群众体育项目推广与管理角色转变

发展群众体育是一项公共事业，政府在这个过程中扮演着不可替代的角色，并随着历史的变迁而不断发生变化。从发展历程来看，群众体育管理改革与我国政府角色转变相一致，随着社会各方面积极参与，逐步形成社会化的组织管理网络，并建立起一个充满活力的、有良性循环机制的群众体育管理体系。在群众体育管理改革进程中，政府的具体角色源自于我国宏观政治经济社会体制改革下所形成的产品提供者、产品规划者、制度供给者、生产组织者、质量监督者、有限生产者与消费引导者等角色。

一、问题的提出

发展群众体育事业是各级人民政府的基本职责，是国家促进全民健身、提升国民素质的重要举措。政府在发展群众体育事业过程中扮演着不可替代的角色，并随着历史的变迁而不断发生变化。不论是对过去经验的总结，对当下现状的判断，还是对未来的展望，研究群众体育运动项目推广过程中的政府角色都有着深远的理论和现实意义。本文旨在通过研究公共事业治理中政府职能及政府角色变迁历程的规律，探索我国群众体育运动项目推广中政府角色的历史进程，从而促进政府在发展群众体育事业中充分发挥其引领性作用。

现代意义上政府职能概念起源于西方，其内涵随着市场经济的发展和社会环境的变迁而逐渐演变，主要有功能说、职责说、职责功能说三种。在近现代西方发达国家公共事业管理改革的实践推动下，政府职能研究持续深入，形成“不干预”“强干预”“弱干预”和“适当干预”四个阶段性理论变式。［1］西方现当代政府职能基本理论的实质内容，主要涉及自由主义政府职能基本理论和国家干预主义两大类别。亚当·斯密的自由主义政府职能理论主张市场中心论，认为政府职能只限于“保障国家安全、维护社会治安、提供公共服务”［2］。20世纪初资本主义出现经济危机，政府由“守夜人”向“干预者”转变，以凯恩斯为代表的政府干预理论，认为完全依靠市场调节会出现市场失灵现象，造成公共产品供给不足，因此政府干预应当成为经济运行的常态，这种理论逐渐成为现代政府职能理论的重要基础。20世纪70年代初，西方经济史上出现“滞涨”现象，政府因此减弱干预，成为“掌舵者”。

有学者认为，政府角色是在某个政治区划中作为社会公权主体的一种存在形式或角色模式［3］，主要涵盖“政府万能论”“最小政府论”“政府积极干预论”和“政府主导论”四种模式。从其学术发展史来看，政府角色与政府职能这两种理论的本质是一致的，只不过讨论的视角和维度不同，即政府职能研究更倾向于讨论政府在公共事业管理中的权力和责任，而政府角色研究则强调政府所拥有的权力和职能。

中华人民共和国成立之后，我国政府更多地坚持高度集权、微观管理和条块管理相结合的方式来进行社会事务管理，在某种程度上符合西方学者所描述的“全能型”政府职能的实践范式。改革开放后，为了解决计划管理和全盘管理的弊端，我国开始对“全能型”政府进行了现代化的改造，提出了“转变政府职能”的具体改革思路。十一届三中全会召开后，我国政府的职能由封闭型向开放型转变，着手进行机构改革。我国学者提出“引导型”政府职能模式理论，强调在有限干预和有效引导中发挥市场的资源配置作用。进入21世纪以来，我国政府提出积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府转变，促使我国政府职能向公共服务和社会管理转变。［4］由此可以看出，我国政府对社会管理的“全能型”角色逐步弱化，“代理人”“管家人”和“服务者”的角色日益凸显。［5］

群众体育管理是我国公共事务管理中的一环，也是我国社会治理中的具体领域。从发展历程来看，群众体育管理改革与我国政府角色转变相一致，随着社会各方面的积极参与，逐步形成社会化的组织管理网络，并建立起一个充满活力的、有良性循环机制的群众体育管理体系。在群众体育管理改革进程中，政府的具体角色源自于我国宏观政治经济社会体制改革下所形成的“产品提供者”“产品规划者”“制度供给者”“生产组织者”“质量监督者”“有限生产者”与“消费引导者”等角色。并且，在公共体育服务均等化服务中，政府担任制度政策的设计者、财政的主要投入者、服务的主导者与主要供给者、适度购买者、监管者等新角色。

