基于公共危机视角的政府公共关系沟通综述

俞 丰

（南京工业大学，江苏 南京 211816）

当前中国正处于重大的转折变革时期，社会的发展转型既促进了国家政治经济繁荣，也在全社会范围内集聚了大量的社会矛盾。中国公共危机事件的频发对国家和社会造成了巨大损失，急需有效的手段进行遏制。而政府公共关系沟通具有加速信息传递、增进官民理解等功能，对于公共危机的化解具有重要意义。

一、公共危机研究综述

（一）公共危机的性质研究

1、不确定因素说

美国学者罗森塔尔认为，公共危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。①我国学者王晓成（2003）认为，公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。②

2、威胁公共利益说

学者张成福（2003）从公共管理的角度提出：“公共危机是一种产生了影响社会正常运作的，对公众的生命、财产以及环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，需要政府和社会采取特殊的措施加以应对的紧急事件或紧急状态。”③

（二）公共危机中政府信息公开研究

政府信息公开研究是公共危机管理研究中的重要内容。学者重点分析了公共危机政府信息公开的理论基础。他们认为政府信息公开基于四个理论：公民知情权、危机沟通理论、公共治理理论和公共服务理论。知情权是社会公共危机中的政府信息公开的理论基础，公民和政府分别有了解公共危机信息和信息公开的权利和义务。危机沟通理论要求政府和公民在公共危机应对时进行信息交流和沟通以达到控制危机事态的目的。公共治理理论提倡的是对公共危机的多中心治理。而公共服务理论则是建设服务型政府的基本要求。众多学者均认为我国基层政府在公共危机管理中普遍存在着信息公开力度不够的问题。为此政府应该加大财政投入，建立官方信息发布平台，一旦发生社会公共危机，基层政府可以通过官方信息发布平台第一时间作出说明和指导。

（三）政府公共危机管理体系研究

公共危机管理机制的研究是我国公共危机管理研究的重点。学者张成福（2003）认为应当建立一个全面整合的政府危机管理体系。该危机管理体系是指：“通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府危机管理的能力，以有效的预防、回应、化解和消弭各种危机。”④此体系要求政治领导与政治支持；是全危机的、全过程的、全面风险的、整合的、建立在充分资源支持基础上的、以绩效为基础的危机管理。要建立全面整合的危机管理体系，就需要政府将危机管理纳入可持续发展战略之中，建立完善政府公共危机管理的组织机构，制定相关的法律法规，为政府的危机管理提供充足的财政支持，建立政府公共危机管理的信息决策系统和沟通机制，加强对全社会的公共危机教育，最后促进公共危机管理的多边合作和国际合作。

（四）公共危机预防机制研究

对于公共危机的有效管理，学者们认为要将重心转移到公共危机的预防工作上来。学者薛泉（2013）认为，要从制度上提高政府公共危机管理的能力。首先就要将公共危机管理的中心前移，即“将公共危机管理的重心前移即重点加强危机的预防与准备阶段的工作，把工作的重点放在备灾与减灾上，从源头防范致灾因子，以实现事半功倍的效果”。⑤同时建立公共危机的全程问责机制，对危机管理的每个环节进行问责，防止人为的因素而导致的风险。学者金进喜（2007）认为，政府要优化常态管理机制，通过建立公共危机信息检测评估预警机制、危机总结反馈机制，加强危机预防管理的制度化法制化建设，从根本上预防和减少公共危机的发生。

二、公共关系沟通研究综述

（一）公共关系的性质研究

1、舆论引导说

沃尔特·利普曼认为由于公众和媒体存在着一定的局限性，所以政府可以以通过公共关系进行宣传和说服，从而和公众达成共识。“公共关系之父”爱德华·伯内斯同样认为由于公众心理存在着不理性和危险性，因此需要公共关系对其进行引导和控制。

2、管理职能说

美国学者莱克斯·哈罗认为“公共关系帮助一个组织建立并保持与公众之间的交流，理解，认同与合作；它参与处理各种问题与事件；它帮助管理部门了解民意，并对之做出反映。”⑥美国学者卡特里普和森特也认为，公共关系是一种管理职能，建立在组织与公众之间的互惠互利关系上，同时公众对于组织的成功与否起到决定性作用。

（二）公共关系沟通与社会矛盾化解研究

学者们认为，开展政府公共关系活动,通过与社会公众进行交流、沟通,有助于协调社会关系，促进社会矛盾化解。学者王晓成（2003)认为，“营造和谐的氛围,消除社会公众与政府之间的隔阂,树立亲民、为民的政府形象。”⑦学者孙进（2012）认为，有效预防社会公共危机，就是要化解社会矛盾，本质上就是“协调社会关系、整合社会利益，保障社会运行机制的顺畅有序。”⑧因此，政府通过公共关系沟通，能够了解公众的利益诉求和心理，进行公众心理的指引和疏导，整合各方利益关系，化解社会的矛盾和冲突，从而维护社会安定，实现社会的和谐发展，为公共危机的预防创造条件。

（三）公共关系沟通制度研究

1、专门公共关系部门的建设

学者高猛（2006）认为，成熟的公众服务型政府需要有专门的公共关系部门，负责统筹、实施整个政府的公关工作。设立专门的公共关系机构之后，各政府部门的相关科室可以精简，避免了部门职能重叠、责任不清的情况。同时通过建立新闻发言人制度，用一个声音说话，及时准确发布信息，加强与公众的沟通。也有学者认为应将新闻发言人制度和其他信息发布渠道整合，使其成为政府和公众加强交流沟通的平台。公共关系部门的建设可以利用现代互联网通信技术提高效率和组织化程度，做到精干、统一、效能。

