生态修复法律责任实现主体研究

冯一帆

(江西理工大学 文法学院， 江西 赣州 341000)

生态修复有利于环境的保护，是实现中国梦的重要举措，而完善的法律法规则是生态修复顺利实施的重要保障。2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅在《生态环境损害赔偿制度改革方案》中提出，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快生态文明建设，到2020年初步建立责任明确、修复有效的生态环境损害赔偿制度[1]。最高人民法院副院长江必新表示，要在环境司法案件的审判中贯彻修复性司法的理念。由此可见，我国近年来生态修复法治化的地位越来越高。

但是，生态修复并不是单纯的土地问题，仅仅对土地进行复垦是无法实现生态修复目标的，它需要对受到损害的整个生态系统进行修复。因此，生态修复是个大工程，需要巨额资金支持。虽然我国新颁布实施的《环境保护法》对生态修复作了详细的规定，但是与其配套的制度以及地方条例都很不健全。目前，对自然环境有不良影响的许多生态环境问题迫切需要解决。在生态问题主体责任界定方面，我国新的《环境保护法》只是作了指导性规定，但在具体的运用过程中，还需要相应的配套制度。在复杂的生态修复法律体系中，确认主体责任是生态修复的第一步，也是最重要的一环。解决生态修复法律责任主体问题具有重大的现实意义。

一、 生态修复法律责任主体的范围以及具体责任

我国的生态修复法律体系化建设尚处于起步阶段，生态修复条款大多分布在各种类型的法律之中，并未系统化。同时，相关规定过于笼统，其作用主要是辅助其他类别法律的实施，并不是专门针对生态修复的。非体系化、非系统化的生态修复相关法律规定和所要实现的目标不尽相同，会严重影响生态修复法律法规的实施效果。因此，为有效实施生态修复法律法规，可结合长期的经济建设实践，对我国现存的法律制度问题进行分析，以界定生态修复法律责任主体的范围，并明确生态修复法律的具体责任。

(一) 主体范围

1. 政府及其组成部门

国务院2011年通过的《土地复垦条例》第二十三条规定，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地(即历史遗留损毁土地)，以及自然灾害损毁土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。这一规定主要是为了解决历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦责任主体缺失的问题。我国新的《环境保护法》 加强了政府对环境保护的责任，生态修复作为环境保护的方式之一，政府需要履行生态修复的责任[2]。

生态作为一个整体化系统，不仅包括自然部分，也涵盖了人类社会。生态修复应包括自然修复和社会修复，而在处理环境问题的过程中，只有环境的治理与社会的发展相结合才能适应社会的发展，满足大众的需要。生态修复不仅包括对环境要素的治理，还包括对相关社会发展问题的治理。从自然修复角度而言，政府通常承担着兜底性责任。环境修复的复杂性和长期性决定了个体无法彻底解决环境问题，因此政府必须做好相关的善后工作。从社会修复角度上讲，生态系统破坏问题通常会伴随一系列的经济政治问题，这类问题单纯依靠市场是无法解决的，必须引进以政府为代表的公权力。政府社会修复的主要职责包括投入生态修复资金，帮助经济落后且生态脆弱地区发展新兴的生态修复产业。

在社会实践中，政府通常把自然修复和社会修复结合起来，承担综合的生态修复责任。若某级政府在生态修复的法律义务方面不作为，则应承担相应的法律责任。环境保护督察是党中央、国务院关于推进生态文明建设和环境保护工作的一项重大制度安排，通过督察，重点了解各省级党委和政府贯彻落实国家环境保护决策部署、解决突出环境问题、落实环境保护主体责任情况，推动被督察地区生态文明建设和环境保护，促进绿色发展。2016年11月中央环境保护督查组对北京等7个省市开展环境保护督查时，不仅移交了91个对生态环境损害而未进行有效修复的责任追究问题，同时还追究了领导责任、监督责任以及管理责任[3]。由此可见，当政府作为生态修复的责任履行主体时，各级政府官员不仅要承担推动相关公共政策落实的政治责任，还要承担相应的法律责任。政府的生态修复责任在很大程度上是生态修复政治责任的法律化。实践中必须加强对各具体责任人的问责。应当厘清责任，不断强化政府修复生态的责任。

2. 以企业为代表的污染行为人

我国新的《环境保护法》第六条规定，企事业单位和其他生产经营者对环境造成的损害依法担责。《土地复垦条例》第三条规定了“谁损害，谁复垦”的原则，因此相关的生产单位应负责承担复垦的法律责任[4]。我国新修订的《民事诉讼法》增设了公益诉讼制度，当污染行为人怠于行使修复责任时，相关组织可以通过起诉方式对行为人予以追究。这就从司法上明确了污染行为人的修复责任。部分法律法规对企业等污染行为人生态修复责任的相关规定，可以破解当前一律由政府担责的“公地悲剧”难题，实现污染行为人“损害担责”。基于环境法的公平正义追求，结合我国的民法原则，生态修复应当遵守无过错原则，即只要在客观上造成了污染，无论主观上是否有过错，都应当承担修复的责任。因此，污染行为人应是承担生态修复中环境修复的第一责任人。

