农用地“三权”体系及价值内涵研究

文/恽建平、赵楠 江苏金宁达房地产评估规划测绘咨询有限公司 江苏南京 210000

1、“三权分置”的历史演进

中央人民政府在1950年6月30日颁布了《中华人民共和国土地改革法》，标志着我国封建土地所有制开始瓦解，农民开始享有土地产权，即农民土地所有制。到了1953年，我国土地制度再次变革，开始施行“人民公社”体制，土地逐渐开始归集体所有和使用，即集体土地所有制。但当时还未出现“土地承包经营权”一词，更没有所有权与承包经营权分离的概念。

到1978年十一届三中全会后，我国农村开始广泛施行家庭联产承包责任制，将土地所有权与土地承包经营权分离，集体享有土地所有权，农户享有土地承包经营权，即“两权分离”，此为当时农村土地制度改革的最大亮点。在“两权分离”制度下，农户通过与集体签订土地承包合同，便拥有了对特定地块的使用权、收益权与经营自主权，这种方式符合当时社会经济发展的规律，也因此获取了较高的生产经营收益。

在实行“两权分离”制度的初期，受计划经济体制的影响，农村集体土地所有权的权利依旧很大，尽管将土地承包经营权流转给了农户，但是集体土地所有权人依然可以在一定程度上通过行使自身的权利限制土地承包经营权人的自由。因此，从1984年起，随着中央的一系列政策出台，土地承包经营权的权能开始逐渐扩大，而集体土地所有权的权能开始减弱，这就逐步给予了农户更多的权利，在一定程度上保障了农户的生产收益不受到侵害。从农用地的处分权出发，虽然《中华人民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”）在第125条中明确规定土地承包经营权人只依法享有占有、使用和收益的权利，但是实际上，承包户已经获得了包括不同流转方式在内的部分处分权[1]。

近年来，随着城乡二元格局的逐渐瓦解，越来越多的农民选择进城工作，导致了人地分离的现象日益普遍。经营农用地不再是农民唯一的收入来源，部分进城务工的农民选择将其承包的农用地，以不改变用途为前提，暂时流转给他人经营，因此农用地承包权和经营权实际上已经发生了分置。在此背景下，为了农村经济的可持续发展，推进城镇一体化建设，十八届三中全会审议通过了《2013决定》，标志着新一轮农村土地制度改革的开端。《2013决定》提出“给予承包户占有、使用、收益、流转和承包经营权抵押、担保等权能，同意农户通过土地承包经营权入股的方式，促进农业产业化经营的发展”，首次从政策上批准土地承包经营权可进行抵押。

直到2014年中央“一号文件”的印发，才正式在文件上呈现出有关“三权分置”的内容。文件中提到“以落实农用地所有权为前提，稳固农地承包权，放活农地经营权，并准允土地经营权可向金融机构申请抵押融资”，标志着农村土地制度改革的基本框架已经形成。紧接着，在印发的2015年中央“一号文件”中要求“加紧完善与农村土地承包有关的法律，以确保当前土地承包关系长久不变为前提，明晰土地所有权、承包权及经营权间的关系”，正式寻求“三权分置”在法律上的回应[2]。

为进一步完善我国农村土地产权制度，推动“新四化”同步发展，2016年10月30日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》中进一步完善了“三权分置”的实施办法，提出需持续探究并完善农村土地集体所有制的有效实现形式，坚持农村土地集体所有权，稳固农地承包权，放活农地经营权，并且要充分发挥农村土地“三权”的各自功能及整体效用，以形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

2、农用地“三权”体系

2.1 明晰“三权”权利主体

2.1.1 农用地所有权主体

在我国现阶段施行的法律中，涉及到农村土地相关的法律有《民法通则》和《承包法》等，但是这几部法律在农用地所有权主体的称谓上均有所不同，显然在农用地所有权主体问题上还未达成统一。直到2007年出台的《物权法》中才对农用地所有权主体进行了明确规定：“农民集体所有的不动产和动产，均归本集体成员集体所有”。其中，使用“本集体成员”作为农用地所有权的主体，较“农民集体”等抽象的称谓而言更加明确，不仅凸显了成员的主体性，同时也保障了农民的权益不受到侵害。由此可见，“本集体成员”这一称谓是立法人员深谋远虑的结果[3]。