二、1949—1978年:“全能政府”角色定位

中华人民共和国成立以来至70年代末期，我国的体育管理体制主要借鉴苏联模式，按照计划经济体制的要求而形成高度集中的行政管理体制，其基本特征是政府以计划经济手段配置体育资源，以行政手段管理体育事业。政府既是“办”体育的主体，也是“管”体育的主体。［6］计划经济条件下，行政命令是政府配置体育资源的最主要手段，政府文件成为最常见的管理信息。

（一）政策管制者

中华人民共和国成立后，党和国家意识到历经战乱后身体羸弱的中国人民提升体育素质的需要，从国情出发，于1951年采取了普及国民体育的重要步骤，即在中央及各级广播电台普及广播体操，在学校教育和群众活动中推进。“旧中国食不果腹、衣不蔽体的工农群众第一次有了体育文化的享受，和接受体育文化的熏陶。”［7］1954年，党中央发布《关于加强人民体育运动工作的指示》，号召“各有关部门共同努力，使群众性的体育运动首先在厂矿、学校、部队和机关中切实地开展起来”，自此群众体育有了政策法规的保障。

初期，我国竞技体育在政府财政支持下，通过直接的行政指令和干预来进行管理。林淑英指出，行政干预手段和集中型训练体制更利于促进运动技术水平提高。［8］在群众体育项目推广中也不乏行政指令和干预的存在，政府主要通过政策、法规、条令来规划国家群众体育发展的方向与力度，群众体育政策是提供、保障群众体育公共服务的行动框架和准则。

1954年，我国新修订的《中华人民共和国宪法》明确了群众体育的地位与作用。该法“第二十一条”规定“国家发展体育事业，开展群众性体育活动，增强人民体质”，确定了我国体育事业发展的根本方向，决定了开展群众性体育活动、增强国民体质是我国体育事业的根本点和基本任务。1959年，容国团为中国夺得乒乓球项目的第一个世界冠军，后续其他竞技体育项目也有新的突破，这使得中国人民鼓舞振奋，进一步推动了群众体育活动的开展。

（二）资源所有者

中华人民共和国成立初期，公共体育资源管理上也不乏举国体制的特征。在群众体育项目推广的过程中，公共体育产品的生产、供给与其密切相关，政府是公共体育产品的生产者、供给者及所有者。国家按照规划统一配置体育资源，在处于经济恢复期的中国，人们的生活还停留在吃饱穿暖的最基本要求上，用于体育方面的资金非常有限，群众体育项目更多地成为人们在特定时间的庆典、娱乐消遣形式。

与此同时，由于国际反共产主义势力对我国采取的封锁、孤立政策，竞技体育成为我国实现外交战略的重要基点，也是保证我国出现在国际事务和国际交往活动中的为数较少的平台。因此，我国党中央和中央政府坚持竞技体育投入，鼓励重点体育运动项目的发展，这样一来用于群众体育项目的资金少之又少。在当时，竞技体育形成了较为完善的体制模式，而群众体育只能在政策的夹缝中艰难生存，虽有文件支持，却缺乏实质性的措施。

三、1978—2001年：“有限政府”角色定位

进入20世纪70年代，随着全球经济和社会文化继续迅猛发展，多种多样的体育运动项目在全世界兴盛开来，体育成为现代文明的重要表征和社交方式，甚至在一些国家，体育运动已经成为一种生活方式。但是，由于我国群众体育曾长期在计划经济体制下运行，政府包办群众体育这一旧的传统模式在一定程度上具有很大的惯性作用。在这个阶段，我国群众体育社会化程度还不高、市场运作的机制尚未完全建立起来。群众体育的发展离不开政府的积极推动，推动的方式主要有宣传引导、经济资助、技术支持和法规调整。［9］

（一）地区经营者

受苏联高度集权的计划经济的影响，我国政府的职能曾一度延伸到社会生活的各个领域，行政化运作方式代替了市场化运作方式，行政职能扩张排挤了社会力量参与管理的权力。改革开放拉响了市场的号角，“以公有制为主体，多种所有制共同发展”的基本经济制度建立起来，政府与市场的关系不再是前者对后者的全面控制与微观管制，而是通过宏观调控，来调动全社会各方面利益主体去办体育、搞体育，这样，市场参与到社会公共体育建设中，群体项目的推广有了社会的参与。

