行政复议委员会制度改革的缘起、挑战与图景

行政复议委员会制度是我国行政复议制度改革的一项重要内容，也是我国行政复议法修改的重要论题之一。立足行政复议委员会制度改革实践，梳理试点工作中的得失成败，对于坚持行政复议委员会的改革方向、丰富行政复议委员会制度内涵具有重要意义。行政复议委员会不仅要作为行政复议的审理机关，而且还要确立为法律上的行政复议主体。在此基础上需设置行政复议委员会必要的正当工作程序：建立以听证为代表的公开审理制度；确立行政复议委员会委员回避制度；强化行政复议决定说明理由。

行政复议委员会制度是我国行政复议制度改革实践的一项重要内容。早在2007年，北京、哈尔滨等地就通过成立行政复议委员会的方式，提高行政复议制度的效率和公信力。2008年，国务院法制办发布的 《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（以下简称 《通知》）决定在北京、黑龙江、江苏等8省市开展行政复议委员会试点工作。2010年，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）再次提出“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”。10年来，全国各地纷纷设立行政复议委员会处理行政争议，取得了一定的成效，也引发了一些质疑和讨论。为进一步推动该制度发展和完善，分析行政复议委员会改革的初衷，归纳行政复议委员会实践中暴露出来的问题，并在理论上进行反思，对于推动行政复议委员会改革的深入，促进我国行政复议制度的完善，具有重要的意义。

一、行政复议委员会制度改革的缘起

从行政复议立法来看，在法定的行政复议机关以外再成立复议委员会“参与”行政复议工作，并没有法律依据。因此，催生行政复议委员会这项改革的动因不仅关系到行政复议委员会的构成及其职能定位，而且对于推动我国行政复议制度的完善，激发行政复议制度在我国法治建设中的作用具有关键性的作用。那么，肇始于行政复议实践中的这种探索出发点是什么呢，《通知》归纳了三个方面。①然而，无论是完善体制机制，还是优化行政复议资源，其核心都是为了提升行政复议办案质量，提振行政复议制度的公信力。《通知》对这种内在关系也进行了明确的阐述：“开展行政复议委员会试点工作，进一步完善行政复议案件审理机制，可以充分发挥专家学者等社会力量的作用，有利于提高行政复议案件办理质量和效率，也有利于进一步消除人民群众对行政复议案件审理可能产生的‘官官相护’的疑虑，进一步提高行政复议制度的社会公信力。”与《行政复议法》确立的行政复议体制相比，成立专门的行政复议委员会参与行政复议工作，至少在以下三个方面能够有针对性地矫正现行行政复议制度的局限性。

首先，建立行政复议委员会可以在很大程度上缓解行政复议机构不独立所导致的社会公众对复议决定公正性的质疑。从行政复议制度的起源及运作的实践来看，这种“自己做自己案件的法官”的制度设计虽然满足了解决行政争议专业性和效率的要求，但也埋下了公众不信任的种子。对于复议制度，西方学者并不讳言：“复议程序产生于法院提供的权利保护尚不完善的时代。当有人不同意其所受的行政决定时，他有可能在行政内部——一般向上级机关表示不服。同时行政机关也有机会自我纠正错误；法院则免除了这一负担。”［1］(P298)“由于复议是由与作出原决定的官员同属一个机关，其可能的结果是，它只是成为申请寻求有效救济途径的一个障碍，造成了拖延和附加的成本，却得不到一个真正中立与客观的复议。”［2］近年来，国内理论界和实务部门也将行政复议公信力不高归因于复议机构的独立性缺失，“行政复议机构独立性和权威性的缺乏是造成行政复议制度失信于民的首要体制性原因”［3］(P538)，“在揭示行政复议制度存在的各种问题进而探讨有效发挥其功能时，最为集中的莫过于对行政复议机构独立性不够的批评”［4］。为此，《通知》把“积极探索完善行政复议组织”作为行政复议委员会制度改革的一项重要内容，明确“探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制。行政复议委员会可以由主任委员、副主任委员和一般委员组成。主任委员原则上应当由本级政府领导担任，副主任委员由本级政府法制机构负责人担任，—般委员可以由经遴选的专职行政复议人员和专业人士、专家学者等外部人员担任”，即通过在组织机构、人员组成上与行政复议机构的分立，保证行政复议委员会组织上的独立性，从而为行政复议的公正展开奠定坚实的基础。