2.1.2 农用地承包权主体

笔者认为农用地承包权的主体与所有权实质主体一致，即“本集体成员”。集体成员可凭借其身份，通过与集体经济组织签署土地承包合同的方式，获取土地承包经营权。[4]由此可知集体成员的“身份”是关系到每个农户自身利益的，然而目前还没有相关法律对成员身份确定问题进行明确规定，导致了生活实践中经常出现村干部权利较大、司法审查偏差等坏象。

2.1.3 农用地经营权主体

“三权分置”的提出，主要目的就在于放活农地经营权，即促进农用地经营权流转，发展农业适度规模经营。十八届三中全会审议通过的《2013决定》提出要“在公开市场上激励承包经营权向农业企业、农民合作社、家庭农场以及专业大户流转，以促进多种形式规模经营的发展”。即明确放开了对农用地经营权人的限制，允许农用地经营权主体是多元化的，可以是本集体成员，也可以是非本集体成员[3]。

2.2 法定“三权”权利内容

2.2.1 农用地所有权内容

占有、使用、处分和收益是农用地所有权的基本权能，只有具备这四项基本权能，才能让所有权发挥完整的财产功能。当农用地所有权、承包权与经营权三权分置时，农用地所有权已经开始不再完整。土地权利是根据我国当前实际发展情况配置的，既要发挥其自然功能，也要发挥社会功能。因此，“三权分置”的提出是符合权利配置要求的，既预防了农用地私有化的发生，也削弱了农用地所有权的绝对支配权利。从当前实际出发，农用地所有权需配置三项主要权能：终端占有权能、发包处分权能和土地用途监督权能[4]。

（1）终端占有权能。终端占有权能是指农用地所有权人对农地的实际管控能力。保留农村集体的终端占有权能，主要在以下情况中发挥作用：一方面，在承包期内，如果承包方转为城市户口，并迁入城市，需将其承包的农用地交还给发包方。若出现不交还的情况，发包方有权收回农用地；另一方面，在承包期满后，农用地所有权人有权收回土地，并重新发包。此外，该项权能也可为将来处理新三农问题预留弹性空间。因此，从法治角度出发，这类情况的发生都需要终端占有权能，即绝对占有权来发挥作用。

（2）发包处分权能。发包处分权能是指农用地所有权人拥有对农用地发包的处分权，由本集体成员一同行使。发包处分权能只是农用地所有权中处分权的一部分，并不包含出租、转包、抵押、担保等处分行为。通过本集体成员对土地的平均分配，农户取得了具有用益物权性质，且长久不变的土地承包经营权，真正意义上成为了农用地权利主体及农用地流转决策主体。因此，农用地所有权人并不是农业生产活动的主要参与者。所以，为了预防农用地所有权人损害经营权人的生产性使用权能与经营活动自主权能，不适合给予所有权人过多的处分权。

（3）土地用途监督权能。土地用途监督权能是指农用地所有权人有权、有义务对土地利用现状进行监督。作为一个人口大国，从公共利益出发，耕地数量、质量和粮食安全问题关系到每一个人，因此必须严格监督农用地利用方式，严禁承包方搞非农化建设，并在相关政策和法律中予以体现。《承包法》中第十三条明确规定，农用地发包方有义务监督承包方是否践诺合同约定的用途利用土地，是否合理利用土地，是否尽到保护土地的义务。因此，无论从制度安排出发，还是从实际出发，配置农用地所有权土地用途监督权能是最合适的[1]。

