章程视域下的大学治理法治化

刘冬梅

(河南师范大学教育法律政策研究所，河南新乡　453007)

近几年来，随着学校章程建设步伐的加快，我国高校纷纷制定了大学章程。作为大学的“宪章”，章程不但是大学设立的重要前提，还是大学自主办学的根本依据,在大学治理中居于根本地位。然而,从当前的大学治理实践来看，由于受制于传统观念等因素，章程的执行情况并不乐观，高校行政化倾向依然严重，大学章程的落实存在严峻问题。如何以章程建设为契机，推动大学治理法治化，已成为当下大学治理的当务之急。

一、大学章程：大学治理的“宪章”

从大学发展的历史来看，大学章程诞生于欧洲的中世纪大学，其源头乃是中世纪大学的特许状。早期的欧洲大学特许状,主要来自于教会。宗教改革之后,其主要来自于王权或国家权力。由教皇或国王颁发的大学特许状，使得大学身份合法化，赋予大学一定自主权，进而保障大学自治和学术自由。这种特许状就如同执照或政府批文[1]，大学与政府的关系便由此得以界定。此种情形下的大学特许状，与教育法规呈混合状态，是王权、教权教育立法的最初形式[2],大学章程正是在这种特许状的基础上演变而来。换言之，大学特许状就是大学章程的雏形。从中世纪发展至今，大学章程产生的方式、路径已大为扩展，不同国家的大学章程，其表述方式也不尽相同，比如英国有“charter”(特许状)，法国有“statutes”(法规或章程)；美国有“charter bylaws”(内部章程、地方法规)；日本称之“charter”(宪章或共同纲领)[3]。尽管表述方式各异，但作为大学章程，其本质则是一致的。大学章程旨在明确大学使命及办学目标，调整大学的内外关系，规定大学运行的重大问题。从国外大学章程的内容来看，一般是从大学使命和内部治理角度出发，规定了政府如何介入、社会如何参与，大学如何自治，为大学自主办学提供依据，并成为大学自治的基本准则。

我国大学章程的源头，可溯至1998年梁启超拟定的《京师大学堂章程》。这是中国近代高等教育最早的学制纲要，其本身也是政府管理全国高等教育机构的教育法规。其后清政府又颁布了《钦定京师大学堂章程》(1902)、《奏定大学堂章程》(1904)，两者在办学指导思想等方面是一致的。1912年民国教育部公布的《大学令》，规定了北大的教育方针、组织原则等，成为北京大学的基本章程。进入20世纪20年代之后，一批学校自主制定的大学章程相继出现，如“国立北京医学专门学校章程”(1920)、北京师范大学组织大纲(1922)、厦门大学大纲(1921)。20世纪50年代初，教育部也曾公布了《北京师范大学章程》。“文革”期间高等教育遭到破坏。20世纪80年代以来，我国加快了大学章程的建设进程，在教育法中作了相关规定,从立法上确立大学章程的重要地位。我国《教育法》规定，章程是学校设立的基本条件，按照章程自主管理，是学校拥有的基本权利。我国《高等教育法》中，对大学章程应载明事项作出了专门规定。教育部2011年发布《高等学校章程制定暂行办法》，对大学章程的制定提出了基本要求和指导性意见。随着大学章程建设进程的加快，章程在大学治理中的地位，也成为学界关注的焦点。有学者强调，大学章程的地位，上承国家教育法律法规，下启学校规章制度[4]；有学者则认为，大学章程是大学制定的协调内外关系的规范性文件，是国家法律认可的大学自治法[5]；也有学者认为，大学章程是行政机关与大学之间基于协商一致达成的行政合同[6]；还有学者指出，大学章程是大学法人就学校发展的重大问题作出规范的自律性文件，是大学依法治校、规范自身管理的基本依据[7]。综上观点，不难看出，基于自治说，大学章程就是对学校重大问题作出规范所形成的自律性文件；基于契约说，大学章程不仅具有规范效力，违反契约者则要承担相应责任，因而也具有相应的法律效力。总体说来，大学章程是大学治理的“宪章”，是大学自主管理的基本依据。

