职业教育混合所有制发展问题研究

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职业教育作为直接为经济领域培养技能型应用人才和大国工匠后备人才的教育，对于提高社会生产率和人均GDP水平具有重要作用。与经济领域混合所有制发展态势相适应，职业教育混合所有制改革亟待推进。研究制约职业教育混合所有制发展深层次问题及其成因，探究职业教育混合所有制理论依据，提出相应对策建议，对推进职业教育混合所有制发展，具有重要的理论价值和实践意义。

一、职业教育混合所有制已作为国家战略

2014年5月2日，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，将“混合所有制”“股份制”引入职业教育领域，提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。”[1]为各级政府举办的公有制职业院校与社会资本合作提供了政策支撑。

这种政府与社会资本合作的投资模式，经济领域称为Public-Private Partnership，简称PPP模式。由政府或其它公有机构与社会资本主体通过项目投融资协议形式，明确项目参与方权利义务，优势互补，利益共享，增加优质公共服务，满足社会需求。正规PPP融资模式1992年出现在英国，随后得到经济学界和政府管理者的普遍认同，并在医疗卫生和教育等公共服务领域迅速普及。据来自英国的统计，75%的政府管理者认为PPP模式可节省项目支出17%，且80%的项目可如期实现，质量达到或超过预期。

我国经济领域PPP模式始于21世纪初，各级政府为了推进基础设施项目建设，出资成立投融资公司，作为政府融资、建设经营、债务偿还平台，为企业法人、公共领域项目建设提供服务。同期，职业教育领域PPP模式亦有先行实践正在探索，发展前景广阔。

2017年1月18日，国务院发布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提到，“推广政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与教育基础设施建设和运营管理、提供专业化服务。积极鼓励公办学校与民办学校相互购买管理服务、教学资源、科研成果，探索举办混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”[2]

目前职业教育混合所有制改革主体，大体有院校整体、二级学院、生产性实训基地（教学工厂）三种，分为改制、新建、规范三类，形成多种模式。以院校整体为例，即有以下情形：一是公办职业院校吸收国有、集体、私有、外资等多种所有制企业资本，改制为混合所有制院校；二是政府或公办职业院校联合社会资本，新建混合所有制院校；三是政府或公办职业院校投资民办院校，形成混合所有制院校。上述探索对于鼓励社会力量兴办职业教育，促进投资多元，优化资源配置，发挥了重要示范引导作用。

二、职业教育混合所有制发展问题与成因

（一）职业教育混合所有制发展的问题

1.高职教育发展较快，财政投入不足，学费偏高。上世纪末，我国高职教育扩张迅速。1999年到2004年，高职院校占全国高等教育院校比例达到60.5%；高职教育在校生占全国高等教育在校生比例达到44.7%；高职教育招生占全国高等教育招生比例达到53.1%。截至2017年5月31日，全国高职院校共有1388所，占全国高校总数比例为47.6%，其中公办高职院校1068所，占全国高职院校比例为77%；民办高职院校320所，占全国高职院校比例为23%[3]。

全国高职教育快速发展初期，教育主管部门采取“三改一补”、“双新”政策，利用现有教育资源扶持高职教育发展。财政拨款实行“专项补助”新模式。普通大学设立的高职院校，地方财政一般不单独划拨经费；联合办学或民办高职院校，自行筹措补充经费[4]。“三改一补”改建的高职院校，为达到国家规定高职院校设置标准，异地拆迁建校，自行贷款，自行还贷，经费短缺压力大。

2014年，财政部、教育部颁布《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》，要求到2017年，各地高职院校年生均财政拨款水平应与本科院校标准一致，不低于12000元。但据上海市教科院主编的《2017中国高等职业教育质量年度报告》披露，2016年，全国990所独立设置的公办高职院校中，生均拨款低于12000元的院校超过60%。其中，低于6000元的133所，以地级市举办院校为主；低于3000元的74所，大多是行业企业举办的院校[5]。生均财政拨款水平偏低，长期影响办学效益，无法形成稳定可持续的制度安排，也很难吸引社会资本的投入。