其次，建立行政复议委员会可以在很大程度上弥补行政复议人手不足并优化行政复议队伍的专业知识结构，进而提升行政复议质量并缓解社会公众对行政复议公信力的质疑。根据《通知》的表述，复议机关人手不足、专业性欠缺，“成为制约行政复议制度发挥应有作用的瓶颈”。因此，如何在现有的制度资源背景下，通过体制机制创新，消除这一“瓶颈”就成了检验行政复议委员会制度改革得失成败的关键。从实践来看，各地行政复议委员会正朝着这一方向进行着不懈努力。例如，北京市第一届行政复议委员会28名组成人员中，来自高校、研究机构和国家部委的非常任委员有18名之多；2016年成立的江苏省行政复议委员会36名委员中，有23名来自有关高校、律所及省政府以外的其他部门的非常任委员；而哈尔滨市更是明确行政复议委员会的个人委员要以市政府以外的委员为主。［5］可见，设立行政复议委员会能够很好地借助于“外脑”，弥补复议机构人手不足的弊端；多元化构成的行政复议委员会委员在改善行政复议人员结构、提高行政复议的办案质量，进而提升行政复议制度的公信力的同时，其本身也获得了较高的公信力。

最后，建立行政复议委员会制度、特别行政复议委员会制度中的议决制度，在一定程度上可以消除行政复议机关首长负责制的不足，进而缓解社会公众对复议决定公正性的质疑。据《行政复议法》的规定，各级人民政府及其职能部门都是行政复议的受理机关。一方面，复议机关与行政复议被申请人是上下级关系，由于下级行政机关在业务上接受上级行政机关的领导和监督，甚至有些行政行为的做出本身就是接受上级机关指导的结果，因而这种行政复议结果的公正性客观上难以保障，公众对其产生质疑合情合理；另一方面，现行的行政复议程序主要是按照行政命令的模式来设计的，确立书面审理的原则，缺乏双方质证、抗辩等程序公正的规定，无法从程序上对行政相对人的合法权利进行保障，虽然彰显了该制度灵活高效的优势，但为了追求这一优势而以牺牲程序公正为代价，不仅饱受行政复议“司法化”的诟病，也有些得不偿失。从各地区行政复议委员会工作方式和工作程序来看，普遍确立了案审前材料送达、参会成员回避、参会成员提问和发表意见、参会成员对处理意见和其他待议决事项进行票决等程序性制度；必要时，案审会还可以中止，通过举行听证或者补充调查等方式取证后，再行恢复审理。通过这种“准司法”的程序制度，提高了复议过程的民主性、透明度，有助于提高行政复议决定的公正性和公信力。

二、行政复议委员会制度面临的挑战

官方的统计数据表明，实施行政复议委员会改革以来，试点地区成效明显。开展行政复议委员会制度试点的各地区，复议案件数量明显回升而信访量显著减少，甚至出现了行政复议受理案件数量超过行政诉讼的状况，行政复议制度作为行政纠纷过滤器的作用开始得到体现。不仅如此，部分未纳入试点的省市也积极主动地开展该项工作。数据表明，2001年的前10个月，我国多数地方行政复议案件的数量稳步增长，其中12个行政复议力量相对较弱的省级政府受理行政复议案件量同比增长超过10%，宁夏、福建、湖北、江苏等增长最快，分别达260%、80%、50%和42%，广东当年办理行政复议案件已突破万件，总体纠错率达30%。有观点甚至就此认为，我国行政争议解决方式的“大信访、中诉讼、小信访”格局已经形成。［6］毋庸讳言，2007年《行政复议法实施条例》的颁布施行及行政复议委员会制度改革探索的确在一定程度上激活了“沉睡”的行政复议制度，促成了行政复议制度在多元化行政争议解决机制中的无限风光。然而热情过后行政复议制度似又回复到了先前的“疲软”状态，其外在的标志就是行政复议案件数量的下降和维持决定比重的上升。以2017年为例，贵州省各级行政机关共收到行政复议申请3973件，同比下降12.3%，受理3162件，受理率79.6%，同比下降10%。从审理结果看，维持1438件，占审结案件45.95%，同比上升5.9%。②江苏省常州市政府法制办共收到行政复议申请121件，与2016年同期214件相比，收案数下降43.5%，已审结的426件复议案件中,维持204件，占结案总数的47.8%。当然，造成上述局面的原因是多方面的，如“行政管理行为逐步规范化”“《行政诉讼法》修订带来的案件井喷式增长后便有所下降”“行政相对人维权日趋理性”等，但行政复议委员会制度在实践中面临的问题亦应引起高度重视。概括起来，这些问题和挑战主要有以下三个方面。

