和主旨，本文对GIFF范式的分析将聚焦在实践层面。

本文按照新结构经济学的“两轨六步法”框架，逐一分析我国新能源汽车产业政策的动因、手段和短期效应，在判断政策是否契合了GIFF范式的基本逻辑的同时，着力揭示两步六轨法在具体应用时面临的主要挑战，为优化和完善GIFF范式指明方向。

二、“两轨六步法”下的产业政策：框架与实践

1.新结构经济学产业政策的机理简述

林毅夫教授将产业政策定义为：“凡是中央和地方政府为促进某种产业在该国或该地区发展而有意识地采取的政策措施就是产业政策”，并列举了诸如关税和贸易保护、税收优惠、土地、信贷补贴等近十余种具体的方式。林毅夫：《产业政策与国家发展——新结构经济学视角》，《比较》2016年第6辑。在总结发展中国家政策实践的基础上，新结构经济学主张，政府要扶持体现本国要素禀赋或禀赋结构的比较优势产业，并解决产业结构升级过程中的外部性和协调问题，如此就可以使潜在比较优势转化为现实竞争力，从而实现“结构升级、资本积累和要素禀赋结构提升”的良性增长。这一产业政策的范式建立在以下几个关联的概念之上：

（1）要素禀赋结构与比较优势。在提出“两轨六步法”的产业政策指南时，林毅夫认为要素禀赋由土地、劳动力和资本（包括物质资本和人力资本）构成，是国家用于分配第一、第二和第三产业中生产商品和提供服务的总预算约束，他还提出有必要在原有的禀赋里加入“硬件”和“软件”基础设施，因为这些基础设施对国内企业的竞争力至关重要，影响着交易成本和投资的边际回报率。但是，他又将要素禀赋的结构定义为“一国所拥有的要素的相对丰裕程度”，并认为禀赋结构的变化取决于资本的积累和技术的进步，由此可以判定GIFF框架中的要素禀赋就是技术或者生产函数给定时，劳动力、资本在总投入中的相对比例。据此，产业可以划分为劳动密集、资本密集和特定资源密集三种基本类型。

（2）自生能力、潜在比较优势与交易成本。参见林毅夫：《新结构经济学——反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社，2014年，第327～333页。一些发展中国家具有比较优势的产业未能获得市场竞争力，一方面是由于企业缺乏自生能力，另一方面则在于该国基础设施和制度环境带来的高交易费用限制了比较优势的发挥。新结构经济学首先给出了自生能力的基本定义——“在一个自由、开放、竞争的市场中，一个正常经营管理的企业，在不需要外力的扶持下，即可预期获得正常利润的能力”，而具有要素比较优势的企业在正常经营活动中之所以未能取得利润，一定存在阻碍比较优势显现的因素，为此，林毅夫教授提出了潜在比较优势这一新的概念——“特定经济体中某个产业符合要素禀赋结构决定的比较优势，即企业具有要素成本优势，但由于缺乏相适应的软硬件基础设施，交易成本过高，以至于无法在本国或国际市场上竞争”。自生能力是在有效市场中形成的，而制约潜在比较优势显性化的因素就是制度和基础设施，后者就是新结构经济学所定义的交易成本。将基础设施及其相关的交易成本当作经济体禀赋的一个组成部分是新结构经济学研究产业政策的重要切入点，这里的基础设施又被划分为硬性和软性两类，前者包括高速公路、港口、机场、电信等传统的基础设施，后者则特指制度、规制、法律等社会经济体系，它们决定着企业生产经营活动的范围、交易费用和稳定性。这种区分也有助于对企业和政府在产业政策制定、实施过程中的不同职责定位进行量化分析，从而为后续的“两轨六步法”提供理论支撑。

（3）信息、外部性、协调机制与“有为政府”。林毅夫：《产业政策与国家发展——新结构经济学视角》，《比较》2016年第6辑。林毅夫认为企业要做出产业升级和多样化的决策是一个学习和试错过程，在这一点上他和斯蒂格利茨的观点是一致的，而学习的前提之一就是获得判定比较优势的知识和信息。问题在于这些信息的收集和处理成本巨大，单个企业或者单个行业是无法承受的，加之信息外溢导致的搭便车行为，也会抑制信息的收集和披露。显然，由政府分析、整理和公布这些具有公共产品性质的信息，可以使其发挥最大的溢出效应。