2.2.2 农用地承包权内容

农用地承包权的主体是本集体成员，其具有明显的身份权特征。本集体成员可凭借其身份，通过与发包方签订合同获得土地承包经营权。当农用地所有权与土地承包经营权分离时，土地承包经营权已获取了部分所有权权能。在“三权分置”政策提出后，此前拥有土地承包经营权的农民有权决定是否将土地承包经营权进行分离，农用地承包权人可以继续占用、经营承包地，可以将农用地经营权流转给他人，仅保有自身承包权的身份，也可以申请与发包方解除承包关系。就目前而言，农用地承包权需配置三项主要权能：虚位占有权能、流转处分权能和财产收益权能[4]。

（1）虚位占有权能。虚位占有权能是指农用地承包权人并不是真正意义上的占有土地。当承包权人将农用地流转给经营权人时，承包权人已经脱离了对农用地的实际控制，开始由经营权人对农用地进行经营和管理，这种权利的弱化称为“虚位”。但这并不代表承包权人永久的失去了对农用地的占有权，从法律角度出发，当农用地流转合同期满后，承包权人有权收回该农地，承包权人对农用地的占有仅存在于承包后的非流转期间。从另一个角度出发，农用地承包权人是通过“占有”农用地获得收益，取得财产性收益才是承包权人的最终目的，而非“占有”，所以笔者称其为“虚位”。因此，为了保护农用地承包权人的合法权益及基本生活所需不受到侵害，避免农用地出现无人监管的现象，配置农用地承包权虚位占有权能是必不可少的。

（2）流转处分权能。流转处分权能是指承包权人承包农用地后，有权对其承包地进行流转处分。该类处分权是权利主体对“权利”本身的处分，即对某项权利进行保留或转移处分，而不是对权利的具体对象进行处分。在承包农用地后的非流转期间，承包权人对农用地的处分并非体现在“经营”上，而是主要体现在“流转”上：一方面，如果承包权人没有对农用地进行流转处分，那么其本身也是农用地经营权人，有权对承包地进行合法经营管理，并获取收益；另一方面，如果承包权人对农用地进行流转处分，那么以不违反相关规定为前提，承包权人有权自行决定农用地流转形式、使用范围、流转期限和流转价格等。

（3）财产收益权能。财产收益权能是指农用地承包权人对其承包地享有收益的权利。承包权人通过流转农用地经营权获得的流转收益，是农用地承包权人的主要财产收益。自2006年我国取消农业税后，本集体成员无需向所有权人支付任何费用，即可承包农用地。此措施降低了农民的税收负担，保障了农民的根本利益。配置财产收益权能的目的也是如此。配置农用地承包权的初衷就在于保障农民的基本生活所需，因此财产收益权能是农用地承包权的重要权能。配置虚位占有权能可确保承包权人对农用地承包的权利不受到侵害，配置流转处分权能是承包权人获得财产收益的前提，所以该两项权能是实现财产收益权能的基础。另外，财产收益权能还能约束农用地经营权人按照合同支付承包权人规定的流转费用，防范农用地所有权人侵蚀承包权人的财产收益[5]。

2.2.3 农用地经营权内容

从上述对农用地“三权”权属性质定位可知，“三权分置”中的“置”暗指农用地所有权、承包权和经营权是各自独立的权利。那么农用地经营权到底是何种新型权利？从增量财产方面考虑，经营权即指人们在其相对占有的生产性财产上，有权享有并处分通过合法自主经营所获得的增量财产。“三权分置”制度的核心在于放活经营权。必须明晰农用地经营权人应享有的权利内容，通过相关法律条例对其进行保护，才能权衡三权之间的利益关系。从当前实际出发，农用地经营权需配置六项主要权能：相对占有权能、生产性使用权能、经营活动自主权能、经营权处分权能、农业补贴权能和增量财产收益权能[4]。

（1）相对占有权能。占有权能即权利主体有权对权利客体进行管控，相对占有权能则是指经营权人通过与承包权人签订流转合同，在有限时间内获取的对农用地直接占有的权利。由于该项权利是通过与承包权人签订合同获得的，加之占有时间的有限性，因此称之为“相对”。农用地经营权人主要是以农用地为基础，从事相关农业生产活动的，因此，相对占有权能是农用地经营权人行使其他权能的基础，是经营权权能中的重要权能。配置该项权能的主要目的在于保护经营权人的利益不受到侵害，避免农用地所有权人利用其自身权利将土地收回，使经营活动处于稳定中[5]。