污染行为人承担修复责任的方式通常包括两种：第一种是直接针对受损环境修复，如清除污染物、补种植物等；第二种是缴纳修复费用替代修复。例如，在昆明市环保局作为原告起诉“昆明三农公司”与“昆明羊甫公司”环境公益民事侵权纠纷一案中，昆明中院判决被告向相关部门缴纳修复基金，相关部门把基金用于生态修复，替代污染行为人履行修复责任[5]。

3. 以受益者为代表的更广泛的责任主体

2018年5月7日，我国生态环境部通过了《环境污染强制责任保险管理方法》，并强调引进市场化专业力量进行生态修复。生态修复是一个不容小觑的复杂工程，其实施过程需要投入大量的资金。在“泰州污染案”中，天价的修复费用超出了污染行为人的承受能力范围，若一味地让政府承担生态修复费用，最终必将落到普通纳税人身上，显然是违反公平原则的。对此，若能利用私人资源和当地资源，寻找就近投资生态修复产业的合适投资人，则一方面可降低生态修复的成本，减轻政府生态修复的资金压力，另一方面在修复生态环境的同时，可增加社会就业岗位，实现自然修复和社会修复的统一，促进生态保护和经济可持续发展。这里，社会修复不仅指政府对生态系统破坏带来的经济政治的修复，还可以理解为全社会共同参与的修复方式。此外，根据“公众参与”的法律原则，全体社会成员都负有生态修复的法律义务。

(二) 生态修复的具体法律责任

要实现生态修复的法律责任，除了确定生态修复法律责任主体的范围，还需根据环境正义原则对不同主体承担的具体责任进行进一步界定。正义是法律追求的重要价值之一，在环境法领域，正义主要体现在环境负担的分配正义和对环境资源的公平分配上。生态修复法律责任不仅要明确，而且应当细化。

根据环境污染无过错原则，只要行为人对环境造成破坏或者污染，无论其主观目的如何，行为人都应该对环境进行相应的修复，或者承担修复过程的全部费用。对于企业行为造成的环境污染，根据《民法通则》第四十四条规定：“企业法人分立、合并，它的权利和义务由变更后的法人享有和承担。”[6]在我国，一些国有企业在生产经营过程中对环境造成了污染，但是在经济改革后由于种种原因，企业已不复存在，因此很难确认相应的生态修复的责任主体。在这种情况下，国家应当承担环境修复的责任。这是因为，国家作为国有企业的“股东”,有权监督企业的运行，对企业造成的不良后果也应当承担相应的责任；另外，我国自然资源的所有权归国家所有，国家作为资源的所有者和监管者，有责任对生态环境进行监管和维护。综上所述，对国有企业造成的环境污染，国家应当主动承担其相应的责任，对环境进行修复和管理。

二、 生态修复主体责任实现的具体问题

环境保护法律的制定是一个复杂的过程，不仅要考虑法律的及时性和实效性，还要兼顾协调效率公平问题，即社会利益和个体利益之间的关系。市场经济强调的是效率，在大环境下，市场中各个主体都会追求自身利益最大化，然而在这一过程中，有可能对其他个体或者整个社会带来负的外部效应，比如环境污染问题。这就需要通过法律手段(如环保法规)来平衡行为主体与其他受影响个体之间的关系，惩罚造成负外部效应的个体，补偿受到负外部效应影响的个体。但是准确拿捏这两者之间的关系是很难的，再加上环境污染问题本身就很复杂，有时候很难清楚地界定主体责任。因此，在对生态修复责任主体的确认过程中会出现这样那样的问题。

(一) 立法不完善

全国生态环境保护大会强调了政府的生态修复主体地位，国务院相关条例(如《土地复垦条例》)中也规定了部分修复主体，但条例的效力与作用有限，只能起指导作用。由于立法上的责任规定的疏漏，修复责任在具体承担和落实过程中常出现相互推诿的现象。各主体的修复责任界限不明确，在司法实践中常常笼统地判决修复主体参与生态修复或者简单地缴纳修复费用。环境法所提倡的“共同但有区别的责任原则”难以贯彻。“共同”指全体社会成员，都有履行生态修复的法律义务，因为生态修复实现对人类生存权和发展权的保护，可以使全体社会成员获益[7]。生态修复往往是一项庞大而又长期的过程，无论是损害方还是受益者单方都难以凭借孤立的力量来实现，而需要全社会的共同参与。但是，从权利义务分配正义角度来看，造成生态系统受损的资源开发者、资源利用者以及与之相关企业的利益链主体享受的权利更多，各级政府乃至全社会都承担同等的修复义务显然是不公平的，针对不同主体实行有区别的责任原则在司法实务中并未有效落实。环境法中“区别”主要是针对不同主体获益的多少，以人们享有的财富和福利作为区分标准，有区别地对广泛的承担主体将直接修复义务或间接义务再分配。资源获益多的主体以及依靠资源实现经济发达的地区不仅要承担更多的生态修复义务，还应适当补偿欠发达地区的发展权益。这些解决生态修复问题的制度性规定的落实都需要上升到法律层面，才能为司法审判实践提供明确而审慎的标准。

