浅析多中心理论在我国大学治理实践中的应用与对策

赵 新

（福州大学对外合作与交流处，福建福州350108）

当前我国高等教育已经进入统筹推进世界一流大学和一流学科建设的关键时期，需要建立符合我国国情的大学治理结构，促进高校成为推动国家发展和社会进步的创新高地。多中心理论为我国当前正在进行大学治理结构改革提供了一个外部视角，有助于理解我国当前大学治理结构改革的着眼点与方向，也有助于明晰大学在获得更多的自主权以后，如何更好地加强自我管理，提升办学水平，服务国家与社会。

一、多中心治理进一步肯定了大学自我管理角色

以美国奥斯特罗姆教授为代表的制度分析学派提出的“多中心”概念，强调公共服务的多元化，并在管理上用普遍联系的观点看问题，采用网状思维和多边治理模式，克服和避免单边治理模式，提倡通过协调方式以形成合力共同解决问题[1]。20世纪下半叶以来，西方国家高等教育整体规模迅速扩大，人们开始强调社会公共事务管理的多元参与，政府、大学、市场、社会等开始以网络化的多元交流、互动与合作的模式出现，在一定规则的约束下，相互依赖、协商、合作、共赢。多中心思想对西方高等教育产生了深刻的影响，有助于我们进一步了解大学的定位。

（一）多中心思想提倡大学加强自我管理

如果说过去大学所扮演的角色往往是被动的接受者，那么在多中心理论下，更加强调大学必须依照其自身运作规律发展。只有大学自身发展好了，保持与外部主体的均衡，整个系统才能协调发展。同时，多中心治理为大学治理提供外部规则支持。多个主体如何协调运作，需要一整套法律、法规、规则来加以限定。由于明确了各个主体之间的权力与义务，就避免了权力的越位与缺位，大学也能从法律层面来维护自身的利益。多中心理论既肯定了大学相对独立地位，又强调在现代社会中，大学不能自闭，必须开放办学，既吸纳资源，又支持其他主体的发展，和谐共处。

（二）高等教育大众化下的需求多元化

通常而言，高等教育毛入学率在15%以下的为精英教育阶段，15%-50%为高等教育大众化阶段，50%以上为高等教育普及化阶段。教育部2016年发布的首份《中国高等教育质量报告》指出，2015年我国高等教育的毛入学率已达到40%，高于全球平均水平。可以预见，在不久的将来，我国将进入高等教育普及化阶段。未来，公众可以根据自己的偏好和需求来选择适合自己的高等教育产品。未来的大学发展模式不尽相同，具有各自的办学特色，既有培养尖端人才的科学研究型大学，又有教学和科研并重的教学科研型大学，以及众多强调应用的科技大学。大学职能的细化和多元化必然引发治理机构的多元化，在政府统一引导下，大学自发而主动地将市场、社会的力量引入自身发展。

（三）高等教育治理结构改革的新视角

与我国高等教育跨越式发展一起出现的是对我国高等教育质量下降的担忧以及加强大学自我管理的呼声。面对类似问题，多中心治理模式是把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给多个管理单位，参与的各方主体都不能作为最终的全能的权威凌驾于法律之上，避免了在集权管理下可能出现的权力寻租、外部行为、投机主义等弊端。由于多中心避免了对稀缺资源的独占，各个主体的权力必然会受到制约，高等教育资源能够实现多元、交叉配置，每个利益主体相互作用，互相制衡，创造了更多的“多赢”的机会。

二、多中心治理思想与我国当前大学治理结构改革的契合点

建立有效的多中心应该具备三个条件：一是不同单位与不同公益物品效益的规模相一致；二是在各个治理主体之间发展合作型安排，采取互利的共同行动；三是有另外的决策安排来处理和解决相关单位之间的冲突（比如其他社会力量或者中介组织）。如果缺乏这些条件，多中心只会引起更多的治理问题。从我国当前高等教育体制改革具体实践来看，已经初步具备了多中心治理的条件，主要体现在：

