自然资源保护生态补偿法律机制研究

王毅　汪海燕

[摘 要]具有外部性内化功能的生态补偿制度有助于平衡自然资源的经济价值与生态价值，是中国自然资源保护制度建设的关键。中国自然资源保护生态服务政府补偿和市场补偿在实施过程中均存在障碍，目前最重要的是制定《生态补偿法》，统筹好政府和市场、中央政府和地方政府的关系，构建起保障生态服务受益者付费、建设者和保护者得到合理补偿的良性运行机制。

[关键词]自然资源保护;生态补偿;法律机制;生态文明建设

中国的生态环境保护可以分为环境污染防治和自然资源保护两大领域。目前，中国的环境污染防治制度已涵盖大气、水、海洋、噪声、放射性、固体废物等领域，制度建设已较为完善。在自然资源保护领域，近20年来中国先后启动实施了退耕还林还草、天然林保护、三北防护林建设等重大生态建设工程，但制度建设工作尚存在改进空间。

党的十九大报告明确要求践行“绿水青山就是金山银山”的理念，实行最严格的生态环境保护制度，而生态补偿制度有助于生态环境保护制度的进一步完善、落实。“生态补偿是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态服务受益者向生态服务提供者支付金钱、物质或其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为”①。生态补偿制度有助于平衡自然资源的经济价值与生态价值，对牺牲经济利益的自然资源主体进行经济补偿，激励其继续对自然资源主动进行生态保护。笔者认为，作为具有外部性内化功能的生态补偿制度应成为中国自然资源保护制度建设的关键。

一、生态补偿制度框架构建的理论依据

（一）外部性内化理论为确定生态补偿制度的构建目标提供了理论依据

现有研究认为：环境资源问题的经济根源在于其外部性，包括正外部性与负外部性，解决外部性的根本方法就是使成本—收益内化。其中，破坏生态系统和自然资源的负外部性行为，可通过赔偿使其成本内化;而保护生态系统和自然资源的正外部性行为，可通过奖励使其收益内化。外部性内化理论认为，生态环境建设与保护者的收益发生外溢，外溢的收益由生态环境受益者享有。生态补偿制度的构建目标就是要在生态环境建设者（包括保护者）与受益者之间形成补偿与受偿的利益关系。根据成本—收益内化原则，应由生态环境受益者将其未承担成本部分的收益以货币或非货币的形式支付给生态环境的建设者与保护者，支付额度应与外溢的收益持平。所有提供生态服务的建设者都应该被视为受偿主体，所有享用由他人提供生态服务的个人与组织都应该被视为补偿主体。

可见，所有存在生态建设与保护收益外溢的领域都应该实行生态补偿机制。森林、草原、湿地、海洋、河流等均是影响人类生存环境的重要生态要素，在对上述生态要素的保护存在正外部性的情况下，均应构建相应的生态补偿制度。例如，森林资源具有水土保持、涵养水源、防风固沙、净化空气、固碳释氧、生物多样性保护等生态服务功能，具备巨大的外部经济性。由于受益的非排他性，投资者在创造森林生态效益时的投资，是无法完全从市场途径收回的，因此，生态公益林的建设与保护者应获得“增益补偿”。

（二）公共产品理论和产权理论为确定生态补偿主体提供了理论依据

公共产品理论认为，公共产品具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的非竞争性三大特性。生态服务的部分功能属于公共产品，如森林生态系统的固碳功能属于公共产品，而涵养水源的功能则因存在消费上的竞争性而属于准公共产品。这一理论对确定生态补偿主体、受偿主体以及补偿渠道具有重要的指导作用。在生态公共产品的受益主体难以确定的情况下，其提供的生态服务无法通过市场机制进行补偿，则此类生态服务的补偿主体应由政府担任，其中公共财政补贴是获得补偿款的主要渠道。生态准公共产品则可根据科斯定理，通过初始产权明确建设主体和受益主体，允许双方通过市场机制达成补偿协议。

（三）可持续发展理论为代际补偿、国际补偿和区域补偿提供了理论依据

在“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”①的基礎上，可持续发展理论对经济发展与环境保护间关系的影响，逐渐从重视代际公平发展到同样重视国际公平和区域公平。这一理论为国家之间和地区之间的生态补偿提供了理论依据，特别是在生态功能区的生态补偿方面。生态补偿不能仅限于资金支付这一种方式，运用产业发展，利用技术、政策等手段作为补充，使外部补偿转化为生态功能区的自我发展能力，更能达到生态补偿机制的构建目的，并最终实现经济效益、社会效益、生态效益三者间的可持续协调发展。