这里的外部性不一定用“社会收益和私人收益、社会成本和私人成本”的不对称来界定，更加强调新生产业中先行企业所面临的两个困境：当先行者在承受巨大风险或沉淀成本的产业取得成效时，会引发其他企业的模仿性进入，进而侵蚀前者的利润;当新开发的市场没有潜力时，只有先行者付出代价。这两种外部性得不到纠正或削弱，就会导致过度进入或进入不足。因此，有为政府可以给先行者一定的税收减免和研发补贴以刺激创新。

据此，新结构经济学提出有为政府制定或者实施产业政策的核心功能就是“两轨——增长甄别和因势利导”，并把它细化为确定学习对象、消除外在约束、壮大自生能力等六个步骤。与其他发展经济学理论不同，“两轨六步法”在提出伊始就被付诸实际应用。

2.“两轨六步法”的实践

“两轨六步法”中的“两轨”在林毅夫教授不同时期的论述中保持着高度一致性，“六步法”的具体内容则随着分析对象或者研究主题的变化略微有所差异。2011年至今，林毅夫教授及其团队完成的“尼日利亚比较优势产业识别”和我国的《吉林报告》，是GIFF范式应用的两个典型案例。

（1）“两轨六步法”的應用框架。参见林毅夫：《产业政策与我国经济的发展：新结构经济学的视角》，《复旦学报》（社会科学版）2017年第2期。“增长甄别”和“因势利导”属于定性层面，并没有特定的量化指标或体系，前者指政府如何根据要素禀赋和相应的比较优势，并以发达国家成功的产业结构为学习对象，提出本国可以从事的产业清单。“因势利导”则主张政府要通过增强基础设施和优化营商环境来减少相关的交易费用，以利于特定产业的潜在比较优势转化为市场竞争力。“选择正确的目标、消除约束”等六个步骤是依据不同的产业类型对“两轨”的具体分解，严格地讲，这六个步骤只有在应用于“追赶型产业”时才是一个完整的递进过程，对其他类型产业则是跳跃或不连续的。表1按照相关文献整理了“追赶型产业”的产业政策框架，具体的含义不再赘述。

（2）“两轨六步法”的中国实践——吉林方案。林毅夫、付才辉：《基于新结构经济学视角的吉林转型发展研究》，《社会科学辑刊》2017年第6期。2017年8月，林毅夫教授及其团队发布的《吉林省经济结构转型升级报告（征求意见稿）》（亦称《吉林报告》）是GIFF框架在我国首次付诸实践的重要成果，该报告的核心政策主张是：吉林这一传统的资源、重工业基地，应该扬弃长期依赖重化工业的赶超路径，弥补轻工业的短板，使得劳动密集的优势得以发挥。这一报告的理论基础就是资源禀赋、比较优势和“因势利导”。众所周知，吉林在自然资源、劳动力、人力资本、物质资本与技术知识存量等方面，具有较为突出的资源禀赋， 但并未体现在产业结构和就业结构方面，突出问题就是轻重工业的结构扭曲，并由此引发了就业岗位少、劳动力流失严重、出口拉动增长的马车失速、产业集群中的企业数量少等困难。为此，《吉林报告》主张利用劳动力和人力资本的禀赋资源，大力发展符合潜在比较优势的人力资源密集型现代轻工业，以弥补轻工业产值比例偏低的短板。吉林是我国工业的老基地，国有企业占比很高，《吉林报告》的“因势利导”就表现为根据产业发展的需要，逐步优化电力供应、技术培训、融资和上下游供应链等软硬件基础设施、降低企业的交易费用，特别是进行国有经济混合所有制改革，大力引进其他所有制成分的投资者，在获得产业转移的同时，以不同所有制之间的竞争倒逼国有企业经营体制的改革深化，使吉林尽快走出国企“一柱擎天”的困局。表2按照《吉林报告》整理了“两步轨法”之吉林实践的一些具体环节与相应内容。

（3）“两轨六步法”的国家实践——尼日利亚的案例。参见林毅夫：《新结构经济学——反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社，2014年，第237～270页。按照时间顺序，尼日利亚案例是“两轨六步法”第一次付诸实践。基于表1展示的基本流程，林毅夫和孟加认为尼日利亚政府进行“增长甄别”的任务是：首先从10个人均GDP超过尼日利亚的国家中，使用要素禀赋标准选择印度尼西亚、越南、印度和中国为尼日利亚可以模仿的对象;然后，从这些国家30多种出口比例高的产业中甄别出劳动密集和资源密集的细分产业（尼日利亚具有丰富的石油资源），再结合尼日利亚国内企业的参与状况，提出了鞋类、电视电子、轮胎、化肥等10个具有增长潜质的备选产业。“因势利导”分析主要使用价值链约束方法，得出影响尼日利亚潜在比较优势发挥的因素为基础设施，再与上述备选产业对应分析，最终的结论是尼日利亚政府要大力改善实物基础设施、商业环境、职业培训、政府监管和贸易政策。