改革开放初期的中国，政治局面好转，各项事业发展稳定，国家进一步重视体育与精神文明建设，开展大型国民体质调查，陆续发布相应的政策文件，标准化、规范化地对学校体育进行监督、检验与评估。1978年，我国国家体委、国家教委和卫生部联合发布《关于加强学校体育、卫生工作的通知》，要求各级各类学校将学生的体育素质纳入考评中，从而推动了群众体育中的重要环节——学校体育的发展，从制度层面加强了人民体育建设。

（二）“组织管理者”

为了贯彻开展群众体育的方针，我国首先建立了政府与民间相结合的群众体育的组织与管理体系。国家体委设群众体育司，各级体委设群众体育处、科、股，代表各级政府对全国群众体育工作实施统一的领导、协调和监督。群众体育的非政府性组织包括工会、青年团和妇联，均设有体育机构，各社会和职业系统都建立了自己的体育组织。［10］

尤其是在20世纪90年代之后，群众体育工作有了更大的推动。1995年，我国颁布了《全民健身计划纲要》，决定实施系统的、国家战略层面的群众体育引导和宏观管理工作，加强全民健康和社会体育的整体性和投入力度，在组织机构、资金投入、法制法规方面均进行了不遗余力的设计和安排，政府的主要职责是负责全民健身计划的宏观调控和组织实施。群众性体育活动广泛展开，为增强人民体质、提高人民生活幸福感和推动我国社会主义现代化建设事业发展奠定了基础。值得一提的是，组织群众体育大会和群众体育项目相关赛事，是政府鼓励支持群众体育活动的重要措施之一，政府通过群众体育赛事和全民健身活动，有效地引导和激励了大众体育的开展。

四、2001年至今:“服务型政府”角色定位

（一）社会管理者

随着我国政府体制改革的逐步开展，未来政府将具有这样几个特征，即法治化政府、市场化政府、公共服务型政府、有限型政府。［11］也有学者认为，服务型政府作为目标多元、功能多样的新政府模式，一定是有限政府、责任政府、法治政府和透明政府等不同政府角色的合集。因此，在服务型政府的职能转变中，政府角色也将必然地发生变更，一方面强调政府的前瞻性发展能力，一方面也更加重视人民对幸福生活的更高要求。群众体育事业的“社会管理者”角色就由此形成，我国政府和非政府组织相互协作，通过对群众体育治理机制和社会治理环节的协调、规范、监督，完成了整个体育公共事务领域的良好运转。

政府促进并鼓励民间体育组织的发展,社会中介组织正在逐渐取代政府退出的各种功能。群众体育由依托单位走向依托社区,这是市场经济体制下不可逆转的大趋势。政府的职能转向和角色转换，促进并鼓励民间体育组织、体育社会团体的快速成长，以运动项目协会为代表的非政府组织正在逐渐取代政府，成为承担体育公共事务工作和功能的治理主体。正如胡科指出的，在基层群众体育的运行中，政府、民间组织、社会精英等主体构成了驱动基层群众体育运行的三驾马车，政府要作为主导力量协调好这三者之间的互动关系。［12］对社会体育资源的管理，也是发挥政府职能的重要内容之一。有学者对公共体育场馆的管理历史进行梳理，发现在早期，政府职能部门扮演着产权所有者、场馆管理者和场馆经营者三种角色，这是导致大型体育场馆滥用或闲置的核心症结。之后，政府转变成为公共服务供给的监督者和管理者，开始摆脱各种既得利益集团的影响和控制，进而防止在公共服务领域中形成新的垄断力量，促使社会公共利益的最大化。［13］