职业教育财政投入不足，不仅包括高职教育，也包括中职教育。有研究证实，经以职业教育与普通教育及各级各类教育比较，“十一五”至“十二五”期间，全国中等职业教育财政投入状况是，教育经费总收入、公共财政预算拨款增长、生均公共财政预算事业费与公用费支出年递增率、财政预算内事业费支出个人部分和所占比例均偏低，而学杂费收入占总收入比例则偏高[6]。生均经费拨款标准，是最能够体现财政拨款水平的指标。提高职业教育生均经费拨款标准，除了提高各级政府拨款水平，还要调动行业企业参与职业教育混合所有制改革的内生动力。

学费标准偏高是高职教育经费不足的反映。1999年高职教育一般专业年均学费5000元，特殊专业5500元，艺术类专业8000元[7]。当年普通高校年均学费2769元[8]。2017年北京某著名大学本科学费，文、理科试验班5300元，一般专业5000元[9]。2018年上海某著名大学大部分本科学费预收标准5000-6500元[10]。学费偏高制约学生选择高职院校的意愿，特别是家庭收入较低或中西部偏远地区生源，影响高职院校招生。

2.学校投资主体单一，办学成本高，融资难。公办高职院校投资主要是地方财政。2006年新一轮工资制度改革，公办高职院校推行岗位工资、薪级工资和绩效工资，总额大幅增长，机制不断成熟，院校自有师资和兼职教师人力资源成本不断升高，后勤服务社会化成本随之提高，办学成本的增量，主要依赖财政补助或学校举办方（行业企业）补充经费解决。

伴随中国经济快速发展和社会资本大幅提高，校内外人员自有资金数量大、分布广，有投资职业教育的愿望。发展职业教育混合所有制，构建“股份制”“集团办学”“校企合作”“工学结合”等办学新形式，实现职业教育办学主体多元化，可以促进社会资本脱虚向实，化债为股，保值增值。对那些因扩建、迁址新建，财政经费明显短缺的公办高职院校，极具雪中送炭的创新性。

早有研究指出，允许高职院校教职员工参股、持股，较短时间为学校融聚了部分资金，在举办者、管理者、执行者之间建立制衡机制，调动了校内外社会资金投入职业院校办学的积极性，缓解了学校投入严重不足的矛盾[11]。多数生均拨款不达标的高职院校，理应率先引进社会资本进行混合所有制改革，但实践中一些高职院校或二级学院股份制改革遭到否定或阻止，职业教育混合所有制改革面临诸多阻力，举步维艰。

3.地方政府认识不到位，缺乏强有力的政策引导。职业教育资源供给不足是我国社会主义初级阶段教育财政总量短缺和结构性失衡的综合反映，引导社会资本进入职业教育领域，发挥市场在准公共产品配置的调节作用是一种必然选择。有的地方政府对混合所有制职业教育在地方和区域经济支撑和服务作用认识不到位，缺乏吸引鼓励社会资本参与职业教育改革强有力的政策引导。

快速发展背景下，由“三改一补”形成的公办高职院校，原有校园占地面积、生均教学用房等基础设施距国家规定高职院校设置标准差距较大，为在筹建期或建校后首轮人才培养水平评估前达到设置标准，纷纷自筹贷款、扩建或异地选址建新校区，结果选址偏远、校舍建设标准低、自主还贷、运行成本高，后续投资匮乏。这是高职院校寻求多元化投资，探索混合所有制的内生动力。高职院校资产负债率高、回报价值低，限制了社会资产参与职业教育混合所有制的吸引力。

（二）职业教育混合所有制发展问题成因

课题组问卷调查和实地走访发现，职业院校混合所有制面临的阻力成因，主要来自以下几方面：

1．法律政策缺失。从现有相关法律看，1995年9月1日起施行的《中华人民共和国教育法》、1996年9月1日起施行的《中华人民共和国职业教育法》、2016年6月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》、2017年9月1日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法》等法律，均没有职业教育混合所有制法律条款。

