论人民陪审员制度的完善

常天阳

(郑州大学 法学院,河南 郑州450001)

人民陪审员制度是指由审判机构吸纳非专业法官作为陪审员,与职业法官共同解决当事人之间纠纷的一种制度,对提高司法裁判的民主性和科学性具有积极意义。从中华人民共和国成立之初,我国第一部成文《宪法》第75条,即对人民陪审员制度做出规定,要求人民法院在审理案件时,应当依据法律实行人民陪审员制度。但是,并没有制定具体的实施规范。2004年,第十届全国人民代表大会常务委员会(以下简称全国人大常委会)审议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》,促使人民陪审员制度在我国各级法院正式运行。时隔十年之久,在党中央的正确领导下,不断强化依法治国的先进理念,不断加快迈向法治的脚步,努力建设中国特色的社会主义法治国家。2015年5月,最高人民法院与司法部联合出台了为期两年的《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《试点办法》)。2017年5月,人民陪审员制度试点结束。但是,试点过程中所反映的问题仍然存在,例如通过何种方式选任人民陪审员,才能更好地体现民主性要求，如何清晰地划分案件事实问题和法律问题等,均需要通过进一步试点,寻求完善办法,因此,全国人大常委会做出延长一年试点期限的决定。在司法改革的背景下,中共中央的态度也十分明确,认为人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。要通过改革人民陪审员制度,推进司法民主,促进司法公正,保障人民群众有序参与司法,提升人民陪审员制度公信度和司法公信力,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义[1]。

一、《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》的六大亮点

(一)优化选任条件

《试点办法》第1条具体规定了担任人民陪审员的条件,在年龄、学历和适用范围上进行了优化。提高年龄有利于更好地发挥陪审员熟悉社情民意和对生活经验事实判断的优势,降低学历的要求则更加突出强调陪审员道德品行和辨别是非的能力[2]。

第一,年龄上,由之前规定的24岁提升至28岁。提高年龄的要求,更加切合人民陪审员制度的目的。首先，专业法官因长期处于办案一线,审理具体案件时容易形成固定的“审判模式”和“思维方式”,而人民陪审员的参与,可以打破这种“僵化”思维,不仅可以提升效率,也可以防止因固定的思维模式形成错误裁判。其次,人民陪审员参与审判,可以更好地体现民意,提高年龄要求,使陪审员熟知基本的社会常识和拥有广泛的社会阅历,可以保证司法裁判的公平公正。相反,如果年龄较低,缺乏一定的常识和阅历,在复杂案件事实认定中,一定程度上会抑制职业法官的公正裁判。

第二,学历上,将大学专科以上学历水平放宽至高中以上,甚至对偏远地区不限制学历要求,可以由当地德高望重的公民担任。之前专科以上文凭的要求,仍有多数人不能满足。虽然没有接受过良好教育,但拥有丰富社会阅历、精通相关领域知识的人比比皆是。因此,放宽学历要求,可以促使更多的人有资格担任人民陪审员。

第三,增加了基层法律服务工作者、被列入失信人名单的被执行人和曾因受到惩戒而被免除陪审员职务的人不得担任人民陪审员的规定。

(二)改革选任程序

改革随机挑选人民陪审员的选任程序,可以避免人民陪审员“专职化”,防止“编外法官”现象的发生。人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性[3]。过去选任人民陪审员的方式有两种:一是单位或者基层组织推荐,二是个人申请。而实践中,往往以第一种方式为主,并且以党政机关人员或者人大代表担任居多,人员类型较为单一。《试点办法》改革了人民陪审员选任的程序,实行“三个随机”的机制。

第一,随机挑选候选人民陪审员。根据《试点办法》第6条规定,人民法院在本辖区内,从符合条件的选民和常住居民名单中随机抽取人民陪审员候选人,并且人数不得低于该院法官员额数的5倍,随后建立候选人信息库。这样，除了不符合担任陪审员条件的普通公民外,该辖区大部分人均有可能被列为人民陪审员候选人。

第二,随机挑选正式人民陪审员。《试点办法》第7条、第8条规定,首先对候选陪审员进行资格审查,并征求个人意见;然后将其列为正式的候选人名单;最后,由人民法院在正式的人民陪审员候审名单中,根据要求,随机确定,并提请同级人大常委会任命决定。该规定,既体现了陪审员任命的自愿性——征求其个人意见,又增强了选任的随机性。