（一）政府是“元主体”，大学自我管理能力加强

在西方国家，政府、大学、社会外部力量遵照法律对经济发展承担着不同的分工，发挥着不同的作用，它们的角色也是各不相同的，相互不可代替。我国政府目前依然掌握大部分的社会资源，处于“元主体”地位，但正在主动让渡办学权；大学自主管理意识日益高涨，自主办学的能力在逐步提高，话语权逐步加强。有学者将大学和政府间的关系大致概括为两类：国家管理模式与国家监督模式。国家管理模式以理性计划见长，通常对大学形成全面的管理，往往对专业设置、教师薪酬等要素有比较严格的管理。国家监督模式则相反，国家对高等教育的管理力度较小，提倡大学自我管理，大学的自主性、责任感、灵活性和适应性都比较强。2017年，教育部等部委相继出台了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》。这些文件都明确传达出我国大学治理结构改革的方向：破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，给高校松绑减负，让学校拥有更大办学自主权。

（二）市场因素得到重视

高等教育大众化要求大学更深层次、更大范围地面向市场、社会办学，市场的因素越来越受到重视。大学在加强自身发展能力的过程中，将更加主动适应社会的需求，争取外部资源，通过市场为高校的生存发展提供更广阔的空间。在政府的积极引导下，市场机制的介入和市场主体在中国高等教育领域拥有了合法的地位，渗透到各项具体政策之中。市场原则、市场需要成为高等教育制定政策的基本考虑之一，市场逐渐成为制衡高等教育发展的力量之一。

（三）高校评估监督体系初步形成

随着政府职能的转变，行政审批逐渐减少，评估成为政府对高等教育进行外部监督的重要手段。而高校拿到更大的办学自主权之后，能否接得住、用得好、不走偏，是判断大学治理结构改革是否成功的关键。人们逐步达成共识：外部评估与监督是大学治理的重要一环，要坚持放权与监管同步，需要从加强高校制度建设与自我监管、加强事中事后监管、强化审计监督、强化信息公开与社会监督等方面设定相应的科学的监管机制体制。

（四）政府、大学、社会开始主动建立合作伙伴关系

大学作为知识和人才的富集地，能够通过拥有的知识和技术推动社会、经济的发展。高水平的大学无疑能提供更多更好的知识和技能，更能促进当地经济的发展。随着我国社会主义市场经济体制的确立，政府与大学的联系日益紧密，社会也期待大学能够提供更多促进生产力发展的技能。政府与社会的影响渗透到大学治理的方方面面，趋势十分明显。当前，高校提供的社会服务也不再仅仅是人才输出或经济服务，而呈现出多样化的趋势，如“智库”、“大学科技园”等。

三、多中心理论下我国大学治理结构改革的思考

根据管理的普遍性原理，在高等教育发展的同一时期或不同时期，各国面临的教育问题很多是相同或者类似的，各国解决这些问题的思路和方法也可以很相近。多中心治理理论的合作网络途径综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的方法，用它来解决政府与大学在自主权问题上的价值冲突，具有极强的解释力。[2]

（一）鼓励政府与大学之间建立合作伙伴关系

毫无疑问，作为我国高等教育的主要举办者和出资者，政府在整个高等教育管理居于“元治理”(meta governance)的地位，是多元中非常重要的一元，承担着制定多个治理主体共同行为准则的重担。因此，在关注大学治理的“多中心”，强调多方利益主体参与大学治理的同时，必须明确政府在高等教育管理中的角色定位、权力行使的范围和权力运作的方式，即从大学控制者的角色逐步向组织者、服务者、外部监督者的角色转变，从“全能政府”向“有限政府”转变，从“既掌舵又划桨”的政府转变为“只掌舵而不划桨”的政府。与此同时，随着知识经济时代的发展，经济和社会发展对大学的依赖更加明显。大学一方面力争拥有更多的办学自主权，另一方面更加注重政府在资源配置方面的平衡、协调作用。大学需要政府提供更多的支持，政府希望大学能更主动、有效助力社会经济发展，两者日益靠近，彼此间因共同的利益而逐渐形成战略性的合作伙伴关系。当然，这种伙伴关系的前提是双方共同遵守一定的合作原则与行为规则，保持均衡态势以发挥各自的价值。