第一，行政复议委员会制度改革与行政复议法律制度发展的方向。重大改革必须于法有据，这是党领导中国社会主义法治建设的根本原则。而行政复议委员会制度改革缺乏《行政复议法》上的规范依据被普遍视为其致命缺陷，以致在很大程度上导致人们对该项改革的质疑，甚至影响行政复议在行政争议解决过程中的公信力。有学者直言：“至今为止行政复议委员会的推行，并没有严格意义上的法律依据，而只有政策的指导。”［4］显然，作为行政复议制度改革初期的一种探索，特别是明确为相关基本制度改革的“试点”，以政策为指导具有较大程度的正当性，但是若一项改革长期处于“试点”状态而得不到“正名”，不免让人怀疑该项改革举措本身的科学性。例如，在国务院法制办公室发布行政复议委员会试点《通知》的2年之后，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》再次提出“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”的要求，这表明行政复议委员会制度的改革方向得到了国家最高行政机关的认可，并将其作为法治政府建设的一个重要的“抓手”。同年底召开的全国行政复议年度工作会议透露，《行政复议法》的修改工作正在进行之中。此后在2013年10月公布的第十二届全国人大立法规划中，《行政复议法》修改属于47件“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”之一，而在最新公布的第十三届全国人大立法规划中，《行政复议法》修改仍然属于全国人大“第一类立法项目”。为什么已经启动了修法程序并且也列入了全国人大的立法规划，但《行政复议法》的修改却仍然“犹抱琵琶”？个中原因一定是复杂的。但是从改革的实践逻辑来看，当一项重大改革举措，尤其是关乎争议解决机制改革和完善的方案长期不能得到立法层面的确认，必然对其绩效产生致命的损害并引发公众的质疑：行政复议委员会改革是不是背离我国行政复议制度改革和完善的方向？

第二，行政复议委员会模式选择与行政复议制度功能的定位。通说认为，我国行政复议制度起源自中华人民共和国成立初期政务院批准、财政部公布的《财政部设置检查机关办法》确立“复核处理”制度。该办法第6条规定：“被检查的部门对检查机构之措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。”延续这一思路，后来的《行政复议条例》和《行政复议法》都将行政复议制度定位为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”③，直至2007年国务院制定发布《行政复议法实施条例》时，才将“解决行政争议”列为行政复议制度的功能。尽管“内部监督”和“纠纷解决”可以并行不悖，但是两者赖以发力的重点则存在明显差异，进而传导到行政复议制度上具体要求也存在不同：“内部监督”只是要求监督者对被监督者具有权威即可，而“纠纷解决”则取决于裁决者能否获得社会公众的认可和信赖。一般认为，我国行政复议委员会在实践中主要有两种模式：一种是以北京为代表的咨询型行政复议委员会，主要是审议重大疑难复杂的行政复议案件，对行政复议工作和发展中的重大问题进行研究；另一种是以哈尔滨为代表的案件决议型行政复议委员会，直接审议行政复议案件并进行议决。［5］可见，北京模式实际上是给行政复议机关建立了一个“参谋”机构，复议委员会并不取代复议机关作“议决”，充其量不过是复议制度中的“审判委会”，从“形式合法”的角度进行评价，该模式并未逾越现行法律的约束。而哈尔滨模式是由行政复议委员会取代行政机关作为做出行政复议决定主体，意味着复议机关的“改弦更张”，与“行政复议司法化”改革思路较为接近。前者之于我国行政复议制度震动较小，也基本能够满足“层级监督”的要求，而后者通过赋予行政复议委员会主体的独立性、外部性，从而有助于行政复议决定的“立威”进而取信于民，但需要行政复议法进行根本性的变革。问题是，“解决行政争议”是《行政复议法实施条例》这部行政法规“增设”的行政复议功能，仍然有待全国人大立法层面的首肯和吸纳。