公办职业教育混合所有制法律政策保障的核心，一是公办职业院校传统的政策保障能否延用？二是社会投资方收益以及在学校重大事项决策、办学收益、财务审计、行政监督等权益能否得到保障。决定社会资本是否投向混合所有制职业院校最根本问题，是投资保障和收益保障法律问题。全国人民代表大会教科文卫委员会2016年的一份调查指出，投资兴办教育的机构或个人出于纯公益目的占10%，另90%兼有盈利回报目的。新东方俞敏洪在2016年全国两会期间讲，不少想投资教育的人，最终都因产权不明、定位不清而放弃，社会力量参与投资办学积极性受到压抑。新修改的《中华人民共和国民办教育促进法》规定，非义务教育阶段设立营利性民办学校。民办教育实行营利性和非营利性分类管理。公办职业教育混合所有制院校的社会资本主体，是否可以参照民办教育投资主体享有相关权利义务，尚缺乏明确的法律政策。

2.参与各方信心不足。一是地方政府信心不足。公办职业教育举办者地方政府虽有吸引社会资本投资公办职业教育缓解财政不足的愿望，但对社会资本进入后，国有资产监管、不同投资方协调、普遍性问题的制度安排和政策措施制定与施行等衍生职责有所迟疑，缺乏主动性。二是企业、个人信心不足。热心职业教育混合所有制改革的社会资本稀缺。公有制企业地位优越，资金雄厚，大多经历过企业办学的磨难，行业或区域领先企业愿意与985、211高校合作，鲜有再涉足职业教育投资办学案例。民营私人企业、个人，担心资金投入公办职业院校，法律权益和投资收益得不到保障，意见得不到尊重，投资意愿不强。三是公办职业院校信心不足。虽然面临财政拨款少、生均经费标准偏低、办学条件差、负债运行的窘境，但如果整体推进混合所有制改革，新的治理制度必然触及原有权利分配和利益格局，人员的行政级别、事业身份、财政拨款、工资福利、专业技术评聘、管理机制、工作方式乃至生活方式均可能改变，调动教职工参与改革工作量大、难度高、投资方退出风险等，都影响院校及教职员工改革的信心。

课题组赴杭州某职业技术学院调研了解到，该校混合所有制二级学院由职业技术学院、二级学院教职工和合作企业三方组成，组建初期，混合所有制二级学院拥有一定的财权、事权，可以根据办学情况给予教职工奖励，向投资方适度提供合理回报，调动了教职工和合作企业推动二级学院教学改革的积极性。但后来相关权力被学校收回，办学收益由学院统筹，混合所有制二级学院办学积极性受到一定影响。

3.产值评估专业性强，操作难度大。公办职业院校拥有校舍、国有土地使用权等固定资产和教学仪器设备、办学资质、学校品牌、技术专利、专业资源、师资队伍、校风学风教风、公办背景以及政府财政投入等非固定资产，混合所有制改革后，新投资主体的投入资产也可能包含金融资产、技术专利、品牌价值等有形无形资产，产权价值评估难度大。

公办职业院校产权类型复杂，混合所有制改革涉及到产权投入、增资、结构调整、权益转让、退出损益等，需要政府部门、会计、审计、法律等第三方服务机构介入，专业性政策性强，对机构和专业人员素质要求高，产值评估是职业教育混合所有制进入深水区必然涉及的问题，法律存在盲区，操作难度大，这是造成职业教育混合所有制发展缓慢的重要因素。

三、职业教育混合所有制发展理论研究

（一）职业教育混合所有制内涵

所有制，指人们对有形或无形资产的占有形式，是所有者行使所有权活动的社会行为规范。混合所有制是制度创新层面的所有权组合方式，是公有制和非公有制混合的经济体，资本所有权与劳动者权益结合形成了混合所有权。