第三,随机挑选参审人民陪审员。《试点办法》第16条规定,对需要人民陪审员参与审理的案件,人民法院应当通过随机抽选的方式在正式人民陪审员中确定。这样,人民法院在审理案件时,对人民陪审员适用“一案一选一审”的机制,不仅可以发挥人民陪审员的“经验”优势,也可以形成对法官的裁判监督。

(三)扩大参审范围

原则上,除法官独任审理的案件外,人民法院审理的所有一审案件均可以适用人民陪审员制度,但是否适用,主审法官拥有自由裁量权。《试点办法》扩大了必须适用人民陪审员制度的案件范围,明确了应当适用的案件类型。《试点办法》第12条规定,涉及群体利益、社会公共利益、人民群众广泛关注的或具有较大社会影响的案件，犯罪行为严重的刑事案件，涉及征地拆迁、环境保护和食品药品安全等的重大案件,原则上由人民陪审员与职业法官共同组成合议庭审理。扩大应当适用人民陪审员制度的案件类型,均与人民的生活息息相关,或者社会影响较大。近年来,征地拆迁案件纠纷频出,也经常因抗拒拆迁而发生群体性事件或者严重的刑事案件。人民陪审员参与上述案件的审理,在裁判时充分考虑、听取民众意见,更有利于判决的执行。

(四)明确参审职责

《试点办法》改革了人民陪审员参与审理具体案件的内容,明确参审的职责。第21条、第22条规定：人民陪审员仅围绕案件事实问题发表意见,并独立行使表决权;对案件的法律适用问题仅可以发表自己的个人看法。龙宗智教授指出,我国人民陪审员制度存在的根本问题,在于让非职业法官参与解决案件的法律专业性问题[4]。因此,《试点办法》结合我国的基本国情,对人民陪审员参审内容提出建设性改革意见。没有系统学习过法律知识的人民陪审员,不能正确理解和适用法律，而对认定案件事实,只要在法官的指导下,了解证据裁判规则,结合道德情理,完全可以胜任；在某些专业性较强的案件中,有专业陪审员参与,可以弥补法官在该领域的不足,有助于案件事实的正确认定。

(五)规范参审程序

首先,明确了当事人享有对人民陪审员申请回避的权利——适用法官有关回避的规定,并且确立了候补陪审员的递补机制。其次,课予人民陪审员开庭前阅卷的义务,并要求人民法院为其阅卷提供便利。要求人民陪审员开庭前阅卷,是为了避免出现“陪而不审”的现象。虽然,裁判者——人民陪审员提前阅卷,可能在庭前即形成预判,造成庭审形式化；但是,根据我国人民陪审员制度的现状,强调陪审员庭前阅卷,更有利于发挥其真正的价值,待人民陪审员制度较为完善时,再进行改进。再次,完善了评议程序。《试点办法》规定,在进行评议前,要求审判长向人民陪审员说明证据认定、诉讼程序等问题,由人民陪审员首先发言,独立进行表决;将人民陪审员意见记入合议笔录,严格落实合议笔录和裁判文书签名确认制度。最后,《试点办法》还对人民陪审员参与审理案件的数量做出上限限制。

(六)完善保障机制

《试点办法》细化了人民陪审员的退出和惩戒机制,加强经费和人身安全保障。首先,明确规定了五种免除人民陪审员职务的情形和七种具体惩戒事由,并结合公民个人诚信系统等措施进行惩罚的机制。其次,加强经费保障。实践中,大部分试点法院根据“统一管理、专款专用”的方式,将人民陪审员的工作经费列入业务经费,严格落实经费的发放工作,并逐步提高经费的标准。最后,人民陪审员自己的人身安全和财产安全得以保障。《试点办法》要求,人民陪审员和司法行政机关不得向外公开人民陪审员的住所、工作单位以及个人信息,人身、财产受到不法分子威胁时,可以申请采取一定的保护措施。另外,对单位因人民陪审员参加庭审活动而刻意克扣薪酬等行为时,人民法院应当向有关部门提出纠正措施。