二、生态服务政府补偿的制度安排及实施障碍

（一）生态服务政府补偿的制度安排

生态补偿源于保护生态环境的现实需求，“无论从自然法契约论出于‘人类对生态客体的亏欠式偿还的正义性出发，还是从社会法基于‘公共利益的理性主张来看，生态补偿关系应当是基于‘公平的经济补偿关系”②，而“公平”的价值目标决定了政府在生态补偿中起着绝对主要的作用。

其一，生态补偿制度应由法律确认并规范。针对公共利益主张者极易缺位的现象，由法律来确认或形成客观的公共利益已成为法治社会的普遍做法。通过立法程序形成公众对生态利益的一致性认可，既有助于防止公共利益被滥用，也有助于防止公共利益主张者的缺位。通过法律的明确性能够确保公共利益的主张者积极主张公益，促进公益的实现。

从理论上看，生态服务应由政府负责提供，因此，当生态服务源于政府直接的生态投入时，就不存在生态补偿问题。例如，公益林区划中将国有林区划为公益林，禁止或限制对国有公益林进行采伐，此时就不需要对国有林主体进行生态补偿。在自然资源归属私人所有的情况下，当需要通过限制自然资源的经济性利用来提供生态服务时，就构成了对私人财产的征收。现行《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”另外，《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见，生态补偿的制度安排首先应通过立法程序确定“正外部性”的内涵，即生态补偿制度的适用范围，明确公众处理生态利益和经济利益发生冲突时的一致性态度，即何种条件下经济利益应让位于生态利益，如何认定经济利益主体的经济损失以及如何弥补损失都需要予以制度上的确认。

此外，生态补偿还具有明显的公共行政目的，旨在用公共财政收入弥补私人经济利益的损失。因此，为保障公共财政资金征收和使用的规范运行，必须由立法机关规范生态补偿资金征收利用的标准和程序，并由行政机关严格遵照执行，另外还需要对行政机关的行政行为进行必要、充分的监督①。

其二，政府作为补偿主体向生态服务提供者进行补偿。依据“受益者付费”原则，公众作为生态服务的受益者，向被视为公共利益代表的政府付费，形成公共财政，再由政府作为具体的补偿主体利用公共财政资金对生态服务提供者进行补偿，以弥补生态服务提供者因实现公众的生态利益而造成的经济利益损失。政府作为生态补偿主体的确立包括两方面内容：一是明确各级政府在生态补偿机制中的事权划分，二是筹集生态补偿资金对生态服务提供者实施补偿。

首先，全国性生态服务由中央政府提供补偿，地方性生态服务由省级政府提供补偿，省级以下地方政府不宜承担补偿的主体责任。“从生态学角度分析，生态服务功能在一定空间范围内具有流动性特征，生态价值可以在异地实现。因此，以纵向财政转移支付为补偿资金来源的政府补偿机制中，生态功能的衡量应立足于相对宏观的视角”②，否则容易导致不同地方政府之间责任承担不妥当，不符合“受益者付费”的基本原则。

其次，由政府通过财政支付进行补偿，应建立以国家和地方财政统筹为主、社会参与为补充的补偿资金筹资渠道③。补偿资金的来源包括：一是征收生态税，征收对象应当界定为利用生态服务从事营利性活动的自然人、法人及其他经济组织，例如有经营收入的森林公园以及淡水养殖等;二是征收生态服务补偿费，例如自然资源的开发利用者承担对资源生态恢复和对保护者补偿的义务，应提交生态服务补偿费④。

其三，制订灵活动态的生态补偿标准。生态补偿标准是生态补偿制度运行的核心与难点，问题的关键在于补偿是以生态服务功能的价值为标准还是以生态服务的成本投入为标准。用不同的计算标准估算的生态服务功能价值，结果会大相徑庭。以生态服务功能为标准的计算结果有时甚至远超一个国家的国民生产总值，因缺乏可操作性，在实践中尚无依此标准进行补偿的实例。