（2）生产性使用权能。生产性使用权能是指在经营权人享有农用地经营权期间，农用地只能用于农业生产，严禁借农用地流转的名义搞非农化建设。生产性使用权能是一项义务权能，对经营权人使用农用地的用途进行了限制，在一定程度上维护了农业生产功能的稳定性。

（3）经营活动自主权能。经营活动自主权能是指以不改变农用地用途为前提，在承租合同约定的范围内，农用地经营权人有权在经营活动期间，自主选择农业种植项目，农用地所有权人和承包权人无权对其进行干预。此外，农用地承包权人与经营权人之间仅是合同关系，经营权人的经营项目风险和收益由其自行承担，与承包权人没有关系。

（4）经营权处分权能。经营权处分权能是指在遵守相关法律的前提下，农用地经营权人有权对经营权进行处分，其可采用出租、转包等方式流转农用地经营权，也可通过抵押、担保等形式达成融资目的。很明显，经营权人对农用地的处分属于二次流转，所以必须受到相应限制。由中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《意见》中提出“经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案”，即明确了农用地经营权人的经营权处分权能，只要征得承包户同意，并向农民集体书面备案，就可采取多种方式合法流转农用地经营权。但是，为了确保土地权利体系不动摇，经营权人在处分经营权时必须是对权利整体的处分，而不能进一步分离经营权或者延伸出更次一级的某种权利。即当土地承包经营权人在流转农用地时，产生了新型权利“经营权”，其流转的仅是“经营权”，自身还保留了承包权。但农用地经营权人对农用地的二次流转与之不同，经营权人流转的是经营权的全部权利，当其对经营权进行处分后，就该宗流转农用地而言，经营权人不再享有任何权利[1]。

（5）农业补贴权能。我国在二十世纪五十年代末开始实施农业补贴政策，补贴原则即“种地者获得补贴”，但是在日常实践中，通常都是农用地承包者获得补贴，这实际上对于从事农业生产的经营权人而言是不公平的。因此，国家制定的农业补贴应直接发放给农业经营主体，而非农用地承包者。只要有针对性的将农业补贴落实到实处，这样才能在一定程度上调动农业经营者经营农地的积极性。

（6）增量财产收益权能。增量财产收益权能是指农用地经营权人对其获取的增量财产享有绝对的收益权利。农地经营权人通过经营所收获的农产品，有权拿去市场销售，也有权自行消费，所有权人无权从经营权人那获取任何收益。因为农用地所有权人与经营权人之间不存在契约关系，所以农用地所有权人不能从经营权人手中获取任何收益。同时，农用地承包权人必须根据合同约定的费用，从农用地经营权人处获得财产收益，并不能直接与经营权人进行经营收益分配[5]。

“放活经营权”是“三权分置”政策提出的主要目的，符合生产关系适应生产力发展的客观规律。只有明确农用地“三权”间的关系，才能进一步维护“三权”的利益。通过配置农用地经营权相对占有权能、生产性使用权能、经营活动自主权能、经营权处分权能、农业补贴权能和增量财产收益权能，可以从真正意义上保证经营权人的权益不受到侵害，从而继续推进农业适度规模经营的发展，提升土地资源的利用效率，进而推动我国现代农业经济发展。

3、农用地“三权”价值内涵

土地价格就是权利的价格，不同权利下的农用地价格是不同的。因此，在上述明确农用地“三权”权利内容的基础上，本节主要依据各项权利的权能内容，分析权能内容与“三权”价值来源的关系，从而明确各项权利的价值内涵[6]。

3.1 农用地所有权价值内涵

在“三权分置”背景下，农用地所有权的核心是发包处分权能，本集体成员可以通过行使所有权，对农用地的使用情况进行管理和控制，但在此情况下，农用地所有权已暂时失去对农用地的使用、收益及部分占有、处分权能，所以其价值并不是完整的农地所有权价值。因此，只有当集体土地被征收为国有时体现出来的价值，才是相对完整的农用地所有权价值，此时的农用地所有权完全具备占有、使用、处分及收益四项基本权能。