按照上述思路，林毅夫教授在2012年通过世界银行为尼日利亚制定了一个名为“2020愿景”的发展规划，将基础设施、信息通信、娱乐、肉类、皮革、建筑和旅游等非石油领域作为优先发展的领域，以避免再次陷入“荷兰病”。2015年之前，尼日利亚GDP的年均增长速度都在7%左右，经常项目余额与GDP之比超过10%，2014年的GDP总量为5099亿美元，这一非洲人口第一大国的经济总量开始稳居非洲之首。杜平：《中国与世界经济发展报告（2017）》，社会科学文献出版社，2016年。基于这些表现，林毅夫教授认为“两轨六步法”在尼日利亚取得了巨大的成功。

三、新能源汽车产业政策的启示和挑战

我国发展新能源汽车产业的初衷是在缓解能源和环境压力的同时，加快汽车产业转型升级，培育出新的经济增长点和国家竞争优势。本文首先分析新能源汽车发展政策的出台是否符合“增长甄别和因势利导”的一般理念，然后从实践层面辨别“六步法”的适应性。

1.增长甄别与新能源汽车产业的定位难题

在新结构经济学中，增长甄别的目的是“确定一国可能具有潜在比较优势的新产业”，为了使其具有实践意义，林毅夫根据国内现有产业与国际前沿的技术差距，将产业划分为“追赶型”“领先型”“退出型”“弯道超车型”和“战略型”五种基本类型，林毅夫：《产业政策与我国经济的发展：新结构经济学的视角》，《复旦学报》（社会科学版）2017年第2期。界定新能源汽车的类别就成为政策分析的第一步。

结合2011年前后我国新能源汽车产业的实际状况，首先可以认定其不具有“退出型”的特点，而符合其余类型的某些要件。例如，按照人均收入来界定，新能源汽车必然属于“追赶型”产业，因为世界上率先发展新能源汽车的美国和日本的人均GDP都远高于我国;而我国比亚迪等国内生产者的某些技术已经居于世界前列，依赖的不是简单的技术引进或“购买”，而是基于自主创新的成果，按照林毅夫教授的定义可划入“领先型”产业;新能源汽车也经常被当作“弯道超车”的代表，一个理由是国际前沿技术处于动态竞争或者“优胜劣汰”阶段，不存在一个固定的模式，而我国的一些先行者已经在局部获得突破，如果政府扶持得当，也有可能成为未来该领域的通用技术，从而摆脱在燃油汽车方面长期跟随的尴尬地位;新能源产业也具有林毅夫教授所定义的“战略型”产业的属性，因为近期不可能完全依靠市场竞争自由发展，需要政府较长时期的保护和扶持才能发展起来。参见林毅夫：《产业政策与我国经济的发展：新结构经济学的视角》，《复旦学报》（社会科学版）2017年第2期。

当然，由于新能源汽车产业在产品技术、运营模式和产业架构等方面还处于不定型的阶段，我国政府还结合现有技术水平、整车动力系统成本、环境优化和能源安全等状况，确定了以纯电动汽车为新能源汽车发展和汽車工业转型升级的战略方向，这些因素本身就体现了资源禀赋和禀赋结构的一些特征。

可见，即使在十分宽泛的层面，也无法将新能源汽车和GIFF框架所定义的产业类型直接对应起来，加之我国政府设定的新能源汽车标准与其他国家也有明显的差异，这都会影响使用“增长甄别”的一般方式判定该产业的要素禀赋和潜在比较优势。在国家政策和规划层面，新能源汽车属于新兴产业，其中的电动汽车比较接近林毅夫教授所定义的“弯道超车”和“战略型”产业，为了解决这一矛盾，本文将以定义明确的电动汽车产业为对象，进行针对性的分析。

2.电动汽车产业的要素禀赋与潜在比较优势分析

（1）电动汽车制造领域的要素禀赋与比较优势

电动汽车和传统燃油汽车的区别不仅仅体现为用电池替代汽油、柴油或天然气作为能量来源，即它主要或完全以蓄电池作为能源，更重要的区别在于汽车功效单元的巨大变革：驱动电机取代发动机、电控系统替代变速箱总成、动力电池组替代油箱，即所谓的“电池、电机和电控”三大总成或者模块。这种新的功能架构既影响着汽车制造的工艺、材料和装配模式，也决定着汽车产品使用方式的重大变化，使得汽车从传统的运输工具，转变为一个智能化、平台化的服务中心，进而成为一个集电动化、智能化、网络化和共享化为一体的革命性产品或者新型的出行服务模式。