笔者认为，以生态服务的投资成本为标准是进行生态补偿的底线，如果低于该标准，必然造成生态服务供给不足。生态服务的投资成本包括直接成本、发展成本和机会成本。直接成本指的是用于生态建设的直接投入，例如因维护森林生态环境、防止盗伐滥伐、防治病虫害而投入的人工成本和物质成本等。发展成本主要是生态保护区为保护生态环境而放弃部分发展权所造成的经济损失。机会成本则是因资源选择不同用途而产生的成本，例如林权主体因公益林禁伐而无法获得采伐收益。以江西省安福县杉木经营为例，当地1亩林地平均可出材6方，市场价格约为1000元/方，成本投入达3200元，杉木生长周期约25年，计算可得每亩林地采伐收入达112元/年。理论上，生态补偿标准应以此为据。生态服务的投资成本会受到多种因素影响，例如不同地理位置、不同生态敏感程度、不同林分起源、不同树种等都会影响森林资源整体的生态功能。森林生态系统的保护成本也存在较大差异，地理位置偏远、交通不便的山区，禁限伐的机会成本和管护成本较低;地理位置靠近城区的人工林、优质天然次生林，禁限伐的机会成本和管护成本较高。可见，对这两类森林资源进行生态补偿的标准应该有所差异。简言之，生态补偿标准应综合考虑生态区位、生态状况和质量等多方因素，结合不同地域的经济发展水平，形成灵活动态的补偿标准，从而激励生态服务有效、持续的供给。

其四，制订多元化的生态补偿模式。从生态补偿制度的功能上看，存在输血型生态补偿和造血型生态补偿两类。仅仅利用生态补偿制度的“资金输血”功能，还不能充分达到生态补偿制度的目的。应当通过多元化的补偿方式，拓展生态补偿制度的“造血”功能，利用可持续的政策倾斜、项目投资、产业结构转型等方式，保障生态效益和经济效益的平衡。

“生态利益的公共利益属性，决定了生态补偿的主体应以政府补偿为主，政府补偿的主要方式是资金支持或转移支付。”①资金补偿的生态补偿模式主要适用于双方通过协议达成一致的情况，可用于恢复生态的建设性投资，但是仅采用单一的资金补偿并不能解决所有问题。以生态移民为例，移民后的公共基础设施建设如何进行，移民的后续生活保障如何提供都需要考虑在内。如果仅限于一次性的资金补偿，那么因移民而引发的一系列衍生问题均难以得到有效解决。显然，事先的“内在能力建设”比事后的“工具性被动补偿”更能实现生态补偿制度构建的目的②。以森林生态效益补偿为例，对可以量化的公益林投资和保护费用，即造林过程中涉及的林木种苗、森林防火、防治病虫害、防止盗伐滥伐以及相应的劳动力投入等，都可以通过资金支付或者实物的方式进行补偿。而发展机会成本损失则应以项目补偿、技术补偿、政策补偿为主，如加强公共基础设施建设、开展职业技能培训等。

（二）生态服务政府补偿制度的实施障碍

利用公共财政进行生态补偿，可能导致生态补偿制度在实施过程中面临两方面的风险：一是由于信息不对称，政府支出可能高于实际所需费用;二是生态补偿机构或执行者存在工作效率低、贪腐的可能性，会浪费、侵占公共财政。这两方面的风险均源于中央政府与地方政府对待生态补偿问题的利益取向。一方面，中央政府基于政治、经济和社会发展的综合性考虑，倾向于保护生态利益。另一方面，地方政府为了向中央政府彰显政绩，可能会按照中央政府的要求进行生态保护建设，但是生态利益的实现往往会跨越地方政府官员的任期，而任期内短、平、快地发展经济，更容易向上级政府凸显其政绩。因此，地方政府可能会倾向于发展经济，在生态利益与经济利益的取舍上作出异于中央政府的选择，导致中央政府的生态补偿方案在实施过程中发生异化。再具体到官员个体，地方政府官员的个体目标也会影响生态补偿的制度实施情况，生态利益建设周期较长，地方政府官员保障生态利益的积极性十分有限。