二、大学关系：大学治理的要素

大学办学过程中，需要协调各方关系。大学章程调整的关系十分广泛，既要处理好学校与政府、学校与社会之间的外部关系，又要调整学校与教师、学生之间的关系，调整行政权力、学术权力、民主权力之间的关系。

(一)大学的外部关系

大学与政府之间的关系，主要体现为教育行政法律关系。行政机关依法行使行政管理权力，居于领导地位，学校是行政管理相对人，双方之间是以命令与服从为主要特征的纵向法律关系。传统计划体制下，政府包揽学校的一切事物，集举办者、管理者和评价者于一身，学校缺乏应有的办学自主权。随着教育体制改革的深入，政府职能也在发生较大转变，逐渐从管理为主转变为以服务为主，扩大了高校办学自主权。我国《高等教育法》对高校的办学自主权作了专门规定，主要包括教育教学、招生、学科、专业设置、机构设置、教师聘用、合作交流、经费管理等方面，这是调整府学关系的重要法律依据。政府作为学校举办者，对学校进行宏观管理，依法指导学校发展、为学校改革发展提供制度支持，监督学校办学、保障学校办学自主权，保障学校办学条件，保障学校科学研究和其他文化活动的自由。学校作为办学者，依法管理学校内部事务，实行信息公开，主动接受举办者监督评价。

大学与社会的关系，主要体现为横向性法律关系。社会对学校提供支持，参与治理，监督办学，为大学发展提供必要的资源；大学则应主动地反映社会需要，为社会提供服务。一方面，大学应加强与所在地方的沟通与协作，争取社会各方的支持和帮助。比如，设立理事会作为学校的咨询议事与监督机构，凝聚社会力量参与学校管理，支持学校发展。另一方面，学校则应利用自身优势，实行产学合作，为经济发展提供智力支持。此外，大学还应依法接受社会监督。

(二)大学的内部关系

大学与教师的关系主要体现为聘任关系。传统计划体制下，教师被视为国家干部，教师与学校的关系基本是行政法律关系。随着教育体制改革的不断深入，公立学校与教师之间关系发生了深刻变化，教师的身份是专业人员，双方之间主要体现为聘任关系。大学与教师之间依法签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。作为聘任者，学校有权管理、考核和评价教师，同时为教师教育教学、进修培训等提供相应条件，保障教师享有较大的专业自主权。作为受聘者，教师应严格履行自身法定义务及合同约定的义务，完成教育教学任务，同时参与学校民主管理，对学校工作提出意见和建议。公立大学教师聘用合同，就其目的而言，具有较强的公益性，不同于普通的民事合同，其性质十分特殊。关于学校、教师的基本权利与义务，在《教育法》、《教师法》等教育法律中已有专门规定，大学章程应以此为依据，进一步细化学校、教师的具体权利，确立教师权利救济机制，切实保障教师的教育权益。

公立大学与学生之间体现为一种复合型关系。传统的计划体制下，大学生考入大学，就等于端上了“铁饭碗”，国家对大学生实行统包统分，公立大学与学生之间主要体现为行政法律关系。随着市场经济体制改革的深入，实行收费并轨后，学生统一缴纳学费，负担一定的教育成本，公立大学与学生之间随之形成了一定的教育服务关系，同时双方之间又存在管理与被管理的关系，这样双方之间的法律关系就演变为一种复合型关系。一方面，学校、学生的权利义务，在教育法律中已预先设定，具有行政法律关系的某特征；另一方面，在教育服务方面，又和学生形成一定的民事法律关系。这样，学校与学生之间，既存在准行政法律关系，又有一定的民事法律关系。基于这种特殊的教育法律关系，学校章程应明确学生的法律地位，明晰学生的权利与义务，明确学校教育、管理和保护学生的责任，健全学生申诉机制，拓展权利救济渠道，维护学生的教育权益。