第三，行政复议委员会集中设置、分散安排与行政复议公信力的塑造。无论是《通知》还是《意见》，均明确了“相对集中行政复议审理权”的改革方向。“相对”集中与“绝对”集中应有区别，问题是，什么样的集中或者说集中到何种程度为“相对”集中并无明确标准，这就造成了实践中的各种不同做法。例如，在行政复议委员会试点过程中出现了将原来分散于政府各部门的行政复议权集中到本级政府设立的行政复议委员会来行使，被集中的部门不再保留行政复议职权探索，但在具体操作上又形成了同级政府所有部门和部分部门的复议职能集中到政府设立的复议委员会的相对集中和全部集中的不同做法，这是横向的集中。从纵向上看，这种相对集中与绝对集中在省、市、县三级又存在着明显区别：行政层级越低，集中度可能越高；而在省级层面，由政府的一个行政复议委员会统一行使行政复议审理权，往往操作难度较大。当然，从试点的角度看，行政复议委员会模式的多元化是试点的题中之意，它通过不同模式的比较和“试错”，有助于积累经验、扬长避短，进而能够选择或提炼出一个最优的模式，并最终形成正式的制度体系。

三、行政复议委员会制度的改革图景:坚守与方向

全国各地行政复议委员会的制度改革探索也有不少做法逾越了现行《行政复议法》所能“容忍”的红线，因而需要行政复议法的修改予以回应。在《行政复议法》修改再次列入全国人大立法规划之际，我们认为，需要从我国行政争议解决机制的发展趋势及行政复议委员会改革探索的目的等方面，来全面评价这场改革的得失取舍，从而为未来的修法提供智力支持和实践脚本。

第一，行政复议委员会制度符合我国行政复议制度在争议解决中的角色定位和未来的发展方向。化解行政争议不仅需要行政复议制度，而且最理想的状态是，行政复议应当成为解决行政争议的主战场。法治社会并不意味着消除争议，而是在于提供一整套的规则体系，预防争议的产生，并且在争议产生后能够提供有效的制度化争议解决管道。随着社会主体多元化利益诉求的形成，司法争议解决机制已不堪重负，进而形成了多种纠纷解决机制共存的局面。在风险社会且行政专业化水平与日俱增的情景下，具有技术和效率优势的行政审查成为传统司法审查所不可替代的一种争议解决方式［7］，这一点国外国家法治建设的实践经验也给予充分的证实。资料显示，在行政争议的解决方式中，同一期复议案件与诉讼案件的比率美国是24比1，日本约为8比1，韩国则为7比1。［8］上述数据不仅充分说明行政复议在行政争议解决中的主渠道作用，更重要的是，它折射出行政复议决定能够为争议当事人所充分认可，意味着行政复议制度具有较高的社会公信力。

在我国，行政复议和行政诉讼作为我国行政救济机制的重要组成部分，理论界与实务界有基本一致的认识。在行政救济机制在发挥维护相对人合法权益的同时，是否把解决行政争议作为其肩负的一项重要任务，一开始并不明确。例如，1989年出台的《行政诉讼法》规定，行政诉讼功能为“正确、及时”审理行政案件、“保护”相对人合法权益、“维护和监督”行政机关依法行使职权④；直到2014年《行政诉讼法》的修改才将“解决行政争议”并列为行政诉讼功能之一。而在我国行政复议立法中，行政复议功能同样是“维护和监督”行政机关依法行政职权、“防止和纠正”违法或不当的行政行为、“保护”相对人合法权益⑤；直至国务院2007年颁布施行新的《行政复议法实施条例》才将“解决行政争议”确立为行政复议的核心功能，并将其他功能予以“剔除”⑥。虽然纠纷解决同权利救济“可以并行不悖”，但两者之间有时难免也会出现背离，甚至造成“案结事不了”的状况。这种局面既是对行政纠纷解决机制权威的一种侵蚀，同时也可能损伤社会公众对纠纷解决机制的信任。正因为认识到“纠纷解决功能的强化既是司法权的应有之义，也是因应化解社会矛盾的时代需要”［9］，2015年修改后的行政诉讼法将“解决行政争议”确立为立法目的之一。相比较而言，由于《行政复议法实施条例》的法律位阶低于《行政复议法》，因此尽管该条例第1条强调是“根据《中华人民共和国行政复议法》”制定的，但在形式上难免遭受合法性质疑，因此应当在行政复议修改时，明确将“解决行政争议”作为该制度的主要任务。