（二）合作领跑者

政府应提供群众体育资源、技术及健身文化等方面的支持。余智、虞重干认为，对于大众体育的主体——人民群众来说，如果没有需要，即使有非常好的外在条件，也不能产生活动参与。［14］因此，我国政府鼓励群众参与到体育运动中来，不仅需要提供运动所依托的场地、器材和技术指导，还需要努力提升大众对体育的文化认同和生活认知，并激发起其对体育活动的需求，例如通过举办群众体育项目赛事来鼓励人民积极参与到群众体育活动来中，加大体育健身宣传，等等。2017年，第十三届全国运动会在天津召开，为了将全运会与《全民健身条例》更加紧密地联系在一起，国家体育总局对该赛事进行了改革，加入19个群众体育比赛项目，这意味着全运会不再只是专业运动员的舞台。全运会是一个专业的赛场，以往仅有竞技体育，将这些项目融入全运会，使得原有的竞技色彩和锦标精神浓厚的全运会，向着实现与群众体育并行发展的方向转轨前进，表达了政府角色由全能的管理者角色向“合作领跑者”转变，调动了广大人民的参与积极性和全民健身意识。

在新时代，政府的规划领跑能力依然不可或缺。郑家昊指出，要用前瞻性的行政代替回应性的行政，要用战略性谋划来推动发展，政府要勇于担当“规划者”的角色。［15］政府的“规划者”角色是政府“掌舵人”理论的延伸和发展，强调了政府的主要职能是负责事物的宏观管理和制度安排。政府在群众体育运动推广过程中的“规划者”角色，也被各学者从不同角度进行了阐释。［16］黄显中、何音等认为，政府应规划并提供合理的制度安排以保护多元治理主体。［17］

五、政府在群众体育项目推广中的角色偏差及其应对

从群众体育项目推广的历史演进进程来看，我国政府发挥着积极且不可替代的作用，但由于经济快速发展和社会持续变革，群众体育项目推广在不同时期有着不同的管理和引导诉求，这导致政府在履行职能的某些认识上，对自身的定位出现了角色偏差问题。

机构重叠，政出多门导致政府角色越位。主要表现为政府在群众体育项目推广过程中“机构重叠，政出多门，效率低下”。尤其是在以经营为主要特征的市场化模式中，有些政府体育行政组织通过官办色彩浓厚的协会代理人，通过谋求私利、索要回扣和贩卖赛事权限等方式，来干涉和影响体育社会化、产业化进程，不能适应我国提振体育产业促进体育消费的全方位改革形势。［18］解决政府角色的越位问题，需要我国政府明确服务型政府理念，尊重社会团体、民办非企业单位等的体育自治权，尊重市场机制在群众体育项目推广中的主导作用。

管办不分、政事不分导致政府角色错位。政府角色的错位问题，主要表现为政府在群众体育项目推广过程中“管办不分、政事不分”。由于我国体育改革还处在阵痛期，管理权限不够明确，管理职能难以协调，管理手段不够合理，特别是缺乏组织间的横向联系与合作，尚不具备作为运行主体的能力，致使在运行中表现出一定程度的自我发展的无序性。［19］为了保证体育体制改革的顺利进行，需要政府明确管办分离的执行措施，确定以政府公共服务购买、公私合营等一系列手段来解决体育服务市场中的政府角色错位状况，尤其是在体育场地的经营管理权限、高危性体育项目运营管理、体育公共服务安保安全责任、体育商业服务认证等方面。

服务不足、引导不够导致政府角色失位。政府角色的失位问题，主要表现为政府在群众体育项目推广过程中“服务不足、引导不够”。“长期以来，我国的社会体育政策一直停留在方针上，没有向措施上过渡，缺少对社会体育环境的治理，影响了我国社会体育的进一步发展。”［20］群众体育主管机构在群众体育工作上也没有形成与社会团体的有效衔接。同时，由于长期实行市场外运作，我国基层群众体育管理系统缺乏自我造血能力、自我生存与发展的能力。［21］这就需要政府主动通过政策支持、财税优惠、场地补贴等方式，对基层群众体育进行指导和帮扶，促进基层群众体育管理发展。

今年是我国改革开放40周年，也是我们反思我国政府体制和机制改革的总结年。可以看到，我国国民经济的发展、社会力量的壮大和体育市场的成熟，使得政府简政放权、尊重体育自治成为趋势。政府在群众体育管理工作中转变职能，将政府管理权限大幅度缩减，并将管理权力中心向社会法人实体转移，这是走向市场化经营模式的必然选择。与此同时，随着各类基层群众体育组织的发展，全民健身和群众体育等社会治理领域的事务逐步走向自主化，不断提高和形成我国社会自治新范式。同时，其又反过来帮助我国政府理顺自身运作机制，重塑政府角色与定位，实现我国体育事业改革开放继续向纵深发展。