二、运行人民陪审员制度存在的不足

(一)选任标准苛刻

《试点办法》采用“一升一降”的方式对选任人民陪审员的条件进行了优化,把年龄要求从23周岁提高至28周岁,将学历要求从大专以上文凭降至高中学历。但是,优化后的选任条件,仍然限制了部分有较好能力胜任人民陪审员职责的民众参与司法的权利,或许因年龄不达标,或许因学历不符合要求等原因,而被拒之人民陪审员的司法大门之外。

运行人民陪审员制度的目的在于引入普通群众参与审判,增强司法的民主性和开放性,防止法官独断专权,利用民众的常识修正法官的专业偏见,从而促进司法公正[5]。而规定年龄与学历的最低要求,也是为了使人民陪审员有能力和有丰富的社会经验、阅历等,修正法官的裁判偏见。但是,随着时代的发展与进步,社会逐步向信息技术化倾斜,“互联网+”即是最好的实证,各种涉及信息技术的新类型案件不断涌现。专业化的法官群体由于精力的限制,可能无法较好地把握案件涉及的最新技术信息。此时，由及时且充分掌握现代科技信息与潮流元素的年轻人士为人民陪审员队伍补充新鲜血液,在新型案件事实判断的过程中为审判人员提供智力支持与经验借鉴,就显得尤为必要[6]。同样,农民在农业生产方面或者建筑工人在建筑物建造方面均比一般群众更“专业”,但是,因为年龄或者学历不达标,或达不到德高望重的要求,而不能担任人民陪审员职务。

(二)选任方式单一

1.选任数量标准不合理。《试点办法》第5条规定,以该法院员额法官数的三倍或五倍,确定人民陪审员的人数。要求选定的人民陪审员数量要远远超过员额法官,是为了防止“编外法官”现象的发生。过去司法实践中,部分法院为缓解“案多人少”的矛盾,审判庭为了完成人民陪审员参与庭审的案件考核指标,在原本有限数量的人民陪审员中,选定固定陪审员作为合议庭成员,进而出现“驻庭陪审员”“编外法官”的现象。但是,仅仅依照法官员额数来确定陪审员数量,并不能真正实现随机选任人民陪审员参审的要求。在案件不断增多,人民陪审员数量又固定不变的情况下,多数陪审员一年内参审的案件也将逐渐增多,则改革前存在的问题将重蹈覆辙。全国地区适用无差别的统一标准,在员额比例相对一致的情况下,不同地区人民陪审员每年参审案件数量就有较大差别,部分地区建立的人民陪审员制度也就不满足民主性的要求。

2.评定方式不健全。采取随机的方式选任人民陪审员,更能体现人民陪审员的独立性,但由于对人民陪审员制度不了解,自身职业的限制等因素,许多被抽中的候选人民陪审员往往不愿意担任，还有的试点法院,因无法掌握基本信息,难以与候选人民陪审员取得联系等,上述问题也阻碍了人民陪审员制度的改革进程。另外,以偏概全的“划片”随机选任陪审员,不利于专业陪审员库的建立。相对经济发达地区,各类专业人才层出不穷,而相对偏远地区,专业人才较少,无法较好地挑选专业人民陪审员。

(三)评议程序不独立

《宪法》规定,人民法院是我国唯一的审判机关。审判机关在审理案件时,应保持中立与独立,不受任何行政机关、社会团体和其他组织的干预。在强调法院审判独立时,一定程度上也要求办案法官独立。参与案件的人民陪审员除不能担任审判长外,与法官拥有同等的权利,因此,也应当保持独立的姿态行使裁判权。但是,实践中,人民陪审员在会同职业法官评议案件时,往往受到职业法官的制约,不能独立发表自己的真实意见,主要原因在于人民陪审员的身份不独立。

《试点办法》规定,人民陪审员的选任工作由人民法院会同同级司法行政机关进行。按照“随机挑选候补人民陪审员—资格审查—人民法院院长报请任命—随机挑选参审”的顺序进行。人大常委会的任命程序,一般趋向形式化,并没有实质审查。法院同级的司法行政机关,也仅起到辅助作用,人民法院享有最终决定权。除此之外,人民陪审员的考核、补助以及人身、财产保障等措施,也完全由人民法院具体实施。因此,人民陪审员在案件评议过程中,不敢或不愿发表与职业法官相反的观点。在制约者与被制约者之间,处于弱势一方一般都会选择沉默。这就是为什么绝大多数人民陪审员在任职初期都会热心投入,但随着时间的推移,因为不能在审理案件中实质参与、表达意见,无法获得预期的尊重,往往就会意兴阑珊,进而推脱履职[7]。