实际上，行政复议不仅要以“解决行政争议”为主要目的，而且还要在行政争议解决过程中发展“主渠道”的作用。这一点，不仅是法治发达国家和地区的“先例”，而且逐渐成为我国行政争议解决制度建设的一个方向。例如，修改后的《行政诉讼法》之所以能够不顾理论上的争议，规定复议机关在作出维持复议决定时应当同原行政机关为共同被告的目的⑦，就是要“敦促复议机关积极履行职能，发挥复议制度在行政争议解决中应有的作用”，进而解决行政复议这种“具有高效、便民、成本低等优势的解决争议的方式偏离”其“设置初衷”的问题。［10］(P70-71)显然，行政复议制度要在我国行政争议解决机制发挥主要作用，核心在于通过行政复议裁决主体的改造来消除现行复议制度给人们造成的“官官相护”印象。而广泛吸收外部专家学者组成的行政复议委员会与传统行政复议机关相比，既在组织上独立又不乏广泛性、专业性、代表性，较之于行政系统内部基于上下级关系而产生的复议机关而言，其中立性和公正性更容易获得相对人和社会公众的认可。

第二，从行政“层级”出发有差别地实施相对集中的行政复议委员会设置应当成为我国行政复议委员会制度改革的方向。如前所述，“相对集中行政复议审理权”是我国行政复议制度改革的一个方向，国务院法制办副主任郜风涛在2011年12月24日召开的行政复议委员会试点工作座谈会上也明确表示，实行行政复议委员会模式，相对集中行政复议权限，有利于简化行政复议管辖体制，依法有效化解行政争议，保障行政复议的公正性和公信力，提高行政复议的效率，它可能会成为我国行政复议委员会试点工作的基本发展方向。［11］透过各地纷繁复杂的行政复议委员会试点实践，我们认为，应当区分不同行政层级，从纵向和横向两个维度上进行有差别的相对集中。

一方面是横向的集中，即在县（市）、设区的市一级实行行政复议审理权向县（市）、设区的市人民政府行政复议委员会集中。之所以作出这种设置安排，原因有三。（1）客观条件的限制。行政复议委员会制度优势是要借力“外脑”来解决复议机关人员不足、专业性不强和独立性缺乏等问题，而我国目前较为普遍的一个现状是，各种专门人才往往集中在少数大城市，若以《行政复议法》规定的复议机关为依据普遍建立相对应的行政复议委员会，不仅不能缓解《通知》指出的专门复议队伍人才匮乏问题，而且县（市）、设区的市专业人才储备实际也不能满足这种需求。由此可能造成这样的一个结果，即少数专家不得不受聘多个行政复议委员会，进而造成不同行政机关行政复议委员会委员的高度重叠而成为实质上的一个复议委员会。这样一来，不仅可能对行政复议委员会制度，尤其行政复议委员会公信力造成负面影响，而且也会带来了公共资源的浪费。（2）实质性解决行政争议的考虑。从我国行政争议解决实践来看，社会公众一个普遍的认知是，争议解决主体的层级越高，所受到的法外因素干扰越小，越是能够公正地处理行政争议。这一点甚至已经对我国行政诉讼管辖制度的改革产生了影响。⑧按照现行行政诉讼管辖的规定，虽然复议机关作为被告并不能实质性地提高行政诉讼的级别管辖，但客观上对行政复议的审理主体和相对人的心理等都会产生积极影响。（3）回应行政复议实践的需要。正如有学者指出的那样，各级政府职能部门作为行政复议受理机关，既造成复议机关的专业性不够，难以有效处理行政纠纷；又有可能造成行政资源的浪费，根据相关统计情况，市、县两级政府部门很少办理行政案件，有的县一年受理的行政复议案件只有三、四件甚至更少。因此，取消市、县政府部门行政复议的职责，将其统一交给政府行政复议机构管理，对行政复议的实践影响不大，还能提高复议效率。［12］哈尔滨市就相对集中行政复议权进行了有益探索，经市政府部门的申请，可以将原本由本部门管辖的行政复议案件交由市行政复议委员会决定，而2009年修订的《山东省行政复议条例》第6条第2款更是明确规定，经省人民政府批准，设区的市、县（市、区）人民政府可以集中行使行政复议权。