（二）提倡高等教育立法，以法促教

当前，政府与高等教育互相依存，政府与大学各自的权责范围是什么，什么是政府应该承担的责任，什么是大学应有的权力，这是一个纠缠不清的问题，但也是最核心的问题。综合起来看，大学的自我管理要求大学本身应具有一定的自主权，主要包括大学能够决定其学科、专业设置、人事聘任与任免、课程建设与发展、学位资格的认可与授予、招生培养与国际合作、经费获得与支配等方面的权力。正因为如此，必须重视高等教育立法，通过完善法律规范，针对核心的办学自主权明确权利归属，从而达到宏观调控的目的，而不是通过行政命令计划式强行管理。政府立法，可以把政府的理念渗透到大学运行过程中，从而影响大学的发展方向，而大学又以遵行法律，遵守法规为前提获得政府的财政拨款和各项支持。从宏观层面看，高等教育立法既保证了政府的适度干预，又可以带来大学相对充分的自我管理，使大学自主行使相关立法所明确赋予的各项权力。

（三）重视市场因素，强化物质保障

大学必须重视市场的力量，通过市场获取更多的教育资源，减少对政府的依赖，这是大学提升办学能力的物质前提。教育是需要投资的，没有足够的资金支持，教育就难以发展。政府给大学“松绑”之后，希望通过市场机制来满足大学所需要的资源，代替原有的行政干预，鼓励大学面对竞争时能够更积极、更主动。大学治理语境下的市场化主要指运用市场化的理念、原则和做法，来管理高等教育，使其更加符合市场的需要。大学治理市场导向的一个重要体现就是将各种市场手段用于高等教育管理，如行政合同、政府采购等，通过市场竞争机制提升高等教育服务水平和质量，优化高等教育资源的配置，提升公众对高等教育产品的满意度。

（四）加强外部监督评估机制建设

外部评估监督机制是促进大学治理不断改善的制度保证。我国目前外部评估监督体制建设还比较薄弱，话语权较小，提供评估监督的能力还比较弱。未来首先应当大力推动社会中介评估机构的发展，使其成为政府评估的补充。[3]除了一些政府必须直接出面进行的大学整体教育质量的评价活动外，大多数经常性的教育评估活动可以委托社会中介组织进行。其次，评估的结果必须能被市场利用，并能转化为资源。大学主动参与评估的愿望是建立在获取发展机遇的预期下的。只有大学本身发现如果能通过某种评估资格，将为其发展提供一定的资源时，大学才有积极性参与到相关评估中来。最后，建立多样化的高等教育评估标准。发展模式不同的高等教育可以有各自不同的培养目标，也可以有多样化的教育质量标准。每一类学校都可以根据自己的特色，有所发展，办出特色，成为好大学。

（五）淡化行政色彩，回归大学本色

大学不是企业，更不是政府机关的分支，而是一个公共组织，它本身的公共性决定了大学内部应该提倡多元协同管理。首先，提倡“教授治学”，减少行政名义或行政指令干预学术决策或改变学术决策的力量，真正让教师们成为管理的主体，调动他们的积极性、主动性和创造性，保证学术决策的科学性，推动大学学术水平不断提高。其次，构建多元参与机制，充分发挥教代会、工代会的作用。既然治理主体是多元的，那么就需要建立一套相应的制度，让过去只有行政人员操心的单中心管理转变为多中心治理，教师、行政人员、学生、其他利益相关者等都可以参与其中，就关系大学发展的重大方针政策建言献策。再次，加强信息公开。大学将有关学校管理方面的信息和行为予以公开，是改善管理的好方法。通过不同的渠道主动、及时、充分地将教职工关心的信息送到他们手里，避免黑箱操作，增加信息透明度，这能够有效地避免寻租行为所产生的腐败。最后，建立行为责任机制。建章立制，使各个参与学校管理的主体都有向特定主体解释说明其行为，并接受后者的质询的义务，对后者的要求必须作出回应。[4]

四、结语

作为高等教育后现代国家，我国一方面要学习、借鉴国外的先进经验，另一方面，更重要的是结合本国的政治、经济、文化传统和大学自身的情况，在改革与发展中追求完善，从“全球化的视野，本土化的行动”出发，探索有中国特色的大学治理结构。