改革开放与中国实施积极应对气候变化国家战略

刘长松

[摘 要]应对气候变化作为中国改革开放以来的一项重要发展成就，反映了国家发展观的变化以及战略认识的提高。积极应对气候变化是减轻气候变化不利影响、推动实现经济社会可持续发展的内在要求，也是缓解国际气候谈判压力、引领全球气候治理的重要途径。目前，中国应对气候变化战略还在探索形成当中，在中国经济社会发展中的战略地位仍需强化。为落实十九大报告作出的战略部署与国际减排承诺，要把气候变化问题纳入到经济社会发展的主流当中，加强应对气候变化与其他国家战略协同融合，完善应对气候变化战略体系和实施机制建设，强化气候外交与国际合作，持续提升中国影响力。

[关键词]改革开放;应对气候变化;国家战略;生态文明建设

应对气候变化作为中国改革开放以來的一项重要发展成就，全面反映了国家发展观的变化以及战略认识的提高。各级政府深刻认识到气候变化对经济增长和人民福祉带来的不利影响，积极开展应对气候变化行动，采取有效措施减少温室气体排放，为提升中国可持续发展水平发挥了重要作用。中国积极参与全球气候治理与国际合作，为推动国际应对气候变化进程与构建人类命运共同体建设做出了重要贡献。

一、国家总体发展战略更加注重应对气候变化问题

伴随着改革开放的深入实施，气候变化问题在中国总体发展战略中的地位不断提升。应对气候变化从最初的国际谈判问题到成为中国经济社会可持续发展的重要政策导向，全面反映了中国发展观和指导思想的变化和提升。中国可持续发展战略与科学发展观的提出，十八大生态文明建设战略的提出，“十三五”规划新发展理念以及十九大坚持人与自然和谐共生基本方略的提出，为实施应对气候变化战略提供了前所未有的机遇。

（一）从国家总体发展战略导向看，更加注重绿色低碳可持续发展

自中国提出可持续发展战略以来，国家总体发展战略将生态环境保护与应对气候变化问题作为重要内容纳入国家战略体系，表明中国进入了更加注重发展质量、更加注重全面协调可持续发展的阶段。1992年，联合国环境与发展大会通过了《里约宣言》和《21世纪议程》，体现了可持续发展的新思想，加强环境和生态保护成为各国发展经济的重要原则。1994年，中国制定了《中国21世纪议程》，确立了可持续发展战略，这是中国政府制定国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件，标志着环境治理和生态保护问题得到高度重视。1996年，“九五”计划明确提出实施可持续发展战略，要求经济发展政策与社会发展政策相协调，实现可持续发展。十五大以来历次党代会报告均强调可持续发展战略，突出说明可持续发展战略的长期性、重要性与指导性。2003年，胡锦涛在十六届三中全会提出，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，这是党中央首次对科学发展观作出完整表述。2007年，十七大报告①进一步强调，科学发展观的基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾，明确了科学发展观是中国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。2012年，十八大报告②把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。2015年，十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。2017年，十九大报告③提出了习近平新时代中国特色社会主义思想，提出分两步走建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略部署。

（二）从气候变化的不利影响看，中国应对气候变化的形势十分紧迫

应对气候变化对各国能源、经济、社会发展等产生一系列重要影响，政府间气候变化专业委员会（IPCC）最新评估报告再次确认：如果全球平均温升超过2℃，将会给人类生存和发展带来重大影响和灾难，造成海平面上升、物种灭绝、极端天气事件增加、热带传染病北上、全球粮食短缺、水资源供应不足、地区冲突加剧等问题。最近，IPCC发布了《全球升温1.5℃特别报告》，强调当前全球平均温度相比工业革命前已经上升了1℃，很可能在2030—2052年间达到温升1.5℃，凸显了全球应对气候变化的紧迫性，各国应加快向绿色低碳转型的进程，采取有效措施来应对全球气候变化。无论是实现2℃目标还是1.5℃目标，都需要在减缓、适应、资金、技术创新等方面尽快采取更有效的措施。中国同样遭受气候变化带来的严重的不利影响，评估结果显示未来仍有进一步加重的趋势。《第三次气候变化国家评估报告》指出，全球气候变暖已经显著影响中国自然生态系统和经济社会发展，对粮食、水资源、生态安全、环境安全、能源安全、重大工程、经济安全等国家安全要素产生严重威胁。2015年，李克强总理明确指出，积极应对气候变化不仅是中国保障经济、能源、生态、粮食安全以及人民生命财产安全，促进可持续发展的重要方面，也是深度参与全球治理、打造人类命运共同体、推动共同发展的责任担当。作为负责任的大国，中国已经制定了到2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰的战略目标，并强调继续加大节能减排力度，大幅降低单位国内生产总值二氧化碳排放量，进一步提高非化石能源占一次能源消费比重和森林蓄积量，不断提高减缓和适应气候变化能力，为促进全球绿色低碳转型与发展路径创新作出自身最大努力。