2、网络等新兴媒体的利用

在如今的新媒体、大数据时代，也有众多的学者提出将网络等新兴媒体运用到政府的公共关系沟通活动中去。学者胡百精（2013）提出：“互联网呈现和承纳了现代社会最重要、最显著的那些二元悖论……它在对话中生长。”⑨网络作为一把双刃剑，只要运用得当就能有助于政府公共关系沟通。学者高猛（2006）提出政府应建立相关的危机信息网站，平时向民众传播各种危机应对知识，同时承担公共危机爆发时的信息发布任务，充分利用网络信息传播速度快的优势，使得公众能够及时了解危机信息。学者张宁（2012）深入研究了三位官员的政务微博，认为政务微博的开通增加了政府与公众的沟通渠道，让公众和官员进行直接沟通，“官员能尽早了解社会舆论的关注点和社会矛盾及问题所在，起到危机预警的作用。”⑩

（四）政府公共关系沟通水平提升研究

1、沟通障碍分析

许多学者将目光聚焦于政府公共关系沟通的水平提升研究上。学者曾正勇（2007）提出了政府公共关系沟通中的诸多障碍。他认为有主观方面的沟通障碍，如民众的知识水平和利益诉求不同，导致对公共政策的理解不一。同时有客观方面的障碍，如距离过远导致偏远地区的民众难以接触到相关公共关系部门，相关公共关系部门又因为层级繁多、机构臃肿等问题信息传递不畅和各种外界因素所造成的障碍。最后是沟通方式上的障碍，曾正勇认为政府在与民众进行沟通时，往往存在语言沟通障碍、沟通渠道选择不当等障碍。同时有学者认为，当前公众以不同的利益诉求组成不同的利益集团，有着利益诉求的差别性。当前的政府缺乏对自身形象和对民众满意度的重视，缺乏对于公众和合理引导和发动，对公关活动抱有排斥和畏惧心理。

2、政府公共关系能力提升

鉴于以上的种种障碍，学者们对于政府公共关系沟通的优化提出了自己的见解。主要侧重于对公共部门工作人员的提升和培养。有学者认为，各级部门领导和相关工作人员是政府公关的关键因素，必须消除“官本位”的思想，树立全心全意为人民服务的理念，明确自身服务者的定位，力求公众的满意。同时要改变政府公关人员的年龄结构、知识结构和性别结构。对相关工作人员进行教育培训，可将政府公共关系人员派往当地的高校来进行公共关系和公共危机管理的学习，提高人员素质，并在实践活动中不断锻炼公共关系人员的能力。

三、未来展望

对于公共危机视角下的政府公共关系沟通，也有学者提出了一个新的研究方向—即运用大数据进行公共关系事件分析以及公共事件预防。

学者康红霄和王爱冬（2015）指出，“大数据技术可以对毫无关联的数据源进行不同数据的比较和模式匹配，这使得大数据分析能以新的视角挖掘公共数据，并带来传统数据不能分析的数据洞察和预测力。”⑪基于此理论，此二人构建了一个基于大数据技术的公共危机预测模型架构，同时指出了利用大数据进行公共危机预测应注意的问题。首先，在大数据背景下，海量数据为政府大规模存取数据提供了可能，但也要通过立法来保护公众的隐私；其次，要建立相关的信息安全保护机制，防止信息泄密；最后，要组建专门的机构、培养专门的人才来进行大数据的管理和分析。

注 释：

①张丛.公共危机视角下的政府公共关系研究[J].法制与社会,2011,(36):157.

②王晓成.论公共危机中的政府公共关系[J].上海师范大学学报(哲学社会科学版),2003,(06):23-27.

③④张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理,2003,(07):6-11.

⑤薛泉.对公共危机管理若干重要问题的思考[J].理论导刊,2013,(04):28-32.

⑥⑦王晓成.论公共危机中的政府公共关系[J].上海师范大学学报(哲学社会科学版),2003,(06):23-27.

⑧孙进.行政改革视角下的政府公共关系创新研究[J].渤海大学学报(哲学社会科学版),2012,(05):52-55.

⑨胡百精.风险社会、对话主义与重建现代性:“非典”以来中国公共关系发展的语境与路径[J].国际新闻界,2013,35(05):6-15.

⑩张宁.官员个人微博：一种政府公共关系角度的考察——以三个政府官员个人微博为中心[J].现代传播(中国传媒大学学报),2012,(07):100-104.

⑪康红霄,王爱冬.基于大数据技术的公共危机预测研究[J].科技管理研究,2015,(06):175-178.

[1]何子英,陈丽君,黎灿辉.突发公共事件背景下的有效政府沟通与政府公信力——一个新的分析框架[J].浙江社会科学,2014,(04):40-46+156.

[2]薛泉.对公共危机管理若干重要问题的思考[J].理论导刊,2013,(04):28-32.

[3]汪锦军.危机过程、制度结构与危机预防——一个群体性事件发生和预防机制的分析框架 [J].北京行政学院学报,2010,(04):34-39.

[4]王茂涛.近年来国内公共危机管理研究综述[J].政治学研究,2005,(04):115-121.

[5]杨安华.近年来我国公共危机管理研究综述[J].江海学刊,2005,(01):75-82+239.