(二) 公益诉讼制度不完善

尽管公益诉讼制度的确立使得对污染行为人不履行修复责任的追究已成为现实，然而，公益诉讼制度本身还存在诸多问题，遏制了修复责任的履行。同时，公益诉讼常常局限于民事公益诉讼，而忽略刑事公益诉讼和行政公益诉讼，如此一来，当政府和个人不履行生态修复责任时，很难通过司法路径解决生态修复问题。尤其针对政府不作为的现象，无论是立法还是司法至今都尚不完善，司法权和行政权混乱，将严重破坏环境行政执法的公信力。

(三) 善后工作不到位

在正常的司法实践中，为了保障权益，方便管理，通常会将环境的各要素分离开来。这就导致实践中多是对环境要素的单一修复与防治，各主体在履行修复义务的时候多是割裂的、孤立的，且常常以环境要素作为判断标准，一旦看到简单的眼前成果便停止修复，从而忽略对生态整体功能的修复。正如某法官所言：水质经4个月的修复恢复了原状，但水质的恢复不等于渔业资源的恢复，也不等于水产业生产秩序的恢复[8]。

此外，缴纳生态修复费用这种替代修复方式经常被误认为民法领域损害赔偿的民事责任方式。但事实上，损害赔偿旨在弥补受害人(即私法主体)的利益，而修复费用必须专款用于生态修复，保护的是社会整体公益，显然这二者存在区别。更何况，导致判决被告缴纳的修复费用经常被挪作他用，后期真正用于生态修复的金额很少。现有法律并未明确规定相应的监督主体和验收主体，导致生态修复的效果随意化，修复的要求难以达到。

三、 对落实完善生态修复主体责任的建议

(1) 生态环境损害修复是一个复杂而漫长的过程，在修复过程中需要从生态环境的特征出发，考虑其整体性及关联性。首先，政府、企业以及受益方等主体履行自然修复法律责任的时候，应将单一被污染环境的修复与生态系统的整体性维护协调起来，实现从单一要素防治责任向生态系统整体化修复责任转变。其次，要从立法上对生态修复责任予以明确和细化。例如，针对中央环境督查组反映大部分政府官员不作为、相互推诿的不负责现象，应建立官员生态考评机制和引咎辞职机制；对各级政府建立生态退化问责机制，敦促地方政府对生态脆弱区加大修复力度。在社会修复法律责任的落实方面，则应当首先构建社会修复实体法律制度，例如建立区域间的生态补偿机制，对于实施生态修复的地区，从其社会经济发展转型的物质基础方面给以扶持；对于生态移民地区生存权和发展权受损的当地居民，由政府实施补偿责任[9]。政府作为生态修复的兜底责任人，不仅是环境修复的责任主体，还应担当促进社会经济可持续发展并维持生态系统总体平衡的责任。针对污染行为人、受益方、社会公众等主体，根据公平、正义的价值位阶，在法律上确立“共同但有区别”的责任原则。

(2) 在完善我国环境公益诉讼制度的过程中，环境公益诉讼与生态修复落实并重，二者应同时进行。对于拒不履行生态修复的污染行为人，可以借鉴昆明中院向社会发布《2013年度昆明环境司法保护情况报告》绿皮书中关于环境审判的创新做法，建立环境公益诉讼禁止令制度，以避免诉讼期间侵权行为对环境的继续损害。在司法上，需要不断完善环境公益诉讼判决，如果法院判决被告(污染行为人)承担一定的生态修复费用，那么这些费用只能用于生态修复。只有当污染行为人缴纳的费用真正用于生态修复时，才能视为污染行为人在履行生态修复的责任。为了改变现实中此类费用经常被挪作他用的现状，必须完善公益诉讼后的执行工作，创新诉讼机制，尽快构建有利于生态修复的环境民事公益诉讼新制度，确定公益诉讼人即原告的主体资格，设立并壮大公益诉讼救济基金。针对民事环境的公益诉讼，诉讼费用由公益诉讼救济基金提供。

(3) 建立环境行政公益诉讼制度，以督促并保障各级政府履行生态修复的法律责任。对于具体责任的考量问题，从自然环境修复角度来看，要有明确的环境质量标准和污染控制目标；从社会修复角度来看，主要依据是经济化指标和群众幸福感指标[10]。涉及这些指标的生态修复制度的建立离不开相关责任主体的落实，因而构建包括生态修复责任的履行主体、验收主体、监督主体在内的主体框架，是建立生态修复制度的第一步，也是修复责任得以妥当履行的重要保证。

四、 结语

我国目前确认责任主体的相关法律法规还存在诸多问题，尤其是生态修复法律的零散化、碎片化，限制了责任主体的责任履行。这既有环保意识缺乏因素的影响，更多的是相关法律制度配套不健全，法律组织机构框架不完善、责任承担不当等原因所致。因此，我国仍亟需提高社会环保意识，完善法律法规制度，明确各级政府、各类企业、相关个人的生态修复责任，细化实施条例，以保证法律法规最终落到实处，让生态更文明，让社会更和谐，让中国绿色梦早日实现。

(责任编辑：王长通)