（三）从落实国际减排承诺看，亟需加强应对气候变化战略实施

气候变化作为全球非传统安全威胁，是人类社会面临的共同挑战。积极应对气候变化，是引导应对气候变化国际合作、参与全球气候治理的迫切要求。《巴黎协定》开启了全球气候治理新进程，即将进入全面实施阶段。2018年底在波兰举行的《联合国气候变化框架公约》（简称公约）第25次缔约方会议将进行《巴黎协定》实施细则谈判，2019年联合国将举行气候变化的首脑会议，国际社会应对气候变化的努力不断加强，全球气候治理体系已见雏形。在全球气候治理上，中国应发挥引领作用，推进形成公平有效的国际应对气候变化制度①。为落实中国对世界作出的减排承诺，全面落实2030应对气候变化自主贡献（NDC）目标，需要周密部署、系统设计、分解落实。只有协同配置碳排放峰值目标的实现路径和政策措施，协同推进国内生态文明建设与国际气候变化谈判工作，才能在保障中国经济实现高质量发展的同时，为建设人类命运共同体和维护全球生态安全做出新贡献。

（四）从十九大报告的战略部署看，中国应对气候变化面临历史性机遇

十八大以来，中国生态文明建设战略不断深入推进，对应对气候变化工作也提出了更高要求。积极应对气候变化，是深化生态文明建设、实现可持续发展的内在需求，也有利于推动建立公平有效的全球气候治理体系。十八大报告提出大力推进生态文明建设，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，同国际社会一道积极应对全球气候变化。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。十九大报告提出了社会主义现代化强国建设“两步走”的战略安排，完善了中国社会主义现代化建设的时间表、路线图，要按照美丽中国建设和社会主义现代化强国建设的相关要求，积极应对气候变化，协同解决突出环境问题，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。

积极应对气候变化，也是建设现代化经济体系的内在要求。当前中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，要紧紧围绕建设现代化经济体系的战略目标，以及高质量、有效率、更公平、可持续的相关要求，培育形成绿色低碳经济新增长点、新动能，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，建立清洁低碳、安全高效的能源体系，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。

二、中国应对气候变化国家战略与政策体系不断完善

近年来，中国在全球气候治理中的地位稳步上升，从最初的参与者逐步演变为重要贡献者甚至是引领者。为落实应对气候变化目标，中国已初步建立了各部门、各地区、各行业共同努力、全社会共同参与的应对气候变化政策体系。积极应对气候变化，为中国经济转型和发展带来机遇，可再生能源等产业迅速发展。

（一）从科学问题到发展与安全问题，中国对气候变化的战略认识不断深化

从最初的科学问题到经济社会发展问题再到国家安全问题，中国对气候变化问题的认识在不断深化。1988年，联合国环境规划署和世界气象组织联合组建了政府间气候变化专门委员会（IPCC）。30年来，中国一直积极参与IPCC的各项活动，越来越多的中国科学家参加IPCC评估报告的编写，为人类可持续发展做出了重要贡献。20世纪80年代，中国主要从科学角度来应对气候变化问题，由中国气象局提出《联合国气候变化框架公约》谈判的政策建议。20世纪90年代以来，随着气候变化问题的政治敏感性不断上升，中国就应对气候变化体制机制作了相应调整。从1990年国务院环境保护委员会下设气候变化协调小组，到1998年设立由国家发展计划委员会（即现在的国家发展和改革委员会）牵头的国家应对气候变化对策协调小组，14个部委都派驻了代表;再到2007年成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，温家宝总理担任组长，18个部委是领导小组成员，办公室设在国家发展和改革委员会，领导规格和层级越来越高。外交部成立了由杨洁篪部长任组长的应对气候变化对外工作领导小组，负责组织参与气候变化国际谈判，设立气候变化谈判特别代表，于庆泰大使担任该职。2008年，国家发展和改革委员会成立应对气候变化司。此后，不少省市发改委也相继设立了气候处来推动相关工作。截至目前，已基本形成了由国家应对气候变化领导小组统一领导、应对气候变化主管部门归口管理、各地区和部门分工负责、全社会广泛参与的体制机制，为全国应对气候变化工作提供了有力保障。面对气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，2015年，习近平总书记强调，要加强国际社会应对资源能源安全、粮食安全、网络信息安全、应对气候变化、打击恐怖主义、防范重大传染性疾病等全球性挑战的能力。将气候变化上升到国家安全的高度，表明中国高度重视应对气候变化问题。