另一方面是纵向的集中，即实行省级与县（市）、设区的市级差别化的集中。在省级，政府组成部门可以根据实际需要参照省政府的做法，建立行政复议委员会。省级政府部门的行政复议委员会因其独立性、专业性还能吸引对下级政府部门提起的行政复议申请，从而实现另一种维度的行政复议集中。更重要的是，这种形式的集中在保证行政复议专业性同时，亦未突破我国行政复议法确立的上级行政机关作为复议机关的体制。

第三，行政复议委员会不仅要作为行政复议的审理机关，而且还要通过行政复议法的修改确立为法律上的行政复议主体。以北京市和哈尔滨市为代表的两种行政复议委员会模式，其根本的差异在于行政复议委员会与行政复议机关的关系，即复议委员会的决定对复议机关是否有拘束力。从经验逻辑来看，如果复议委员会的决定对行政复议机关没有拘束力，那么复议委员会制度在实践中较大的可能是流于形式，甚至可能衍变成为行政复议机关复议决定正当性背书的工具。行政听证制度在我国最初的遭遇即是例证；如果行政复议委员会具有绝对的拘束力，那么在现行体制下仍要由行政机关及其负责人承担复议决定的后果就有些不大合适，并且也与行政机关首长负责制的问责机制相冲突。［12］实际上，修改后的《行政诉讼法》将行政复议机关确立为共同被告，目的虽是为解决长期以来行政复议维持率居高不下的问题，但也给行政复议机关带来了极大的应诉压力。在这种情况下，如果行政复议机关只承担诉讼风险却不享有作出复议决定的相应权力，复议委员会制度定会受到现行体制的抑制而难以有效推行。有鉴于此，我们认为，在当下的制度环境下，可以吸收多数行政复议委员会制度探索的做法，即行政复议委员会作出的决定类似于“专业咨询意见”，其对行政复议机关并不具有绝对的拘束力，最终的复议决定仍然由复议机关作出。但是，若复议机关不采纳行政复议委员会的审理意见，必须充分地说明理由。苏州市从2014年开始，在全市范围内推行说理式行政复议决定书，要求从讲清“法理、事理、情理、文理”四个角度完善行政复议决定书的制作；对复议机关与行政复议委员会决定一致的行政复议事项，由复议委员会提供复议决定书；复议机关作出与复议委员会不一致的行政复议决定时，由复议机关就决定理由进行充分说明，并形成书面存档。⑨

从我国行政复议制度改革过程中推行行政复议委员会试点探索的目的来看，我们认为，行政复议委员会应当进一步“做实、做强”，直至以行政复议委员会的名义直接作出复议决定，才能真正提升我国行政复议制度公信力，使行政复议成为我国解决行政争议的主渠道。实际上，这种做法与我国现行行政复议体制并不存在冲突：按照我国《行政法复议法实施条例》的规定，行政复议机构与行政复议机关在一定程度上是“分离”的，而复议机关对于复议机构的处理意见基本上也是“照单全收”，而行政复议委员会的实体化实际上就是这种分离的“审决主体”一体化。当然这不仅需要我国行政复议法修改时对行政复议体制作出根本性的变革，并对包括行政诉讼法在内的相关法律规范作出相应调整，同时还要强化行政复议的程序构造。

在已有的理论研究成果中，有不少学者针对行政复议制度正当程序缺失而带来对复议申请人权益保障的力度较弱的状况，主张推动行政复议的司法化，并在制度设计方面仿照行政诉讼。对此，我们持保留态度：一方面，尽管行政复议具有准司法性，但从本质上讲，行政复议是行政权的行使，是行政复议机关作出的具体行政行为。与其他行政行为不同的是，其他行政行为是发生在双方当事人之间，而行政复议机关居中裁判，是三方行为。也正因为复议机关居中裁决且行政复议需依当事人的申请启动，行政复议才具有了司法性质。如果过于强调行政复议的司法性，推动其司法化，则会使行政复议丧失行政权的特性，损害行政复议制度“方便快捷、程序灵活”［12］的优势；另一方面，过于强调行政复议的司法化，会使其丧失制度价值。行政复议作为与行政诉讼并行的行政纠纷解决制度，其独特的制度价值在于能够通过行政机关的内部监督更快地解决行政纠纷，减轻法院的压力。行政复议不仅审查行政行为的合法性问题，还能通过体制内层级监督的天然优势对行政行为的合理性进行审查。从这个层面上说，行政复议对行政相对人的权利保障更为全面。例如，美国就很注重发挥行政复议和行政诉讼在行政和司法两方面解决行政争议的功效，司法审查确立了“穷尽行政救济原则”，并侧重法律审查。［13］过于强调行政复议的司法化，行政复议与行政诉讼同质化，既忽视了行政复议独特的制度价值，也会造成行政资源和司法资源的浪费。