从现代大学制度来看，行政权力、学术权力和民主权力，构成了大学的基本权力体系。其中学术权力是一种介于自由与约束之间的支配力[8]。如何平衡行政权力与学术权力，无疑是当下大学治理的核心和焦点所在。大学固有的本质和精神，决定了大学应以学术为本，学术自由乃大学之灵魂。然而不少大学行政化倾向严重，学术权力被大大弱化，出现行政权力泛化、学术权力行政化倾向，加之民主权力形式化，行政权力与学术权力严重失衡，去行政化已成为大学治理的迫切任务。大学章程作为大学治理的根本依据，应科学设定各方机构，明确行政机构的权限，赋予学术机构充分的学术权力，保证学术委员会的自主行使权力，健全监督机制，加大监督环节，切实保障学术权力。

三、有“章”不依：大学治理的现实困境

章程的制定是为了付诸实施。从某种意义上讲，大学章程制定固然重要，但其实施更为重要。大学章程何以有效实现，是当下大学治理的关键所在。有了学校章程，如果只是流于形式，或是束之高阁，便不能真正付诸实践，大学法治化仍然缺乏根基。笔者调研发现,有的学校章程文本不够全面规范,比如,有的章程对学生权利、教师权利缺乏保护性规定；有的章程仅对学校内部关系作了规定，对学校与政府、学校与社会化的关系则缺乏规范；有的章程内容较为粗疏，学校重大事项决策基本程序缺乏规范；有的章程缺乏配套制度，可操作性不强。如若章程本身就不够完善，实践层面必将遇到问题。然而，相较于章程的制定而言，章程的实施问题更为凸显。从当前的大学章程实践来看，有相当部分学校，尚未充分认识学校章程的重要性，也未向社会公开，很多学校的校园网上尚未公布章程，甚至本校不少师生也不了解该校的大学章程，更不了解自身的权利与义务，对大学章程的功能认识模糊；章程执行缺乏外在监督，监督机制不健全，监督责任不明确，监督途径不畅。由于缺乏监督保障等因素，有些学校并未真正落实大学章程中的规定，确实存在不少问题，其中尤为突出的是，行政权力泛化，学术权力行政化。比如，实践中有些大学的学术委员会成员中，行政人员比例过大，学术边缘化，不少学校的行政负责人，同时兼任校学术委员会主任职务，院系一级中的学术权力也同样难以充分发挥，学校管理中仍存在较大的随意性。

上述问题的产生，来自多方面因素。其一，源于有关人员对大学的本质、大学精神认识不清。大学的本质是什么？大学的灵魂是什么？有些人至今仍未明晰，甚至某些大学负责人对此也存有模糊认识，并未真正将学校视为探讨高深学问的场所，漠视学术权力，行政化倾向十分严重。其二，缺乏法治思维，缺乏现代法治理念。在现代法治社会，依法治教是教育管理的客观要求，依法治校是学校管理的新理念、新模式。然而一些人仍沿袭僵化的思维模式，固守陈旧的人治观念，缺乏法治思维和现代法治理念，在学校管理工作中存有较大的随意性。其三，对学校章程的权威认识不足，对学校章程的功能理解不够。有些大学领导，对大学章程的地位认识模糊，对大学章程的权威缺乏认识，在制定中并未予以足够重视，章程内容粗疏，操作性不强，执行起来难免存在许多问题。有的将大学章程视为一般的规章制度，甚至将之束之高阁，工作中依然我行我素。其四，缺乏外在监督导致权力意识膨胀。无论法律的实施，还是制度的执行，都离不开监督环节。而监督机制不完善，缺乏外在监督，就会导致权力意识膨胀，工作上存有较大随意性，这是大学章程执行不力的重要原因。其五，缺乏权力平衡机制。权力是有边界的，权力之间相互制约，才能达到权力平衡。目前大学行政权力泛化现象严重，学术权力被边缘化，缺乏权力平衡机制是其根本原因。