我们用行业专家计算的产品竞争力、企业竞争力或者产业组织竞争力来量化资本、劳动和资源等三种要素在电动车生产中的贡献（见表3）。2011年，以集中度、规模经济等指标来衡量，我国汽车产业的组织竞争力只相当于国际一流水平的68%，以研发投入和新产品来评价的创新竞争力也只有37%，虽然1800万辆的产销量几乎等于美国、日本和德国三国的总和，但出口量不到100万辆，相应的指标仅为20%。同时，从2005年开始，以比亚迪、奇瑞和江淮为代表的自主品牌制造企业，投入了大量的资金和人力资源用于开发和生产不同技术模式的新能源汽车，并且在各级政府的扶持下，取得了十分明显的进步。如表3所示，尽管2012年新能源汽车的总体竞争能力仅为同期国际最高水平的62%，但在个别指标上和国际水平的差距远远小于传统汽车，这就为后续的加速发展提供了契机。

（2）有为政府与潜在比较优势的实现

全球范围内，电池、电机和电控等模块的技术不成熟、不稳定是整车生产成本居高不下的一个主要因素，解决的途径之一是扶持电动汽车的消费需求，实现下游装配、电池、电机等环节的规模化生产，最终使产品价格具备经济合理性。按照新结构经济学“因势利导”的逻辑，政府参与新能源汽车产业发展的菜单或路径就是：

①电动汽车行业的各类先行者如整车、电池的生产者，配套设施及服务的提供者，都面临极高的信息外部性。例如，在电动汽车领域没有像丰田、通用和大众这样的强势在位者或领导者，技术流派和产品架构的多样化只能逐渐向标准化和一致性发展，这期间必然伴随着大量探索性技术、工艺设备、创意产品和商业模式被市场竞争所淘汰，否则整个行业难以迈进市场化、产业化的门槛。相反，如果没有这种优胜劣汰的过程，单个企业的垄断也不会催生出能够替代燃油汽车的革命性产品。只有政府的适当介入，才能在降低创新者部分风险的同时，又维持企业之间可竞争的状态。

②电动汽车产业不同环节内部、不同体系之间需要协调的活动和行为颇多，没有这些环节的有效衔接，电动汽车的信息化、低碳化、共享化等功能也难以彻底释放。传统汽车生产中的发动机、变速箱和传动装置技术，乃至企业之间的“部件-组装”关系都十分成熟和稳定，电动汽车的各个环节不仅参与者众多，技术路径和商业化模式也千差万别，依靠企业之间的合约、战略同盟或者合作研发、平台共享等机制，不能有效地化解专用性资产和技术投资不足的问题。政府至少可以通过设立行业的技术、产品和服务标准，减少路径多样化对产品普及的负面作用。

③电动汽车产业所需的许多软硬基础设施还兼具产品或行业专用性的特点，即便是可以通用的道路设施，也需要配套充电服务，这是一个十分复杂的系统，涉及充电桩定位、电气设施维护、电源接入、电费计量和收费等多个领域。例如，仅就充电桩选址这一个问题，就需要市政规划、建设用地、电力网线铺设等多个主管部门的审批。众多使用者的充电量、充电时间和接口标准又千差万别，协调难度更大。这些基础设施是电动汽车赖以运转的基本条件，只有政府的适时适当介入才能确保它们的前置性、普及性和一致性。

正如权威人士所言，新能源汽车处于“技术成熟度与市场规模、用户普及程度与基础设施建设、产业规模与生产成本”等三种矛盾交织的阶段，单纯依赖政府或者市场，都不可能引导产业进入起飞阶段，只有“有效市场”与“有为政府”的相互协同，才能使其实现从萌芽期到成长期的顺利转换。陈清泰：《汽车产业和汽车社会》，中信出版社，2014年，第150页。下面的分析将表明，正是由于我国政府在过去5年间所采取的扶持政策，耦合了新结构经济学的基本主张或理念，才使得新能源汽车的产销量在2016年就居于世界首位，我国也才有可能在2030年前后，成为新能源汽车产业的强国。