职业教育混合所有制实质是职业教育投资主体多元化。宏观上指国家或地区职业教育公有主体，改革为公有与非公有共同主体；微观上指职业院校结合个人、民营、外资，形成多元产权结构。

职业教育混合所有制，是我国经济领域混合所有制变革向职业教育领域扩展的结果，也是改革开放以来职业教育办学体制改革向纵深发展的必然。

（二）职业教育混合所有制理论溯源

职业教育混合所有制理论渊源，可以追溯到马克思主义关于过渡时期所有制公私混合的论断、毛泽东关于人民共和国主要经济成分的论述，这些理论揭示了人类社会由资本主义转变为共产主义漫长过渡时期，公有制实现形式是公私混合的科学真理，也是职业教育混合所有制发展理论精髓和理论源泉。

1.马克思主义关于过渡时期所有制公私混合的论断。马克思在《哥达纲领批判》提出，随着社会生产力发展水平和生产社会化程度不断提高，逐步加剧与生产资料私人占有的矛盾，唯一的出路就是以生产资料的公有制代替资本主义的私有制。

马克思主义认为，人类社会由资本主义转变为共产主义过渡时期，所有制结构必然是公私混合，经济体制必然是计划和市场共存，分配关系必然是按资分配与按劳分配并存的[12]。马克思主义认为，这一过渡时期既不属于资本主义，也不属于社会主义，而是一个非此非彼、由资本主义转变为共产主义的中介环节。

马克思、恩格斯在《共产党宣言》里提出的改革办法是，“没收资本家的生产资料归国家所有”。

2.毛泽东关于人民共和国主要经济成分的论述。毛泽东根据马克思主义原理，结合我国实际，对多种所有制并存做过精辟论述。毛泽东在《苏联政治经济学教科书》中提出，社会主义可以分为两个阶段，第一阶段是不发达的社会主义，第二阶段是比较发达的社会主义。后一阶段可能比前一阶段更长[13]。

毛泽东1940年在《新民主主义论》中指出：“大银行、大工业、大商业，归这个共和国所有。”“无产阶级领导的新民主主义共和国的国营经济是社会主义的性质，是整个国民经济的领导力量，但这个共和国并不没收其他资本主义的私有财产，不禁止‘不能操纵国计民生’的资本主义生产的发展，这是因为中国经济还十分落后的缘故”。毛泽东1945年在《论联合政府》中提出，现阶段中国的经济，必须由国家经营、私人经营和合作经营三者组成[14]。

毛泽东1949年在党的七届二中全会报告提出，没收中国官僚资产阶级资本归人民共和国所有，使国营经济成为领导成分。在革命胜利后一个相当长时期内，要尽可能地利用城乡私人资本主义的积极性，以利于国民经济向前发展。必须逐步而又积极地引导占国民经济总产值百分之九十分散的个体农业经济和手工业经济向着现代化和集体化的方向发展。国营经济是社会主义性质的，合作社经济是半社会主义性质的，加上私人资本主义，加上个体经济，加上国家私人合作的国家资本主义经济，这些就是人民共和国的几种主要经济成分，构成新民主主义经济形态”[15]。

（三）职业教育混合所有制理论雏形

职业教育混合所有制投资聚集了政府和行业、职业院校和个人、民营企业、外资企业等多元主体，对职业院校注入不仅是投资，还有相关资源及对职业院校的社会需求，对促进职业院校工学结合校企合作，推进现代学徒制，设立校中企、企中校，实现招生即招工、招工即招生的深度校企融合，有着重要的催化促进作用。

职业教育混合所有制理论雏形，体现在黄炎培大职教理论。黄炎培是中国近代职业教育奠基人和集大成者。1915年至1917年间，他考察了美国25座城市的各类学校，与工商界、教育界人士广泛交流。1917年1月，又考察日本、菲律宾、东南亚、朝鲜的教育。他认为，当代中国最困难的是国民生计。普通教育要彻底改良为职业教育[12]。同年5月，他提出“大职业教育主义”理论。1918年，他多方奔走，筹集经费，在上海建成中华职业学校，收费低廉，配合课程开设木工、铁工、珐琅、钮扣四个工厂，供学生实习，制造产品出售，弥补学校经费。