四、路径选择：大学法治化的实施策略

如上所述，受诸多因素影响和制约，大学章程的实施过程中，还有不少方面尚不尽人意，大学法治化进程也面临许多问题，尤其是大学行政权力泛化现象严重，学术权力被边缘化。究其原因是多方面的，而其中一个重要原因，就是缺乏权力平衡机制。而要实现大学法治化，就应从大学章程建设入手，据此调整大学内外关系，构建和谐大学关系。同时还要树立法治思维，强化外在监督，减少行政干预，完善权力平衡机制，着力推进大学法治化进程。

(一)树立法治思维和现代法治理念

受传统观念的影响，一些大学管理者法治观念淡薄，缺乏法治思维，对大学的本质认识不足，在学校治理实践中，仍沿袭陈旧的观念及方式，工作随意性强。现代社会是法治社会，依法治校是现代大学制度的应有之义，作为学校管理者，应首先塑造现代法治理念，树立法治思维，学会依据法律规范和法律基本原则分析和处理问题。具体说来，一是要崇尚法律，遵从法律；二是将法律作为判断是非的准绳；三是从权利义务角度分析处理问题；四是运用法治原则和规范去分析和判断。对此，作为大学管理者，应增强教育法治意识，严格遵从教育法律，彻底摒弃人治的传统观念，改进教育管理方式，提升大学管理水平，以法治理念指导治理实践，以法治思维推进大学治理法治化。对于大学教师而言，应树立教育法律意识，明确自身的教育权利和义务，依法行使教育权利，积极维护自身权利，同时自觉履行教师的教育职责，尊重学生的人格，维护学生的合法权益[9]。对于大学生来讲，应了解自身的权利和义务，依法行使自己的权利，尊重教师的教育权利，自觉履行自身义务，遵守法律法规，增强教育法律意识，积极参与学校管理，学会运用法律手段维护自身合法权益。

(二)强化大学章程执行的外在监督

大学章程的有效实施，离不开监督。这既包括来自政府部门的监督，也包括社会的监督，还包括学校师生的监督。对于政府来讲，应认真履行自身职责，督促大学章程的有效落实。其一，充分重视大学章程建设，加大大学章程建设的舆论宣传力度，严格按照规范程序，对学校递呈的大学章程核准稿，认真审核把关。其二，对大学章程的实施进行专项检查。敦促学校严格执行章程规定，促进大学章程的有效实施，切实维护大学章程的的权威。其三，建立问责制度。对未能落实章程规定情况较为严重的学校，对该校负责人进行问责，敦促其有效落实章程规定。政府部门不但要进行执行监督，还要进行效果监督。对于大学来说，应自觉接受来自全校师生的监督。要严格执行大学章程，使章程真正落到实处。其一，依法向师生员工公布大学章程，使学校师生员工熟悉本校章程内容，了解自身的权利义务，使各部门了解自身的权责。其二，应形成有效的监督机制，依照规定实行校务公开，尊重师生的知情权和监督权，健全与完善教职工代表大会制度，依法接受群众监督，充分发挥广大师生员工对学校工作的监督作用。如果违反有关规定不实施校务公开，或在校务公开中故意弄虚作假的，由有关部门追究其责任。情节严重的，给予行政处分。其三，学校向社会公开大学章程。大学章程的执行，离不开社会的有效监督。这就要求大学在行使权利的同时，也要自觉履行自身义务，依法公开相关信息，尊重监督主体的地位，自觉接受有关社会机构、媒体及公民的社会监督，对社会监督应积极配合，不得妨碍监督。