3.政府“因势利导”的切入面和政策工具

（1）战略性新兴产业与政府干预的模式选择

客观地讲，GIFF范式中的“六步法”不能直接套用在新能源汽车这一新兴产业的政策制定中，我国政府介入这一领域是一个“政府、企业和市场”不断博弈的过程，2012年出台“规划之前”，只有行业主管和个别地区以相对分散和不系统的方式促进新能源和节能汽车产业的发展，汽车行业的主导企业对这些政策的响应十分滞后乃至排斥，技术、产品和运作模式处于百家争鸣的状态;2012年“行业发展规划”的颁布，向各类参与者展示了政府发展新能源汽车的信心，但由于后续政策力度不聚焦，产业发展还是处于无序状态。2014年国务院《指导意见》出台，将以往撒胡椒面式的政策集中在“补贴需求、基础先行、电动为主、电池攻关”等四个方面，即从以产品、企业为主要对象的干预政策，转移到产业链和产业集群两个层面，至此新能源汽车产业的发动机才真正打火启动。

（2）潜在比较优势显性化的政策工具设计

2012年以来的新能源汽车发展举措主要集中在推广示范、技术标准设定、基础设施先行等几个方面，诸如投资建厂、产品开发、区域选择和商业化模式等活动则完全交由市场机制来协调，这也符合GIFF框架关于政府公共资源应该集中用于提供溢出效应强的基础设施和以降低交易成本为目标的主张。

①财政补贴与培育消费。缺乏规模经济和价格居高不下是限制新能源汽车普及的重要障碍，无论是新能源汽车的研发、生产和消费大国（如美国、日本和中国），还是以节能减排为导向的消费型国家（如挪威、荷兰和英国），产业发展的初期都采取了力度极大的税收减免、购置补贴政策，在降低消费者采购价格的同时，也采取电价、牌照优惠等手段提高产品的实际使用率。全球范围内，我国政府对新能源汽车消费与使用的补贴和扶持力度都是空前的，除了免征车辆购置税和车船税外（约占汽车价格的10%左右），从中央到地方的两级、多级补贴在提振需求中发挥着更为重要的作用。肖俊涛：《我国新能源汽车产业政策研究》，西南财经大学出版社，2016年，第104～124页。

②多层次和多环节的示范推广，这是我国新能源汽车产业政策的主要发力点。早在2009年，为了应对世界金融危机对我国汽车产业的负面冲击，在国务院办公厅颁布的《汽车产业调整和振兴规划》中就提出了实施新能源汽车战略，以推动纯电动汽车、充电式混合动力汽车及其关键零部件的产业化，具体措施就是推广使用节能和新能源汽车、启动国家节能和新能源汽车示范工程。这些推广活动的资金全由中央财政给予补贴，具体规划和实施则交由各个地方政府。以此为出发点，财政部、科技部和交通部等部委颁发的《关于开展节能与新能源汽车示范推广工作的通知》《十城千辆节能与新能源汽车示范推广应用工程》，以及国务院在2012年发布的《节能与新能源汽车产业发展规划》，都以新能源汽车的示范而展开。这其中财政部颁发的《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》（财建[2015]134号）具有十分重要的引领作用，由于属地政府也能从推广数量中获得数额不菲的中央转移支付，财政部发布的《2015年新能源汽车补助清算和新能源公交车运营补助分配结果》显示，仅2015年，参与试点的省级政府或者地级市共得到了200多亿元的中央补助资金。因而示范推广政策出台后得到了多个地方政府的积极响应。2015年和2016年，28个试点城市颁布的配套措施就有120多项。中央政府付出了340多亿元各项补助资金后，各地的推广数量呈现出井喷式增长，基本上提前完成了预定的推广目标。参见中国汽车技术研究中心等编著：《中国新能源汽车产业发展报告（2017）》，社會科学文献出版社，2017年，第210～216页。

③技术路线确立与资源集聚。在国际范围内，新能源汽车，特别是电动汽车的技术模式和功能架构还处于磨合之中，日本在混合动力汽车、德国在节能汽车、美国在高性能纯电动汽车领域已经形成了核心竞争力，如果我国继续采取技术引进的方式，虽然可以缩短赶超的时间和加快新能源汽车的产能扩张，但会像传统燃油汽车那样，付出技术空心化、品牌外资化的代价。在评估了本土汽车产业的资源禀赋和潜在比较优势后，政府没有将外资具有绝对优势的混合动力汽车列入重点发展和扶持之列，为本土企业预留了技术创新和市场拓展的时间窗口和机遇。2012年国务院颁布的《节能与新能源汽车产业发展规划》之所以将电动汽车作为我国新能源汽车发展的主线，除了前述的要素比较优势外，也考虑了我国特有的其他禀赋：我国是原材料和稀土资源大国，有这些储量丰富的稀缺资源作保障，可以在电池和传导材料的制造上占得先机;我国正处于高速城市化的进程中，汽车市场潜在和升级需求规模大、消费者层次多、预算约束差别大，可以为企业开发各种新产品提供市场细分的机会。