黄炎培“大职业教育主义”理论核心是：职业教育办学社会化；职业教育课程面向社会需要；职业教育工作者要主动与职业界沟通联络。该理论主张面向社会自主办学，实现“校企合作、校校合作，实验设备和科研基地共享”，灵活多样设置专业，“做学合一”。该理论汇聚了中西职业教育精华，是黄炎培三十多年职业教育实践结晶，也是中国近现代职业教育混合所有制理念雏形，至今仍具有现实意义[16]。

四、职业教育混合所有制发展对策建议

基于对发展职业教育混合所有制理论与实践的研究分析可见，职业教育混合所有制是我国社会主义初级阶段职业教育公有制的实现形式之一，虽然困难重重，但政府、职业院校和社会各界仍需持之以恒。现提出如下对策建议：

（一）充分认识职业教育混合所有制地位作用

据世界银行2017年7月5日公布的数据，2016年全球各国/地区GDP排名：美国185691.00亿美元，排名第一；中国大陆111991.45亿美元，排名第二。2016年全球各国/人均GDP排名：美国57467美元，排名第十；中国大陆8123美元，排名七十。若以2010年不变价格算，2016年人均GDP，美国是中国的7.6倍。预测，2027年，中国人均GDP约为13000美元，初步达到发达国家（高收入国家）下限，距离发达国家人均GDP 4万美元平均水平，还有较大差距[17]。

美籍著名经济学家泰勒在清华大学经管学院所作的“创新与中国经济发展：创新如何助力中国积累全球经验”演讲，通过数据对比论述教育对于经济增长的重要性。他指出，一个国家或地区居民受教育总体水平与人均GDP呈正相关，受教育程度总体水平越高，人均GDP就越高[18]。

我国人口众多，教育规模居于全球首位，但高中阶段毛入学率低于发达国家近10个百分点，高等教育毛入学率低于发达国家30多个百分点。劳动年龄人口（人力资源存量）平均受教育年限10.4年，新增劳动力（人力资源增量）平均受教育年限13.3年，与发达国家差距较大。

目前，千行百业转型升级，创造创型人才、技术技能型人才和大国工匠、文化遗产传人等人力资源匮乏，党的十九大报告确定了“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”“支持和规范社会力量”“使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育”的工作任务。公办职业教育混合所有制是职业教育放大国有资本功能，增强国有资本活力，提高国有资本控制力影响力，增强职业教育竞争力的有效途径和必然选择。

各级政府应充分认识发展职业教育混合所有制对经济社会发展的支撑服务作用，统筹规划，将其作为关系地区经济建设、城市化进程、劳动力人口素质提升和社会保障可持续发展的大事来抓。

实践领域已有成熟经验可借鉴，如山东省潍坊市。2010年该市市委、市政府率先提出公办院校与民办院校合办股份制院校，2011年争取省政府支持，设立混合所有制山东海事职业学院，2013年出台《关于进一步加快发展民办教育发展的意见》“鼓励发展混合制民办教育”，2016年政府工作报告写入“开展职业教育混合所有制试点，支持各类企业和境外机构兴办、参股、合办职业教育”。截至2018年初，有6所院校成为省级职业院校混合所有制改革试点，新建了3所混合所有制二级学院，正在筹建1所混合所有制应用型本科大学和2所混合所有制高职院校，引进社会资本对1所公办高职院校进行了混合所有制改革，潍坊作为国家职业教育创新发展试验区，已形成了地域性集群式改革创新效应，对地区和周边区域的辐射影响日益彰显。