(四)职责定位实施存在困难

《试点办法》明确了人民陪审员在参审案件中的具体职责,与美国陪审团的设置具有异曲同工之妙。认定案件事实和适用法律问题都是诉讼活动的内容,正确地认定事实是正确适用法律的前提和基础,正确适用法律是正确认定事实的归宿和目标[8]。但是,对于根据我国目前划定的陪审员参审的案件范围,并不能真正区分案件的事实部分和法律部分。美国适用陪审团审理的案件仅限于重大刑事案件,并且任何刑事案件均区分事实审理程序和量刑程序,但在我国将其统称为审判程序。

我国在人民陪审员参审范围的设置上十分广泛,一般适用于所有类型的一审案件。对刑事案件一般可以明确事实问题和法律问题。但对民事和行政案件,判断被告是否侵权,除了认定侵权行为的有无外,还需熟知构成侵权的其他一系列规则;对一项行政行为是否违法与合理的问题,更多地需要结合行政法律法规。另外,在刑事案件的审理过程中,尚未建立单独的量刑程序,实践中,事实问题与法律问题也常常相互融合。因此,目前要求人民陪审员只审理事实问题的做法,仍存在较大阻碍。

三、完善人民陪审员制度的构想

(一)选任标准从刚性向柔性转变

放宽年龄限制。建议年满18周岁的人即可担任。首先,依据我国法律规定,凡年满18周岁的人为完全民事行为能力人,对于基本生活常识和事实认知有充分的认识,完全有能力胜任人民陪审员的职务要求;其次,年满18周岁至28周岁的普通群众的民主意见不可忽视;最后,年满18周岁至28周岁的群体,包括大部分在校学生或者刚毕业的学生等大批优秀的人才,在某些案件事实的认定方面,更符合人民心中普遍存在的“善”,更能遵循人们心中普遍认知的道德,做到情理与法理兼备。

逐步取消学历限制。虽然《试点办法》已经放宽了要求,九年义务教育虽然已经普及,但仍会有大批群众尚未接受过义务教育,而这类人员的意见更能体现民主性的要求,更加符合人民陪审员制度改革的价值要求。

(二)以案件为基数选任陪审员

建议改革现行试点中依照基层法院法官员额数确定人民陪审员数量的模式,实行地区每年审理案件数量为基数的标准。员额制改革后,由于确定的员额法官数量恒定,而“立案登记制”改革中有案必立、有诉必理的理念,法官办理案件的数量又将呈现上升趋势。据统计,实施立案登记制度后,某省2015年5-12月,受理案件数月均增速为25.71%[9],与此相对应,人民陪审员每年参审的案件数量也将逐年增多。因此,笔者建议,改革确定人民陪审员数量的标准,以法院每年审理的案件数量为基数,确定人民陪审员的数量。即每年年末,法院统计本年度内受理案件的总量,再结合人民陪审员参审案件的比例和规定的参审最高案件的数量限制,计算出下一年度本院需要人民陪审员的数量。

(三)完善选任方式

1.区分普通陪审员和专业陪审员不同的选任方式。《试点办法》规定,要求各级人民法院结合本院审理案件类型的情况,建立专业人民陪审员信息库。现行的三次随机挑选的方式,并不能有效地将专业人民陪审员与普通人民陪审员区分开。因此,笔者建议,对专业人民陪审员的选任,可以有针对性地在辖区内的专业人才机构或者行业协会进行随机挑选。虽然禁止执业律师和基层法律服务工作者等从事人民陪审员工作,但可以从地方高校随机挑选各方面的专业人才,以此建立专业人民陪审员信息库。