④充电桩建设与基础设施先行。以充电桩为中心环节的基础设施长期滞后是影响电动汽车发展的瓶颈，2012年之前的扶持政策侧重于生产和研发，对互补性产品或服务的关注较少，致使总体的推广效果不如人意。《节能与新能源汽车产业发展规划》颁布后，充电桩的优先发展就成为各项政策的发力点。《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》十分重视充电设施的建设，提出要在全国范围内统一规划和行业标准、放开民营资本的进入和设置合理的价格机制，发改委制订了电动汽车用电新模式，财政部颁布的《关于新能源汽车充电设施建设奖励的意见》（2014年）提出要对地方政府建设充电桩和配套设施予以专项资金补助。进入2015年，国务院办公厅又发布了《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》，财政部、国资委和住建部等部门齐心协力，逐步形成了我国充电基础设施、电价电费、电桩用地、多方参与的政策体系。这一政策体系的设计完全符合我国改革进程中屡试不爽的“县域竞争”模式：中央政府提供起步资金和优惠政策，鼓励地方政府发展具有高强度外部性的基础设施，最终实现多赢共赢的格局。充电桩的合理布局、优先发展也促成了电动汽车产业从2014年到2017年的爆发式增长，进而将我国新能源汽車制造环节的资源禀赋优势显现出来。这一良性循环也说明在新结构经济学的“两轨六步法”范式中，将基础设施和交易成本理解为决定潜在比较优势的重要资源具有一定的现实依据，并不是学者的闭门造车。

4.“因势利导”政策初步实践的绩效（2012-2017）

（1）产业整体规模跃升

2009年到2017年，我国新能源汽车产业的发展经历了两个截然不同的阶段： 2009年到2013年，产量从不到2500辆增加到3.6万辆，增速虽高但规模有限;2014年以来，各项政策的作用不断叠加，三年间新能源汽车产量扩张了7倍之多，2017年的产量已经接近80万辆。产量增长的同时，配套基础设施也同步变化，2015年到2017年的发展最为迅猛，投入运营的充电桩从5万个增加到20万个，净增3倍以上，已经稳居世界第一，几乎等于日本、欧洲和美国的总计。资料来源：2009-2016年数据来自《节能与新能源汽车年鉴（2017）》（中国汽车技术研究中心编，中国经济出版社，2017年，第306、706页），2017年的数据根据“同花顺数据库”相关资料汇总而成。总量增加的同时，新能源汽车的内部结构也在不断优化，初期以政府采购公交车、客车和专用车为主，在购置税费优惠、充电价格补贴、车牌使用倾斜等政策的引导下，新能源乘用车的销量已经远远超过商用车。产业政策所规划的“以纯电驱动为新能源汽车发展和汽车工业转型的主要战略取向、扩大私人领域新能源汽车应用规模”的中期目标已经实现，并有可能提前进入私人电动汽车消费和使用的集中释放期。

（2）产业竞争力变化

新结构经济学认为产业政策的主要功能是将潜在比较优势转化为企业和产业的竞争优势，这一作用在新能源汽车的政策实践中也得到了一定的体现。按照“中国汽车技术研究中心”“国务院发展研究中心”等机构设计的指标判断，过去几年中国整个新能源汽车产生的行业竞争力的综合评价指数虽然还排在美日德之后，位居世界汽车制造大国的第四位，但已经连续多年保持稳步攀升的趋势（见表4）。单项指标比较也会发现，用于衡量专用型基础设施水平高低的政策环境竞争力指数（包含财税政策、准入政策、基础设施和共性技术攻关政策）以及体现通用型设施和交易成本的基础竞争力指标（由科技创新、产学研、消费环境和产业发展形态组成）都得到了充分的改进，由总产量和车型总数构成的“显示竞争力”在2015年就跃居世界首位。

也应看到，产业支撑力的分值只有美国的84%（2014年），排在五个汽车大国的最后一位，根源在于新能源汽车的关键制造技术和工艺设备主要来自进口，专利产品和原始创新技术较少，尤其是电机控制系统的核心单元完全被跨国公司掌控，直接限制了本土企业相关技术和产品二次创新的路径和水平。支撑力不足的另一个原因在于产品价值链各个环节之间的协同发展不够，电池、电机和整车的行业标准不统一，上下游为了获得政府高额补贴的短期利润，多采取简单改造、引进、仿制和直接进口的方式满足装配的缺口，新技术、新材料和新产品的研发投资依旧不够。动力电池、智能化产品与软件、高效充电设备等领域和国际一流水平的差距还十分显著，消除这些现实的障碍，还是需要“有为政府”来协调、引导企业、市场向有利于提升整个产业国际竞争力的方向发展。