（二）制定完善发展职业教育混合所有制法律政策

建议对1996年9月1日起施行的 《中华人民共和国职业教育法》加以修订，把职业教育混合所有制原则、实施、保障条件等加以界定。制定职业教育混合所有制“专项法”及配套“单行法”，制定《混合所有制职业院校办学指导意见》等指导性文件。各地方政府制定实施细则，对公办职业教育混合所有制院校办学条件、财政性经费投入、教师事业编身份和福利待遇提出保障，强化“招生即招工，招工即招生、入校即入厂、毕业即就业”优势，赋予公办职业教育混合所有制院校与公有制院校同等权力。建立各投资主体进入、退出机制。明确企业投入混合所有制职业院校资本，随着办学可以转让，但不可以收回的法律原则。

（三）强化各级政府对职业教育混合所有制的扶持和监督

有条件的地区可以选择一些院校先行试点，对混合所有制职业院校与公办职业院校给予生均经费拨款、奖学金、助学贷款、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等同等政策支持，同时在专项经费、政府购买服务、社会资本投入税费减免等方面出台激励政策，给予政策扶持和引导。依照“法无禁止皆可为”原则，建立社会资本进入职业教育“负面清单制度”，鼓励发展“正面清单”，明确不同所有制资本“混合”融通规则，明确国有资本及其特定资产的评价标准。

政府部门可建立职业教育混合所有制院校办学水平和办学效益评价制度，构建评价指标体系，实行合作期内全程、全方位评价，建立相应奖惩制度，严罚重奖。

政府搭建PPP投融资平台，为公办混合所有制职业教育基础设施项目建设提供投融资、经营管理、债务偿还等优质服务。

（四）构建职业教育混合所有制长效机制

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。该决定原则上应当适用职业教育混合所有制。

2015年7月，国家发展和改革委员会等六部委颁发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》提出，公用事业特许经营范畴下的公共产品或服务项目“最长不超过30年”。职业教育混合所有制核心利益是学生发展，办学效益、投资者利益需要较长时间才能彰显，混合经营允许在30年以内，并以定向购买服务、专项奖励、逐年按比例减免税或退税、按比例取得合理回报等措施，稳定投资者信心，有效融资。

参照2016年8月2日国务院国有资产监管会、财政部、中国证监会联合印发的《国有控股混合所有制企业员工持股试点意见》精神，鼓励混合所有制职业院校符合条件员工以货币出资参与投资，对院校事业发展有直接或较大影响的教育教学科研管理关键岗位人员，可以试行货币出资与非货币出资相结合的期权性投资份额。鼓励员工以教学科研成果、发明专利等知识产权入股。

教职员工持股秉持分散原则，总量原则上不高于学院总股本15%-30%，单一员工持股比例原则上不高于学院总股本的0.5%-1%，根据院校资产总量确定。教职员工投资成为股东后，与国有股东和其他股东享有同等权益。如果教职员工持股采用优先股形式，则按照优先股相关规则，放弃相关权利，取得稳定的股息收入，并可申请由学校赎回相关股份。在决定吸纳教职员工股份时，要对员工持股条件、持股方式、比例限额、股价、出资方式、资金归集时间、股份类型、股权分红、股权管理、股权流转和退出方式等做出明确约定。

（五）完善职业教育混合所有制院校法人治理

公办职业院校引入社会资本改制为职业教育混合所有制院校，要加强顶层设计，制定好学校章程，强化体制机制和制度建设；约定不同性质资产融合规则，明晰产权关系、参与收益资产及收益份额，强化资本运作监管。建立股东大会、董事会、监事会、教职工代表大会、校务委员会、学术委员会、专业建设委员会制度和议事决策规则，构建法人治理结构和管理体系，加强党的领导。混合所有制院校管理运营团队按照学校章程程序聘任考核，建立第三方评价、监督、审计机制，形成公共监督机制。政府引导职业教育社会组织搭建人力资源交流配置平台，促进职业教育混合所有制管理人才和专业人才有序流动和持续性职业发展。