在具备这四项基本权能的基础上，本集体成员通过从事农业生产活动获取的经济效益，体现出农地所有权的经济价值；由于经济效益是农户通过使用农用地获取的，所以农用地又间接给予农户养老、医疗及失业的保障，此方面体现出农地所有权的社会保障价值；粮食安全是保障我国可持续发展的基本条件之一，而拥有一定质量达标的农用地则是保障粮食安全的最根本要求，此方面又体现出农地所有权的社会安全价值；从土地生态学角度出发，农用地生态系统是由气候、地形、土壤、空气、水分及微生物等共同组成的，具有土壤保持、改良土壤、涵养水源、调节气候和净化空气等功能，可知农地所有权又包含生态价值；当农用地用途发生变化时，如转变成建设用地，所产生的增值收益，则又体现出农地所有权的潜在价值。再从农用地属性出发，农用地不仅具备自然属性，还具备社会属性和生态属性。由此可知，具备多种功能及属性的农用地，可为人类带来多种效益，除了实际使用的经济价值外，还隐藏着巨大的无形价值。因此，综上所述，农用地所有权价值应主要包含经济价值、社会价值、生态价值以及潜在价值，即相对完整的农用地价值。

3.2 农用地承包权价值内涵

在“三权分置”背景下，农用地承包权与经营权发生分离时，农户依然拥有承包权，流转的仅是经营权。当承包户将农用地流转给经营权人后，其就暂时失去了农用地使用及部分占有、处分、收益权能。在农村社保水平较低的情况下，农用地承包权需发挥其所具备的财产收益权能，以维护农户最根本的生活保障。因此，农用地承包权的核心是财产收益权能，其中，虚位占有权能是承包户享有财产收益权能的前提[6]。

从实际出发，承包农户通过流转农地经营权所获得的财产收益，即为农用地承包权价值产生的条件。农用地承包权因与农用地所有权分离而产生的绝对地租，加上与农用地肥沃程度、位置远近相关的级差地租Ⅰ，共同构成了农用地承包权价值。该价值是土地承包经营权价值中的一部分，农用地经营权人通过从事农业生产活动获得的经营利润，即为农用地承包权价值的主要来源。

3.3 农用地经营权价值内涵

当承包户将农用地流转给经营权人后，经营权人在流转期限内则享有农用地使用及部分占有、处分和收益权能。经营权人通过占有、使用和处分农用地以获取收益，因此，土地经营权的核心是增量财产收益权能。土地经营权的主体是多样化的，既可以是农用地承包权人，也可以是农民或者经营大户等。当经营权人将其相对占有的农用地进行出租、抵押、担保、入股等经济活动时，均涉及到农用地经营权价值的评估[6]。

从实际出发，经营权人通过经营农用地获取的财产收益，即通过在农用地上连续投入资本所获取的级差地租Ⅱ，就是农用地经营权价值产生的条件。农用地经营者通过从事农业生产活动获得的经营利润，就是农用地经营权的价值来源。

4、研究结论

身为一个农业大国，制定符合我国国情的农村土地制度对农业经济的发展至关重要。作为我国新一轮农村土地制度改革的基本方向，“三权分置”制度符合我国现阶段社会经济发展的规律。

本文主要是在分析“三权分置”历史演进的基础上，明晰“三权”的权利主体，配置“三权”新的权能内容，并结合新的权能内容，明确“三权”的价值内涵。从实践角度出发，在我国当前的社会经济背景下，对“三权分置”制度进行进一步研究与完善，既可以维护本集体成员的基本权益不受到侵害，还可以通过放活农用地经营权实现土地资源的优化配置。进城务工的农户通过将农用地经营权流转给从事农业生产的经营人，既能适应城市经济发展的快速需求，也能促进我国农业产业化及规模化经营的发展。