分税制改革导致地方政府在处理地方性事务时相应的财政资金受限。而地方政府作为拥有相对独立的资源配置权限和经济利益的主体，缺乏将本就有限的资金运用于保障生态利益的积极性，也就是说地方政府缺乏实施生态补偿制度的积极性。中国重要的水源涵养区、水土保持和防沙治沙重点区、生物多样性保护区等大多位于西部地区，在这种情况下，生态补偿制度建设往往会进一步导致西部地区经济发展受到限制。例如中国公益林大多位于经济落后地区，这就导致这些地区虽然得到中央财政的补偿较多，但也因无法采伐森林资源进行盈利而遭受较大的经济利益损失，且公益林建设的财政负担也较重。虽然地方政府在中央政府的政策要求下，会在实施生态补偿制度方面有所作为，但地方政府难以具备保障生态利益的内在驱动性，因此在行政压力之下实施生态补偿制度的效果必然有限。以中国森林生态效益补偿制度的实施现状为例。中央政府和地方政府存在目标差异：中央政府进行森林生态效益补偿的目标在于实现生态效益的最大化;地方政府因缺乏积极实现生态效益的动机，他们的目标在于以较低成本完成上级政府下达的生态建设任务，这就导致地方政府在实际开展的公益林计划中与生态补偿制度执行上与中央政府的目标存在差距。中国的森林分类区划是以行政区域为单位进行的“林种区划”，地方政府为降低执行成本与林权主体的谈判成本，在实施林种区划及森林生态补偿时仅考虑林地面积。为保证公益林比例，某些地方政府甚至任意扩大公益林面积，从而造成现有的公益林中人工林比重较高，针叶林与阔叶林比重失衡，森林资源总体质量不高，生态公益林的生态功能等级偏低的情况。

各地区的自然资源分布与经济发达程度不同，对生态服务的贡献也不相同。如果生态补偿过多地依赖于地方政府，那么地方政府作为独立的利益主体，有可能违背中央政府实施生态补偿制度的工作安排。因此，只有有针对性地解决地方政府与中央政府之间在生态治理方面存在的目标差异问题，才能保障中央政府推动生态补偿制度的目标不会因地方政府的具体实施发生异化。

三、生态服务市场补偿的制度安排及实施障碍

生态服务的市场补偿机制是环境法中“受益者补偿”原则的体现，政府、企业、个人作为受益人都应当为其所享受到的生态服务“埋单”，形成一种市场激励式的生态补偿。市场补偿的优势在于可以降低组织管理成本，通过价格信号实现资源优化配置，低成本地实现保护生态环境与合理利用自然资源的目标。进行生态服务的市场补偿需要满足特定的约束条件。由于“生态服务”的内涵过于抽象，现阶段公众对生态利益的理解可能存在不同观点，因此“生态服务市场”的构建还需要政府介入。

（一）生态服务市场补偿的制度安排

现阶段经济发展水平的差异可能导致公众对生态服务的敏感度不同。生态服务不同于普通商品，生态服务成为一种可交换的商品需要公众环保意识的觉醒并形成对生态环境保护的一致性需要。简言之，当一定数量的公众均认为对清洁空气的需要达到愿意为之付出经济利益时，才可能形成生态服务的买方，而在买方需求的引导下才可能有作为生态服务提供者的卖方出现。此时，“生态服务”成为一种稀缺的、可控的商品时才会形成生态服务市场。森林碳汇交易是中国目前适用最广的生态服务市场补偿，以其为例来看，市场补偿制度的运行需要确定交易主体和客体，形成生态服务的市场供求机制，同时还需要政府提供配套的制度建设。

第一，确定交易主体。森林生态服务提供者，即公益林林权主体，构成了森林碳汇市场的卖方，而买方则包括了承担温室气体减排责任的公司、企业、政府、环境保护组织及普通公众。人们愿意为森林碳汇付费，往往源自于自身环保意识的觉醒或者规则约束的要求。根据买方对森林碳汇需求产生原因的不同，可将其分为两类：一类是自愿购买主体，例如环保组织以及基于社会责任或公益服务目标的企业;另一类是法定购买主体，即承担法定减排义务的企业，其生产经营中超过排放配额的部分必须通过市场机制为碳排放付费。

第二，确定交易客体。交易客体即森林碳汇，其从一个抽象的概念转化为可交易的客体，首先必须通过技术手段将其特定化，其次还需要通过立法手段确定碳排放总额，并将排放总额在相关主体之间实现公平有效的初始分配，同时允许企业通过购买森林碳汇完成减排任务。

第三，形成市场供求机制。市场供求机制的运行需要两个前提条件：一是消费者必须愿意而且能够为生态服务付费，二是生产者必须愿意而且能够提供生态服务。由于市场上缺乏“足够多”的森林碳汇消费者，交易价格的形成并不是源于供求双方众多参与者的博弈，而是依赖于供求双方一对一的谈判。在实际操作中，森林碳汇的生产者大多此处偏远山区，由于信息不对称，其在与森林碳汇消费者的谈判中往往处于弱势。