（二）从《京都议定书》到《巴黎协定》，应对气候变化目标体系不断完善

1992年通过、1994年生效的《联合国气候变化框架公约》，是世界上第一个全面控制温室气体排放、国际社会合作应对气候变化的国际公约。公约第二条提出，应对气候变化的最终目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。此后，国际社会每年通过谈判来达成全球应对气候变化目标和协议。1997年，在日本京都举行的第三次公约缔约方大会，通过了《京都议定书》，首次为发达国家设立具有法律约束力的强制减排目标。在《京都议定书》第一承诺期（2008—2012）内，发达国家的温室气体排放量应在1990年的基础上平均减少5.2%。2012年，在卡塔尔多哈举行的《公约》缔约方第18次会议，通过了《京都议定书》第二承诺期（2012—2020）修正案，为相关发达国家设定了2013—2020年的温室气体量化减排目标。2015年，在法国巴黎召开的第22次缔约方大会达成的《巴黎协定》，确立了将全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃以内，并为将升温控制在1.5℃之内而努力，全球尽快实现温室气体排放达峰，到21世紀下半叶实现温室气体净零排放的全球长期目标，并要求各国采取“自下而上”的国家自主贡献形式来共同应对全球气候变化，开启了全球气候治理新进程。

中国作为发展中国家，在《京都议定书》下不承担强制减排义务。但是从现代化的建设进程来看，从全面建成小康社会到社会主义现代化强国建设，中国应对气候变化的内在要求在不断提升，应对气候变化目标体系不断完善。2009年哥本哈根会议前，中国宣布到2020年中国单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，并制定相应的国内统计、监测、考核办法。“十二五”规划首次将碳排放强度下降作为约束性指标纳入。2015年，在巴黎气候大会前，中国向联合国提交了应对气候变化国家自主贡献文件，提出二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%。“十三五”规划首次提出能源和碳排放总量得到有效控制，支持优化开发区域率先实现碳排放达到峰值。为履行《巴黎协定》的相关要求，落实十九大社会主义现代化强国建设的战略部署，需尽快研究制定2050低碳排发展发展战略。加快国家低碳发展转型进程，积极推动到21世纪下半叶实现温室气体净零排放，是中国应对气候变化的一项战略任务，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。强化应对气候变化行动，提升发展质量和效益，有利于满足人民群众对优美生态环境的需要，也有利于提升中国对国际气候治理的引领作用。

（三）从参与者到贡献者和引领者，中国为全球应对气候变化做出重要贡献

一是积极参与全球气候治理。中国积极推动国际应对气候变化进程，从最初的参与者逐步演变为重要贡献者甚至是引领者，在《巴黎协定》达成、签署、生效与实施等过程中发挥了重要作用。在应对气候变化形势出现不确定性的时候，习近平总书记向国际社会发出了中国坚定支持多边进程、坚定支持《巴黎协定》、百分之百履行自身义务、履行应对气候变化承诺等强有力的信号，为全球气候治理进程向前发展发挥了重要作用。

二是不断强化国内应对气候变化政策与行动。中国政府把推动低碳发展作为生态文明建设的重要内容，将应对气候变化目标纳入国民经济和社会发展规划，采取了优化产业结构、调整能源结构、发展可再生能源、增加森林碳汇等一系列强力举措。经过近年来的不断努力，初步扭转了温室气体排放快速增长的趋势，2017年碳强度比2005年下降了约46%，提前完成2020年碳强度下降目标;非化石能源比例也达到了13.8%，接近完成到2020年占比达15%的目标;2015年森林蓄积量达到151亿立方米，已超额完成到2020年的森林蓄积量目标，为实现2030年应对气候变化国家自主贡献目标奠定了坚实基础。全国碳市场在试点基础上已于2017年底启动，首先涵盖发电行业，纳入1700多家企业，排放量超过30亿吨。能源转型取得较大进展，到2017年底，煤炭消费在一次能源消费中的比重降至60%，2005年该比重为72%;可再生能源发电装机容量已达到6.5亿千瓦，其中风电装机已完成2020年规划目标的76%，太阳能装机已提前完成2020年目标，可再生能源成本显著降低，推动了可再生能源的普及。