在此基础上，为了保证行政复议委员会独立、科学、公正地作出复议决定，必须设置行政复议委员会必要的正当工作程序。为此，既要保障行政复议委员会作为一个行政机构的特性，又要吸收部分司法程序规定，使得复议申请人能够感受到程序公正。（1）建立以听证为代表的公开审理制度。《行政复议法》规定了书面审理的原则，确实能够保证行政纠纷解决的效率。但是“书面审原则的贯彻又使得复议工作人员对事实问题的查明更多依赖于被申请人提交的证据材料”［14］，在我国行政决定程序不完善、证据收集和认定方面存在问题的情况下确定书面审理原则，不利于查明案件事实，会损害案件审理公正性。（2）确立行政复议委员会委员回避制度。任何人不得作为自己的法官，这是行政程序公正原则最基本的要求。为保证行政复议委员会的中立性，委员会成员发现复议案件与本人或所在单位有利害关系时，应当主动申请回避；复议申请人因同样原因申请委员会成员回避的，应当同意。（3）强化行政复议决定说明理由。说明理由能够使行政相对人充分理解行政行为及复议决定作出的原因，有利于行政纠纷的解决；同时说明理由也是对复议机关复议决定的有效监督。

四、结 语

行政复议委员会在行政复议的实践中不断探索发展，在保证复议机构独立性的前提下有效提高了复议决定的公信力，对完善行政复议制度、将行政复议建立成为解决行政争议的主要渠道具有重要意义。行政复议委员会制度符合我国行政复议制度在争议解决中的角色定位和未来的发展方向。但是，由于设立行政复议委员会依据的文件效力层级较低、缺乏统一的制度性规定，行政复议委员会的实践存在一些问题。因此，应当通过《行政复议法》修改将行政复议委员会制度确立下来。行政复议委员会不仅要作为行政复议的审理机关，而且还要确立为法律上的行政复议主体。并在此基础上设置行政复议委员会必要的正当工作程序，首先，建立以听证为代表的公开审理制度；其次，确立行政复议委员会委员回避制度；最后，强化行政复议决定说明理由，以促进行政复议委员会制度的完善，更好地发挥行政复议的制度优势。

注释:

①具体为：开展行政复议委员会试点工作，是落实党中央、国务院关于完善行政复议体制、创新行政复议工作机制要求的重要举措；开展行政复议委员会试点工作，是提高行政复议办案质量、效率和社会公信力的现实需要；开展行政复议委员会试点工作，是优化行政复议资源配置、充分发挥行政复议制度功能的重要途径。

②参见《省政府法制办圆满完成2017行政复议、应诉案件统计工作》，http：//www.gzfzb.gov.cn/zwgk/xxgkml/tjsj_39180/201804/t20180417_3238160.html。本文相关数据系查询各地行政复议和行政应诉统计报告，以下不再赘述。通过比对，发现也有少部分地区2017年行政复议案件数略有上升，如江苏省无锡市、安徽省铜陵市等。

③参见原国务院法制办公室主任杨景宇1988年10月27日在第九届全国人大常委会第五次会议上所作的《关于中华人民共和国行政复议法（草案）的说明》。

④《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”

⑤《行政复议条例》第1条规定：“为了维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法和有关法律，制定本条例。”《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”

⑥《行政复议法实施条例》第1条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》，制定本条例。”

⑦从相关司法解释来看，这里的被告还是必要的共同被告，即哪怕起诉人不起诉复议机关，人民法院也要依职权追加作出维持复议决定的复议机关为共同被告。

⑧例如，21世纪初行政诉讼实践中出现的“提级”管辖，以及2008年最高院关于管辖的司法解释和修改后的行政诉讼法等，相对1989年行政诉讼法管辖规定，都有了一定程度的提高。

⑨行政复议说明理由制度在国外的行政复议制度中也存在。例如，德国《行政法院法》第73条第3款规定：“复议决定中必须说明理由，附具权利救济手段的告知，决定必须送达。”