（3）新能源汽车企业自生能力提升

企业自生能力是衡量新结构经济学产业政策有效性的终极指标，企业具备了自生能力也意味着市场机制可以引导企业的资源配置、研发创新和产品定价等关键行为，政府的干预也就需要转变乃至退出。表4中的后三个指标（显示竞争力、企业竞争力和产品竞争力）都与企业自生能力有着直接的关系，它们的水平虽离世界一流水准还有差距，但已经远超我国传统汽车产业的水平。市场占有率的不断增加也体现出自主品牌新能源汽车企业竞争力的增强，如表5所示，全球范围内，具有量产能力的16家纯电动汽车和插电式混合动力汽车企业中，有8家是我国自主品牌的生产企业，其销量合计占全球的42%以上。2017年自主新能源汽车企业的产销量进一步扩张，总产量超过10万辆的企业已经有北汽和比亚迪两家。②中国汽车技术研究中心等编著：《中国新能源汽车产业发展报告（2017）》，社会科学文献出版社，2017年，第85～96、15～18页。

整车产销量的增加也带动了电池、电控等关键部件制造企业竞争力的提高。过去5年间，我国新能源汽车配套的动力电池总量的年均增速均在50%以上，占全球总配套量的比例也在60%左右，无论是出货量还是企业数量，都居于绝对领先地位，并形成了从原材料正极、负极、隔膜到电解液等关键环节的配套体系。激烈的市场竞争和高密度的研发投入，也使动力电池的生产成本保持着年均下降20%的趋势，这一良性互动关系也为国家在2020年左右削减或取消购车补贴提供了基础。②

本土企业自生能力的培育和形成是新能源汽车产业政策最值得称道之处。2012年以来的新能源产业政策实践，培育出了诸如比亚迪、江淮、吉利等众多能够独立开发新能源汽车技术、产品和品牌的本土企业，传统汽车领域中合资企业、外资品牌长期主导市场竞争格局的状况，并未在纯电动汽车和插电式混合动力汽车领域重复发生。

由于新能源汽车产业的技术、产品的架构和市场结构还处于不断调整和成型的过程中，陈清泰：《汽车产业和汽车社会》，中信出版社，2014年，第124、148、156页。没有可以参考或借鉴的成功模式，新能源汽车产业政策在执行中也发生过补贴力度过高，政府介入环节太多、太散和地方政府保护严重等问题。在新能源汽车市场即将进入井喷阶段之际，解决这些瓶颈可以借鉴包括“增长甄别和因势利导”范式在内的产业政策理论模型，予以适时的调整和改进。行业主管部门已经意识到上述问题的潜在影响，并在2017年提出了“双积分”和延缓“补贴退坡”等兼具“胡萝卜和大棒”机制的新举措，在为自主品牌制造企业赢得更长呵护期的同时，也迫使具有资金和实力的本土大型企业集团增加新能源汽车的研发投入和产品投放，共同应对2025年左右合资、外资新能源汽车量产后的巨大冲击。

5.新能源汽车产业政策实践对GIFF范式的挑战

基于新能源汽车产业政策实践对GIFF范式的解读发现，二者比较契合的地方在于：一是选择新能源汽车产业作为我国汽车产业结构升级的主攻方向，基本上符合新结构经济学关于要素禀赋、禀赋结构和“潜在比较优势”的逻辑关系;二是“重新定义的比较优势”是分析我国新能源产业政策着力点的前提之一，这也为政府干预产业发展提供了方向。以上发现并不意味着使用“增长甄别和因势利导”就可以设计有效的产业政策，“两轨六步法”并不是灵丹妙药，在实施过程中也会面临下面的问题和障碍：

（1）“混合型”产业比较优势、潜在比较优势的识别难题[英]本·法因 、[英]艾丽莎·范·瓦扬贝尔热：《不可能实现的范式转换？——评林毅夫的新結构经济学》，马春文、马星程译，《社会科学战线》2015年第7期。

无论是李嘉图还是赫克歇尔-俄林-萨缪尔逊（HOS）意义上的比较优势概念，都必须以特定产品所组成的产业为分析对象，这里的产业通常定义为“生产同类产品及其替代品的企业的集合”，只有界定好产业或市场，才能确定生产技术和生产函数的具体形式，进而计算和比较各种要素的边际产出或平均产出在国家、地区之间的优劣，比较优势也方可量化。但是，对于产业的边界不确定、包含多个细分市场（纯电动汽车、插电式混合动力汽车、新型燃料汽车）、价值链多维交织（充电模式、产品共享、平台运作）的新能源汽车产业而言，界定产业和市场本身就面临极大的挑战，产业定义过窄、过宽都会导致比较优势的计算偏差。新结构经济学为了弥补这一缺陷，采取了重新定义比较优势的方式，即将基础设施和交易成本也作为决定要素禀赋的一部分，但这一做法只是部分地放宽了对产业定义的要求，但在设计具体政策时，基于生产函数的产业识别依旧是不能回避的问题。