第四，政府為市场机制有效运行提供配套措施。森林碳汇市场的有效运行需要政府干预并建立保障市场机制有效运行的配套措施，包括：建立受益者参与的森林生态服务价格决策机制;建立信息服务中介组织为森林碳汇生产者提供市场交易信息，提高其议价能力;加强生态环境保护宣传，促进形成生态服务自愿购买主体。

（二）生态服务市场补偿的实施障碍

随着公众环保意识的增强，生态服务的稀缺性能够逐步实现。而如何在技术上控制“生态服务”，从而避免“搭便车”的问题，是目前生态服务市场机制运行所面临的最大障碍。中国已经构建了针对正外部性的森林生态服务市场补偿机制和内化负外部性的排污权交易制度，但在实施过程中还存在以下障碍：

第一，市场交易主体难以确定。以森林生态补偿为例，森林生态产品具有广泛受益的特点，受益者众多且难以确定，实际受益者往往基于“搭便车”心理而隐瞒自己的真实需求，不愿意主动付费，难以形成供给者与受益者之间的合同关系。在排污权交易中也存在主体难以确定的问题，“目前需求、供给主体不充分，排污权市场供需主体缺位，无法形成完整的交易市场”①。

第二，市场交易客体的确定存在技术性困境。受技术条件约束，无论是森林生态产品价值的确定还是污染物排放总量的核定，均存在一定的困难。目前，中国尚缺乏全国统一的森林碳汇计量检测体系，森林生态产品的功能和价值均难以进行精确定量，使得森林生态补偿的契约构架难以形成，森林生态市场交易的基础不够稳定。在排污权交易市场化机制的实施过程中也存在类似问题，比如环境容量测算不够精确，各类污染物的排放总量和污染物总体的排放量如何确定，均存在着技术上的难题。

第三，政府干预市场的程度难以界定。生态服务市场补偿机制的实施离不开政府的介入，例如森林生态产品价值的确定、环境容量总量的确定、补偿价格的确定、交易平台的建设等均需要政府的引导，单靠市场难以保障整个生效补偿机制的有效运行。但在实践操作中，政府和市场之间难以形成良性的互动关系，比如若政府直接对排污权交易进行定价，就难以形成合理价格从而扭曲市场，进而影响排污权交易对污染物控制的贡献;政府是否能够公平合理地进行排污权的初始分配，也是影响排污权交易市场有效运行的前提。

四、研究结论及对策建议

中国的生态补偿制度主要是在中央和地方政府的各级政策文件中提及，2014修订的《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”但是，如何进行生态补偿的具体细则尚无明确规定。生态补偿制度是作为权利保障与利益平衡机制的补偿制度，同时又是一个涉及经济、生态、社会多个领域的系统工程，生态补偿机制的有效运行依赖于常规化的制度依据。因此，笔者认为目前最重要的是制定《生态补偿法》，构建起保障生态服务受益者付费、建设者和保护者得到合理补偿的良性运行机制。

第一，《生态补偿法》应明确规定受益者付费的基本原则，对生态服务提供者进行充分、合理的补偿。当受益者能够界定或者界定成本不高时，由受益者直接付费;当受益者无法界定或界定成本较高时，由政府以公共财政资金实施生态补偿。补偿范围应涵盖生态建设的所有投资成本，同时结合不同区域生态贡献以及经济发展水平的差异来确定具体的补偿标准，充分合理地弥补生态服务提供者的经济损失。

第二，应扩大生态补偿资金的来源渠道，采取多样化的生态补偿方式，有效弥补自然资源保护者和建设者因生态保护而受损的经济利益。

第三，通过立法程序确定中央政府与地方政府之间以及不同地方政府之间在生态补偿领域的责任范围，合理配置中央政府与地方政府以及不同地方政府之间在生态治理上的事权和财权，激发地方政府投资生态建设的意愿。

第四，建立生态服务市场补偿机制。生态补偿市场机制的有效运行需要政府提供相应的公共服务，例如建立信息发布平台帮助买卖双方实现信息互通，设计交易平台降低市场机制运行的交易成本等。为保障生态服务市场机制的有效运行，政府可提供以下几种配套：明确界定“生态服务功能”产权;降低“生态服务功能”的交易成本;完善生态服务市场交易的相关技术信息①。