三是不断深化应对气候变化南南合作。中国积极参与应对气候变化国际合作，在南南合作框架下支持发展中国家应对气候变化，帮助发展中国家提高应对气候变化能力，持续开展节能产品物资赠送，帮助有关国家提高预警预测能力，举办应对气候变化南南合作培训班，为发展中国家培训应对气候变化领域的官员和技术人员。2015年，中国宣布出资200亿元人民币建立气候变化南南合作基金，支持其他发展中国家应对气候变化。

（四）从中央到地方，中国应对气候变化政策体系不断完善

中国坚持在持续发展战略框架下应对气候变化，将应对气候变化与加快建设资源节约型、环境友好型社会和创新型国家结合起来，积极推动经济结构和能源结构优化调整，不断完善应对气候变化法律基础，不断加强应对气候变化能力建设，认真履行《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》相关义务。2004年，中国政府正式提交《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》。2007年，中国发布了《应对气候变化国家方案》，这是发展中国家第一个应对气候变化国家方案，并成立了国家应对气候变化领导小组，协调解决应对气候变化工作中的重大问题。2014年，中国制定了《国家应对气候变化规划（2014—2020）》，明确提出到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%;非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右;森林面积和蓄积量分别比2005年增加4000万公顷和13亿立方米。2015年，中国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件，提出到2030年二氧化碳排放达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%等目标。

为落实气候行动目标，中国初步建立了各部门、各地区共同参与的应对气候变化政策体系。为落实“十二五”“十三五”规划提出的碳强度下降目标，国家发展和改革委员会制定了“十二五”“十三五”规划控制温室气体排放工作方案，对目标进行分解落实。坚持减缓和适应并重，2013年制定了《国家适应气候变化战略》，2016年制定了《城市适应气候变化行动方案》。国家能源局印发了《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》，工信部发布了《工业绿色发展规划（2016—2020）》，交通运输部印发了《交通运输行业“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》，住建部印发了《建筑节能与绿色建筑发展“十三五”规划》，科技部等发布了《应对气候变化领域“十三五”科技创新专项规划》等。各地区制定了应对气候变化规划或控制温室气体排放工作方案，对碳强度下降目标进行分解落实。积极应对气候变化，为中国经济转型和发展带来了机遇。目前中国可再生能源装机容量占全球总量的24%，新增装机占全球增量的42%，是世界节能和利用新能源、可再生能源的第一大国，可再生能源等产业迅速发展。

总体上，中国应对气候变化战略还在探索形成当中，在中国经济社会发展中的战略地位仍需强化，应对气候变化政策体系在实施中还存在一定的问题，如应对气候变化战略规划重编制、轻实施的问题普遍存在，各地应对气候变化的意愿与认识有待提升;应对气候变化体制机制还不够完善，法律法规、体制机制、政策体系、标准规范还不健全;应对气候变化战略规划实施配套机制不完善，应对气候变化规划缺乏配套资金、项目支持;应对气候变化的工作基础有待提升，应对气候变化战略规划所需的数据基础、人才队伍等还需加强。

三、加强应对气候变化国家战略实施的政策建议

展望未来，中国应对气候变化的形势较为严峻。为推动社会主义现代化强国建设进程，全面履行《巴黎协定》的国际减排承诺，需加快实施应对气候变化国家战略。一方面，要强化应对气候变化与其他国家战略协同融合，完善应对气候变化战略体系和实施机制建设，积极推动经济社会发展和能源系统低碳转型，充分发挥应对气候变化对高质量发展的推动作用。另一方面，要深度参与全球气候治理，为国际应对气候变化提供中国智慧和中国方案，引導应对气候变化国际合作，加强气候外交持续提升全球治理中国影响力。