但是,笔者并不建议长期设置专业人民陪审员。根据目前我国普通居民的文化素质,有必要设置专业人民陪审员,但是长期设置也会带来许多弊端。由于在某些领域知识的不足,职业法官在法庭评议时,难免会过于依赖专业陪审员的意见,而一些专业陪审员为了刻意“传播”自己的学术思想或者理论,而发表带有偏见的观点,影响案件事实认定。因此,笔者并不建议长期设置专业人民陪审员信息库。职业法官与人民陪审员的区别在于“专业性”与“大众性”的权衡,我们必须严格衡量两者之间关系的尺度,既要防止陪审员过度“精英化”,又要杜绝过分追求“大众化”的现象发生[10]。为此,笔者建议着重发展我国的专家证人制度。2017年12月22日全国人大常委会公布的《人民陪审员法》(草案),也没有提及建立独立的专业人民陪审员库。现行的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》均对有专门知识的人出庭作证进行了规定。已经建立专业人民陪审员库的试点法院,可以尝试将其转化为专业人民陪审员信息库。

2.构建随机挑选为主,单位推荐和个人申请为辅的选任方式。为了保证司法裁判的民主性,《试点办法》规定实行三次随机挑选的方式选任人民陪审员,取消了过去由单位推荐和个人主动申请的方式。但是,由于人民陪审员制度宣传不到位,多数选民或常驻居民不愿意担任陪审员。因此,笔者建议,仍然可以保留单位推荐和个人申请担任人民陪审员,但是应当作为辅助方式。《人民陪审员法》(草案)第8条,也积极吸取此方面的建议,试图确立一定比例的人民陪审员通过个人申请和单位推荐的方式产生。但是,笔者认为,应扩大推荐人民陪审员的单位范围,加大民营企业的推荐力度,改变退休干部“养老”的局面。同时,应当加强人民陪审员制度的普及力度,鼓励更多的人民群众主动申请任职人民陪审员。

(四)重构独立的人民陪审员管理机构

笔者建议,由当地的司法行政机关独自作为人民陪审员的常设管理机构,全面负责陪审员的选任、资格审查、考核、奖惩、培训以及配套保障措施的工作。首先,由该机构根据本辖区人民法院上一年度受理案件的数量与人民陪审员参审案件数量的比例,确定下一年度可能需要的陪审员数量;其次依照随机挑选为主,单位推荐和个人申请为辅的选任方式,确定候选人民陪审员;再次,根据任职条件确立正式人民陪审员;最后,人民法院随机挑选陪审员参审具体案件。除此之外,由该机构在每年年中或年末定期对人民陪审员进行考核,依据出庭率、表决率和发言率等进行奖惩,并且负责每次陪审员出庭后的交通、餐饮等补贴的发放工作,切实保障人民陪审员应享有的权利,监督赋予人民陪审员义务的履行情况。

可以适当增加人民陪审员在合议庭中数量,加大人民陪审员的表决比例,确定大合议庭的适用情形。《人民陪审员法》(草案)中,明确区分了人民陪审员参与的3人合议庭和7人合议庭的具体情形,在7人组成的合议庭中,规定“3+4”的模式,为人民陪审员独立行使裁判权提供保障,促使裁判结果充分体现民意。另外,对其任期做出不得连任的规定。

(五)分类区分“法律审与事实审”问题

笔者建议,根据我国的司法情况,可以暂时对不同类型的案件进行区分。首先,可以借鉴国外的先进经验,缩小我国陪审员参审的案件范围。在英国,仅严重的刑事案件才可以适用陪审制;在美国,虽然法律规定被告有权在一切刑事案件中申请陪审团审判,但实践中并不多见,仅限于严格意义上的刑事案件;同样,在法国仅重罪案件适用陪审制[11]。因此,建议我国仅在重大的刑事案件和影响较大的民事案件中强制适用人民陪审员制度。其次,加大人民陪审员在刑事案件的适用力度。因为,在刑事案件中,更容易区分法律问题和事实问题;是否实施了违法行为是事实问题——有罪与否,由人民陪审员参与认定;如何定罪以及如何量刑,属于法律问题,由职业法官作出裁判。最后,建议尝试建立事实与法律问题的单独审理程序。

四、结语

人民陪审员制度改革的过程道阻且艰,但对推进司法民主、促进司法公正与提高司法公信力具有积极的意义。2017年5月,由于人民陪审员制度在试点结束后仍存在大量问题,全国人大常委会作出延长试点期限的决定,2017年12月22日对外公开征集《人民陪审员法》(草案)的修订意见。通过延长试点期限,广泛征集专家学者的建议,将试点过程中发现的问题,通过改革予以完善,通过立法予以保障,从而构建一套具有中国特色的人民陪审员制度。