（2）扶持政策退出的力度和时机抉择问题

新结构经济学认为“有为政府”应该在企业具有自生能力后适时退出，问题是在领先型产业或弯道超车型产业中，企业竞争力的一个主要来源就是政府的扶持，企业一旦形成对政府呵护的过分依赖，就会产生政策寻租的动机，使得特定产业长期处于保护之下，难以实现市场化经营。为了防止或减少这一现象的发生，我国政府在制定《节能与新能源汽车产业发展规划》之初，也设置了各种政策截止或递减的时间表。但是，当政策付诸实践后，政府、企业和相关利益集团之间的重复博弈，使得优惠和补贴方法的退出面临更多的现实障碍，即便发生了“企业骗补”的恶性事件，政策调整和转向的力度也十分有限，原定在2018年开始实行的“双积分”机制只能推后到2020年。参见董扬：《双积分制将延后因本土车企难以达标》，《经济观察报》2017年9月27日。类似的问题在充电桩投资和充电价格补贴、充电接口标准和动力电池性能提高等方面也都存在。“两轨六步法”的菜单较多关注“有为政府”的切入点和切入时机，对政策退出的相关研究则十分缺乏，这是一个应该引起重视的环节。

（3）中央与地方、不同地方之间的政策衔接

在“增长甄别和因势利导”的范式中，识别产业的任务一般交由企业先完成，政府的主要职责是提供相关的基础设施，而基础设施的溢出范围或覆盖半径通常都具有地域性，加之我国的各级地方政府都有发展经济的基本职能，面对一个具有良好前景的行业时，重复建设、地方保护以及“相互拆台”等行为也就成为产业政策的伴生物。即便不考虑这些负面效应，中央政策和地方偏好的衔接、协调机制也是一个需要审慎考虑的问题。仍以新能源汽车产业为例，2012年之前，先行企业所在地方政府的扶持政策主要体现在促进研发、生产方面，它们没有动机和能力提供效应广泛的公共服务和基础设施，其结果是新能源产业发展十分缓慢，如果没有2012年以来中央政府的强势介入，自主品牌新能源汽车企业很可能已经在市场化竞争中被跨国公司完全击垮或拖垮掉。我国政府之所以没有将丰田、本田和沃尔沃等跨国公司占据绝对技术和市场优势的混合动力汽车纳入新能源汽车的扶持和补贴篮子，一个最重要的考虑就是保护当时已经处于起步阶段的比亚迪、江淮和奇瑞等企业研发的纯电动汽车和插电式混合动力汽车。问题在于，中央政府出台的一系列扶持政策在避免“指定赢家”之嫌的同时，导致新能源汽车制造企业遍地开花，领先企业受制于名目繁多的地方保护限制，无法借助规模经济来降低成本，在局部陷入了“规模低、成本高、价格升、补贴强”的恶性循环。

四、结束语

本文对“增长甄别与因势利导”理念下的“两轨六步法”产业政策的原理、指南和政策实践进行了初步的“模块化”分析，并参照这一指南梳理了我国新能源汽车发展政策出台、演变和实施的全过程。主要发现是，一方面，“两轨六步法”并非像一些学者批评的那样只能适应于斯密时代的工业化进程，对于像新能源汽车、物联网、智能制造等新兴产业也具有借鉴、参考意义，如果能够结合属地属国的潜在比较优势，也可用于制定特定产业的干预政策和确定实施工具;另一方面，无论是新结构经济学的支持者，还是批评者，张维迎：《我为什么反对产业政策：与林毅夫辩》，《比较》2016年第6辑。都要呵护还处于“萌芽”阶段的这一新理论，既不能把“两轨六步法”的产业政策范式解释为包治百病的灵丹妙药，也不应出于理论“价值”“范畴”之争，把这一范式中有利于完善、提高政府干预效率的主张一并否定。

产业政策本质上是一个机制设计过程，借助委托代理理论的一般框架，构建包含“中央-地方-企业-居民”等多个参与者在内的理论模型，并提出具有经济合理性、实践可行性的工具，应该是新结构经济学的“增长甄别和因势利导”范式不断发展的一个基本方向。