（一）加强应对气候变化与其他战略协同融合

全面贯彻落实十九大的战略部署，将应对气候变化深度融入国家发展战略、安全战略、外交战略。一是将应对气候变化融入现代化经济体系建设当中。要从法律制度、政策导向、经济体系、能源体系、生活方式等方面研究提出推动低碳经济和低碳产业发展的保障措施，强化应对气候变化对中国经济高质量发展的支撑作用。二是将应对气候变化纳入国家安全战略体系。要在总体国家安全观框架下，加强气候变化对国家安全、产业发展、人民生活影响的分析评估，以及气候变化背景下中国生态安全风险评估，针对重点区域和行业产业研究提出管控气候风险的有效措施。三是将应对气候变化融入乡村振兴战略与新型城镇化建设当中。随着乡村振兴战略深入实施，农民生活水平及其电气化、舒适化、机动出行比例进一步提升，未来农村很可能成为中国能源消费和碳排放增长的重要来源。要研究提出乡村绿色低碳发展的政策体系和控排措施，确保在推动乡村振兴的同时实现农村碳排放达峰。要坚持走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，在土地利用、交通领域、城市能源、产业发展、生态环境、居民生活等重点领域推动低碳发展转型，提升城镇化发展质量。四是加强应对气候变化与环境污染治理战略协同。提升空气质量的行动，为实现应对气候变化目标发挥了积极作用。中国提前超额完成碳强度下降目标，也为大气污染治理做出了重要贡献。应对气候变化职能转入国家生态环境部，为进一步加强应对气候变化和大气污染治理的统筹、协同、增效提供了机制体制保障。通过整体优化和协同配置应对气候变化及污染治理措施，有利于提高政策体系的经济有效性、环境有效性和社会可接受度。

（二）进一步完善中国应对气候变化战略体系

一是不断提升战略认识。气候变化是全人类面临的严峻挑战，中国高度重视应对气候变化。习近平总书记多次强调，应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做，是中国可持续发展的内在要求。坚持走具有中国特色的绿色、低碳、循环发展道路，实施积极应对气候变化的国家战略，有效控制温室气体排放，主动适应气候变化影响，推进绿色低碳转型发展，积极参与和引领全球气候治理进程，也是推动构建人类命运共同体、展现大国责任担当的重要体现。二是加强目标衔接和战略协同。要以十九大“两步走”战略安排为指导，制定落实2030年国家自主贡献行动方案，确保实现2030年达峰目标。要研究制定2035年、2050年应对气候变化目标和措施，为生态环境治理、美丽中国建设以及全面建成社会主义现代化强国提供有力支撑。要加强应对气候变化与相关国家战略规划的衔接和融合，编制应对气候变化专项规划，如温室气体低排放和气候适应型经济发展规划、2050年国家碳中和实施路径、低碳产业发展规划、低碳发展投融资体系建设、应对气候变化科技发展规划等，不断完善国家应对气候变化战略规划体系。

（三）进一步强化应对气候变化战略实施机制

一是加强应对气候变化战略实施机制建设。要研究制定应对气候变化战略实施效果评估机制，协同配置市场机制、资金机制、财税机制、法律机制、合作机制、科技创新、管理机制等政策工具，更好地发挥应对气候变化对经济社会发展转型的带动作用，对能源结构调整和产业技术升级的引领作用。二是加强部门协调配合。应对气候变化涉及经济社会发展多个方面，关系到国家发展的全局和长远，需要各部门加强协调配合，推动地方和行业积极落实，也需要全社会的共同参与。生态环境部要加强与各个部门协同配合，形成政策合力，同时推动地方行业落实相关工作。三是加强工作协同增效。应对气候变化和环境污染治理协同增效的潜力很大，机构调整为实现应对气候变化与环境污染治理的协同增效提供了体制机制保障。目前中国已经提出到2020年、2030年等中长期应对气候变化目标，现在最重要的就是抓落实。生态环境系统有了强有力的监督体系和监督机制，对推动实现应对气候变化目标具有重要意义。

（四）加强气候外交，提升全球治理中国影响力

当前全球应对气候变化进入一个新时期，要结合十九大提出的战略定位和战略部署，将气候外交纳入中国外交战略总体布局，研究提出新形势下参与全球气候治理的中国方案，充分利用目前各种平台与“一带一路”建设契机，加强气候变化务实合作，引领国际气候合作不断向前发展，为构建人类命运共同体做出中国贡献。中国政府将与各方一道共同推动《巴黎协定》实施细则谈判取得成功，这对提振全球应对气候变化信心、推动《巴黎协定》全面有效实施具有关键作用。要积极落实十九大报告的相关要求，将合作应对气候变化作为“一带一路”建设的战略重点，研究提出“一带一路”建设中合作应对气候变化的重点任务，在基础设施建设和运营管理以及贸易、投资合作等方面充分考虑气候变化影响，制定绿色低碳投资指南，共建绿色低碳丝绸之路。要进一步深化“一带一路”氣候变化国际合作，满足沿线国家在防灾减灾、保障人民生命财产安全和生态安全、经济社会可持续发展以及适应气候变化等方面的迫切需要，深化气候变化南南合作，不断强化发展中国家应对气候变化的基础能力建设。