(三)推进政府对大学的“契约型”管理

政府对高校的契约型管理，是世界不少国家的共同做法。比如日本国立大学的法人化改革、法国对大学的合同管理等，主要是建立政府与学校的一种“契约型关系”。政府部门对高校提出目标、要求，提供财力支持、政策指导，进行绩效评估。大学在这种宏观框架下，依法自主办学。早在1984年，法国的《高等教育法》规定，大学可根据自身教学、研究发展目标，经协商与国家签订发展合同，后来被命名为“四年发展合同”。根据合同，学校承诺完成规定的目标任务，政府则需提供经费与人员编制。合同的领域从教学、研究逐步扩展学生生活、国际合作等多个领域。高等教育司负责合同协调工作，自2004年起，教育部相关部门与学校直接展开协商。这样，政府通过大学与建立契约，将大学置于高教管理的中心位置，从而实施一种“契约型”管理。大学章程对于举办者与学校的关系加以调整，规定举办者的权力与职责，学校办学的相关权利与义务。基于此，双方实际上了达成了某种“契约”，政府部门可以依照章程约定内容，在发展目标等方面对大学实施“契约型”管理。这样，通过大学与政府之间的行政合同关系，实现政府管理职能的转变，在一些方面推行政府对大学的“契约管理”。

(四)完善行政权力与学术权力的平衡机制

大学是研究高深学问的机构，是探求真理的场所，学术自由是大学的灵魂所在。大学是以“高深学问”为纽带，开展学术活动。[10]然而，近些年来，受传统观念、社会环境等因素影响，学校行政化趋势愈演愈烈，学术权力被边缘化。在大学管理实践中，有些大学校长作为行政负责人，同时也是学术委员会的负责人；即使在学院层面，类似现象也不鲜见。由于行政权力与学术权力混淆不分，行政权力泛化，行政权力代替学术权力现象屡屡发生。大学治理从现实来讲，就是要尽快地祛除大学运行中种种不和谐状态，构建和谐的大学内外关系[11]。如何遏制高校行政权力泛化现象？首先应给予学术权力充分尊重，赋予学术权力应有的功能，规范学术委员会机构，完善教授治学的保障机制。严格按照我国《高等学校学术委员会规程》的规定，对现有学术委员会的成员、职责、职能等加以调整，在人员组成上，保证专任教授不少于委员总人数的1/2；担任学校及职能部门党政领导职务的委员，不超过总数的1/4，保证学术委员会的代表性、权威性和公正性，保证学术委员会对学校学术事务的统筹权。其次，维护学术委员会校内最高学术机构的权威性，切实落实学术委员会的职权。通过大学章程明确学术委员会、教授委员会的地位，赋予其处理学术事务的权责，健全学术权力的行使程序，完善学术权力的实施规则。总之，为防止行政权力对学术权力的干预,大学应当切合学校实际，遵循教授治学、尊重学术、鼓励创新的原则，进一步完善学术治理结构，严格将学术权力与行政权力区分开来，减少不必要的行政干预，维护大学学术委员会的公信力，保障学术权力对学术事务的决策权，实现学术权力的回归。

结语

大学章程是就大学重大问题作出规范形成的自律性文件。就其地位而言，是大学自主办学的基本准则，是大学的“宪章”；就其调整范围来看，不仅包括学校的内部关系，还包括学校的外部关系。既要调整学校与师生之间的关系，行政权力与学术权力、民主权力的关系，又要调整学校与政府、社会的关系。大学关系何以平衡？这是大学治理的关键所在。大学章程正是通过规范相关主体之间的权利义务，据以调整和平衡大学关系。不难看出，大学走向法治化，大学章程是根基和保障。从目前大学治理的实践来看，大学章程何以有效实现，已成为大学治理法治化的一大难题。有了学校章程，如果不能真正付诸实施，大学法治化仍然缺乏根基。如果缺乏法治思维和现代法治理念，固守陈旧的人治观念，对大学的本质认识不清，对大学章程的权威认识不足，学校章程还是难以真正落到实处，学校管理难免存在随意性。事实上，有些大学行政权力泛化现象严重，学术权力被边缘化，其根本原因在于缺乏权力平衡机制。大学走向法治化，必须树立法治思维和现代法治理念，真正落实大学章程，完善权力平衡机制，尊重并保护学术权力。总之，大学法治化的实现，离不开科学的理念，离不开法治的思维，更离不开制度的保障。

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[10]母小勇.“大学的哲学”论纲[J]．教师教育研究,2016(2).

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